Ts 258/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 10 maja 2016 r. Pozycja 373 POSTANOWIENIE z dnia 21 stycznia 2016 r. Sygn. akt Ts 258/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.J. w sprawie zgodności: art. 21 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnospraw- nych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (D z. U. Nr 166, poz. 1608, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 84 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypo- spolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjn ej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 lipca 2015 r. J.J. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 21 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób nie- pełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, po z. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) w związku z art. 5 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1608, ze zm.; dalej: ustawa o zatrudnianiu pracowników tymczasowych) w zakresie, w jakim stanowią „podstawę obowiązku dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przez agencję zatrudniania pra- cowników tymczasowych” , z art. 2 w związku z art. 84 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skar- żąca prowadzi agencję pracy tymczasowej pod nazwą A .P. Decyzją z czerwca 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił skarżącej wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełno- sprawnych (dalej: PFRON) za okres od stycznia do listo pada 2008 r. Rozstrzygnięcie to zo- stało utrzymane w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z października 2013 r. , na którą skarżąc a wnio sł a skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W . oddalił skargę. Wyrokiem z marca 2015 r., doręczo- OTK ZU B/2016 Ts 258/15 poz. 373 2 nym skarżącej 21 kwietnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą na powyższe rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej przyjęcie przez or zekające w jej sprawie sądy, że obowiązek doko- nywania miesięcznych wpłat na PFRON spoczywa również na agencjach pracy tymczasowej , narusza prawo skarżącej do dysponowania swoimi środkami majątkowymi chronione prze z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także zasadę równości, proporcjonalności oraz wynikające z zasa- dy demokratycznego państwa prawnego zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przyzwoitej legislacji. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zakwestionowane przepisy naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego w związku z zasadą ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji). Skarżąca podkreśliła, że między agencją pracy tymczasowej a pracow- nikami tymczasowymi nie zachodzi stosunek pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, ze zm.; dalej: kodeks pracy), a w konsekwencji agencja taka nie powinna być uważana za pracodawcę w rozumieniu art. 21 ustawy o rehabilitacji. Zaznaczyła, że zatrudnienie przez agencję pracy tymczasowej pracow- ników w rozumieniu kodeksu pracy (np. pracowników biurowych) jest niewielkie i nie ma wpływu na obowiązek dokonywania wpłat na PFRON. Agencja nie ma natomiast wpływu na liczbę osób niepełnosprawnych zatrudnianych przez siebie w roli pracowników tymczaso- wych. Liczba takich osób zależy bowi em od zapotrzebowania ze strony pracodawców użyt- kowników. Dlatego – zdaniem skarżącej – nałożenie na agencję obowiązku dokonywania wpłat na PFRON nie służy celowi ustawy o rehabilitacji, którym jest zwiększenie poziomu zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zakwestionowana regu- lacja narusza zasadę równości. W jej ocenie przepisy powinny w jednakowy sposób regulo- wać możliwość uchylenia się przez pracodawców zobowiązanych do dokonywania wpłat na PFRON od dokonywania tych wpłat. Tymczasem – jak twierdzi skarżąca – agencja pracy tymczasowej ze względu na charakter prowadzonej działalności nie ma takiej możliwości. Nie może bowiem skorzystać z licznych uprawnień wynikających z ustawy o rehabilitacji. Skarżąca stwierdziła również, że art. 21 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 5 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych narusza zasady nakła- dania ci ężarów publicznych wynikające z art. 2 i art. 84 Konstytucji. Wskazała, że art. 5 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych jest niejasny. Odsyła do bliżej nieokre- ślonych przepisów prawa pracy oraz nie rozstrzyga jednoznacznie, które przepisy dotyczące pracodawcy mają być stosowane do agencji pracy tymczasowej, a które do pracodawcy użyt- kownika. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Try- bunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dni a 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach w szczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpo- znania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK z 1997 r. Rozpatrywa- na skarga konstytucyjna została wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK z 1997 r. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zo- stały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo OTK ZU B/2016 Ts 258/15 poz. 373 3 o obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw, precyzuje ustawa o TK z 1997 r. W świetle powyż- szych unormowań konstytucyjnych i ustawowych nie ulega wątpliwości, że warunkiem zło- żenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyra- żonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Skarga konsty- tucyjna musi zatem zawierać zarówno wskazanie konstytucyjnych wolności lub praw, które zostały naruszone, jak i określenie sposobu ich naruszenia (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 1997 r.). Nies pełn ienie tego wymogu, podobnie jak oczywista bezzasadność skargi konsty- tucyjnej, skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu. Zasadniczym powodem odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jest ustalenie, że skarga jest oczywiście bezzasadna. Zarzuty skarżącej koncentrują się zasadniczo na dwóch kwestiach: po pierwsze, niejasności zakwe- stionowanych przepisów, z których – zdaniem skarżącej – nie wynika jednoznacznie, czy to agencja pracy tymczasowej, czy pracodawca u żytkownik powinien dokonywać wpłat na PFRON; po drugie zaś – na braku zasadności obciążenia obowiązkiem dokonywania tych wpłat agencji pracy tymczasowej. W odniesieniu do pierwszego problemu Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wykazała, aby zakwestionowana regulacja była niejasna w stopniu uzasadniającym zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że samo posługiwanie się w ustawie odesłaniem do odpowiedniego stosowania – w zakresie nieuregu- lowanym tą ustawą – przepisów innych aktów prawnych nie świadczy jeszcze o naruszeni u zasad prawidłowej legislacji. Odesłania takie są koniecznym elementem systemu prawnego. Służą zapewnieniu jego spójności oraz wyeliminowaniu konieczności powtarzania przepisów znajdujących się w innych aktach normatywnych. Nakładają one również na organy stosujące prawo obowiązek wyjaśnienia zakresu odesłania oraz rzetelnego uzasadnienia komunikowa- nego adresatom rozstrzygnięcia (zob. wyroki TK z: 31 marca 2005 r., SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29; 14 lutego 2012 r., P 20/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 15 oraz 25 lute- go 2014 r., SK 65/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 13, a także postanowienie TK z 15 kwietnia 2009 r., Ts 185/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 26). Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny , stwierdzenie niezgodności za- kwestionowanego przepisu z zas adą przyzwoitej legislacji jest możliwe w szczególności wte- dy, gdy przepis ten rodzi niedające się usunąć rozbieżności w orzecznictwie. Skarżąca nie przedstawiła jednak argumentów wskazujących na to, że sytuacja taka zach odzi w wypadku art. 21 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 5 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Nie przywołała w szczególności orzeczeń orga- nów stosujących prawo, które dowodziłyby rozbieżności w wykładni tych przepisów (prze- ciwnie, orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie wydaje się być jednolite – zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 949/10 oraz 23 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 765/13, dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżąca nie wykazała więc, aby zaskarżo- ne przepisy były niejasne w stