Ts 360/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 3 lipca 2017 r. Pozycja 132 POSTANOWIENIE z dnia 24 października 201 6 r. Sygn. akt Ts 360 /1 5 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Sp. z o.o. Sp.k. w sprawie zgodności: 1) art. 3 0i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.) z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzec zypospolitej Polskiej; 2) art. 30i p kt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej . U Z A S A D N I E N I E 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 9 listop ada 201 5 r. (data nadania), Sp. z o.o. Sp.k. (dalej: skarżąc a ) zarzucił a niezgodność : po pierwsze – art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.2014.1649, ze zm.; dalej: uzppr) z art. 78 w zwią zku z a rt. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po drugie – art. 30i pkt 2 uzppr z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Kons tytucji. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. W p i ś m ie z maja 2014 r. w sprawie Kierownik Sekcji Kontraktowania Departamentu Wsparcia Innowacyjności Polskiej Agencji Rozwoj u Przedsiębiorczośc i poinformował skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego „Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 - 2013” nie uzyskał pozytywnej oceny w wyniku weryfikacji zgodnie z kryteriami oceny merytoryczn ej obligatoryjnej. OTK ZU B/2017 Ts 360/15 poz. 132 2 Minister Gospodarki pismem z czerwca 2014 r. w sprawie uznał protest skarżącej odnośnie do oceny wniosku o dofinansowanie projektu za niezasadny. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkieg o Sądu Administracyjnego w W . , który wyrokiem z września 2014 r. w sprawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki. Orzeczen ie to zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny – Izbę Gospodarczą w wyroku z listopada 2014 r. w sprawie . 2.2. W piśmie z lutego 2015 r. w sprawie Minister Gospodarki poinformował skarżącą, że jej p rotest odnośnie do oceny wniosku o dofinansowanie projektu został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji na realizację działania. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W . , który ją oddalił wyrokiem z kwietnia 2015 r. w sprawie . Orzeczenie to podtrzyma ł Naczelny Sąd Administracyjny – Izb a Gospodarcz a w wyroku z lipca 2015 r. w sprawie . W ocenie sądów administracyjnych obu i ns tancji w spr awie skarżącej została dokonana zarówno kontrola merytoryczna rozstrzygnięcia wydanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, w postępowaniu konkursowym, po wniesieniu przez skarżącą protestu, jak i kontrola sądowoadministracyjna w dwóch instancj ach, w wyniku której stwierdzono prawomocnie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ponownym postępowaniu protestowym nie oceniano już sprawy merytorycznie, a stwierdz ono jedynie fakt wyczerpania alokacji. Ostatecznie więc wszelkie gwarancje konstytucyjne do skutecznego wniesienia środków odwoławczych i sądowych oraz d o dwu kro tnego, merytorycznego i efektywnego rozpoznania sprawy – zarówno na etapie przesądowym , jak i sądowym – zostały w tym wypadku zachowane. 3. Zdaniem sk arżącej art. 30i pkt 1 uzppr „w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje właściwej instytucji pozostawienie protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia”, jest niez godny z prawem do zaskarżenia decyzji w pierwszej instancji w związku z zasadami równości, demokratycznego państwa prawnego i proporcjonalności. Z kolei art. 30i pkt 2 uzppr „w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na realizację działania lub p riorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje sądowi uwzględniającemu skargę jedynie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo bez przekaz ywania sprawy do ponownego rozpatrzenia”, narusza – wed ług skarż ącej – prawo do sądu w związku z ramami ustrojowymi funkcjonowania sądów administracyjnych oraz zasadami równości, demokratycznego państwa prawnego i proporcjonalności . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W dniu 16 sierpnia 2016 r. weszła w ż ycie ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z jej art. 83 ust. 1 w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 16 sierpnia 2016 r. stosuje się przepisy tego aktu normatywnego . Zgodnie zaś z art. 3 7 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy o TK skarga konstytucyjna p odlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy w sprawie występują przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK. 2. W niniejszej sprawie przedmiotem zas karżenia skarżąca uczyniła art. 30i pkt 1 i 2 w następującym brzmieniu : „W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury OTK ZU B/2017 Ts 360/15 poz. 132 3 odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 [uzppr], zostanie wyczerpana: 1) właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c [uzppr]; 2) sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowa- dzona w sposób naruszający p rawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrze- nia ” . 3. T rybunał Konsty tucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych kryteriów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie. 3.1. Odnośnie do zarzutu niezgodności art. 30i pkt 1 uzppr z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w zwi ązku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał zwraca uwagę, że t reść art. 78 zd anie drugie in principio ustawy zasadniczej przesądza jednoznacznie, iż pra- wo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wynikające z e zdania pierwszego tego przepisu, nie ma charakteru absolutnego. 3.1.1. W zględny charakter art. 78 ustawy zasadniczej polega na tym, że ustrojodawca upoważnił wyraźnie ustawodawcę do wprowadzania wyjątków od zasady zaskarżalności (zob. wyroki TK z: 17 lutego 2004 r. w sprawie SK 39/02 , OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 7; 18 października 2004 r. w sprawie P 8/04 , OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 92; 14 października 2010 r. w sprawie K 17/07 , OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 75; 3 lipca 2012 r. w sprawie K 22/09 , OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 74; 6 grudnia 2011 r. w sprawie SK 3/11 , OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113; 8 października 2013 r. w sprawie K 30/11 , OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 98; 22 października 2013 r. w sprawie SK 14/13 , OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 100; 26 listopada 2013 r. w sprawie SK 33/12 , OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 124). Dopuszczenie ustanawiania wyjątków od prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (co odpo wiednio odnosi się również do możliwości nierozpoznawania środków odwoła w- czych co do meritum ) jest – zważywszy na ponadstandardowy charakter tego prawa z perspe- kt ywy prawnomiędz ynarodowej i prawnoporównawczej – przejawem niezbędnego minimum racjonalności ustrojodawcy. W ykreowanie absolutnego prawa do zaskarżania (bez ograniczeń czasowych i innych racjonalnych kryteriów warunkujących rozpoznanie sprawy co do istoty) orzeczeń i decyzji oznaczałoby stworzenie rozwiązania, którego realizacja w ujęciu legislacyjnym byłaby być może możliwa do osiągnięcia, jednak w praktyce spowodowałaby całkowity paraliż i niefunkcjonalność poszczególnych postępowań służących rozstrzygani u o pr awach i obowiązkach jednostki oraz stanowiłaby ewenement na skalę europejską. Z tego punktu widzenia przepis zawarty w zdaniu drugim art. 78 Konstytucji nie może być postrzegany przede wszystkim – a tym bardziej wyłącznie – jako rodzaj koncesji ze strony ustrojodawcy, lecz raczej jako wyraz przezorności i świadomości, że – z różnych racjonal - nych względów – absolutyzacja prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierw- szej instancji oraz konieczności ich rozpoznania co do istoty bez względu na okoliczności prawne lub faktyczne jest po prostu wykluczona. 3.1.2. Trybunał podkreśla, że ustrojodawca nie poprzestał na możliw ym do przyjęcia założeniu, że do prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji mogłaby mieć zastosowanie ogólna regulacja dotycząca dopuszczalności ustanawiania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i p raw zawarta w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej , lecz wskazał w art. 78 zdanie drugie in principio Konstytucji odrębnie i w sposób s zczególny, iż dopuszczalne jest określenie wyjątków od omawianego prawa. Okoliczność ta musi być uwzględniana przy wykładni tego przepisu, jak również przy analizie jego relacji OTK ZU B/2017 Ts 360/15 poz. 132 4 do art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. W rezultacie interpretacja art. 78 Konstytucji (czy to ujmow anego „samodzielnie”, czy też w powiązaniu z art. 2, art. 32 i art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej) nie może dopuszczalnych expressis verbis wyjątków czynić iluzorycznymi i pozbawionymi w istocie znaczenia z punktu widzenia celów, którym mają służyć. Otwiera to drogę do stwierdzenia, że wyjątki, o któ rych mowa w art. 78 Konstytucji , mogą być istotne z punktu widzenia poszczególnych kategorii postępowań oraz poszczególnych rodzajów spraw i wydawanych w nich orzeczeń i decyzji, o ile tylko ich wprowadzenie będzie uzasa - dnione odpowiednimi względami. 3.1.3. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy , Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wykazała w skardze przesłanek, które przemawiałyby za zasadnością zarzutu niezgodności art. 30i pkt 1 uzppr z art. 78 w związku z art. 32 w związku z art. 2 z zwi ązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z punktu widzenia treści art. 78 zd anie drugie in principio ustawy zasadniczej nie ma zaś żadnych podstaw, aby z zakresu możliwych wyjątków od zasady zaskarżalności wyłączać a priori określone orzeczenia lub decyzje (ewen tualnie – wyłączać w pewnych sytuacjach możliwość merytorycznego rozpoznania wniesionych środków zaskar - żenia) bądź wykluczać ewentualność ustanawiania takich wyjątków w określonych rodzajach spraw (materiach) lub rodzajach postępowań (sądowych albo pozasąd owych ). W szcze gól - ności nie można przyjmować z góry założenia, że wyjątki nie mogą dotyczyć orzeczeń lub decyzji wydawanych w sprawie roz umianej jako całość poddana pod rozstrzygnięcie (np. odrzucenie środka procesowego , umorzenie postępowania, odmowa jego wszczęcia , pozo stawienie bez rozpatrzenia) lub nawet dotyczących jej istoty (merytorycznych) i powinny być ogran iczone – co najwyżej – tylko do orzeczeń lub decyzji o charakterze incy dentalnym lub akcesoryjnym (np. postanowienia dowodowe, orzeczenia dotyc zące toku postępowania, w przedmiocie kosztów). Inną kwestią jest to, że po szczególne rodzaje orzeczeń lub decyzji, postępowani a, w których one zapadają, albo sprawy lub zagadnienia, kt órych one dotyczą, wymagać mogą zróżnicowanego ukształtowania ewentualn ych warunków dopuszczalności przyjęcia wyjątku od za skarżalności. W szczególności w wypadku orzeczeń lub decyzji, które dotyczą istoty sprawy (mają zatem charakter merytoryczny), należy zakładać potrzebę spełnienia bardziej restryktywnych warunków jako prz esłanek wyłączenia ich zaskarżalności albo znoszących możliwość merytorycznego rozpoznania środków odwoławczych (zaskarżenia) niż w wypadku orzeczeń lub decyzji w kwestiach inc ydentalnych lub akceso ryj nych, które nie rzutują w zasadniczy sposób na sytuację procesową uczestników postępowania . 3.1.4. Z tych też powodów Trybunał postanowił odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze w zakresi e badania konstytucyjności art. 30i pkt 1 uzppr na podstawie art. 37 ust. 3 w związku z art. 50 ustawy o TK. 3 .2. Odnośnie zaś do kwestii badania zgodno ści art. 30i pkt 2 uzppr z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w zwią zku z art. 184 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał stwierdza, że przedmiot za skarżenia i sformu łowany wobec niego zarzut pozostaje bez związku z wydanymi wobec skarżącej rozstrzygnięciami. 3.2.1. Jak wielokrotnie podkreśla no w orzecznictwie Trybunału, w procedurze inicjowanej skargą konstytucyjną przedmiotem badania Trybunału Kons tytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie które j wydane zostało orzeczenie lub decyzja naruszająca konstytucyjne prawa lub wolności (zob. np. postanowienia TK z: 13 listopada 2007 r. w sprawie SK 40/06, OT K ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwiet nia 2005 r. w sprawie Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/200 5, poz. 134; 5 stycznia 2001 r. w sprawie Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżąc ego, ale jedynie takiego, który OTK ZU B/2017 Ts 360/15 poz. 132 5 stanowił podstawę normatywną orzeczenia. Skarga kon stytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrak cyjnym (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r. w sprawie SK 25/03, OTK ZU nr 7 /A/2005, poz. 83 ). Innymi słowy, aby uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną . 3.2.2. Przepis art. 30i pkt 2 uzppr odnosi się do sytuacji, w której w razie wyczerpania alokacji sąd administracyjny , uwzględniając skargę , stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający p rawo i nie przekazuje sprawy do ponownego roz- patrzenia . W stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie analizowanej skargi nie doszło do ziszczenia się owej hipotezy. Przeciwnie: wyrokiem z września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że ocena projektu przepro wadzona w piśmie Ministra Gospodarki z czerwca 2014 r. odbyła się w sposób naruszający prawa i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia (rozstrzygnięcie z czerwca 2014 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego); Minister Gospodarki pismem z 20 lutego 2015 r. (wobec wyczerpania alokacji) pozostawił bez rozpoznani a protest skarżącej; wyrokiem z kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił zaś skargę skarżącej na pismo z lut ego 2015 r. Nie doszło zatem do zas tosowania zaskarżonego przepisu w obec skarżącej (nie stanowił on podstawy prawnej orzeczenia sądu admin istracyjnego ani pierwszej, ani drugiej instancji). 3.2.3. W związku z powyższym Trybunał postanowił odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze w zakresi e badania konstytucyjności art. 30i pkt 2 uzppr ze względu na niedopuszczalność orz ekania ( art. 40 ust. 1 pkt 1 i n fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 50 stawy o TK). 4. Niezależnie od powyższe go Trybunał wskazuje również na nieprawidłowe przy - wo ła nie przez skarżącą art. 184 Konstytucji jako wzorca kontroli. Przepis ten stanowi normę ustrojową (zakreśla kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych sądów a dministracyjnych) i nie można z niego wywieść (ani w ujęciu „samodzielnym”, an i w po - wią zaniu z innymi postanowieniami ustawy zasadniczej) ja kichkolwiek praw lub wolności w rozu mieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z tego też powodu badanie zgodności zaskarżonego art. 30i pkt 2 uzppr z art. 184 Konstytucji w trybie skargi konstytucyjnej byłoby niedopuszczalne w myśl art. 40 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 50 stawy o TK . W związku z powyższym Trybunał postanowił jak w sentencji. P O U C Z E N I E Na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z art. 50 ustawy o TK skarżące j przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.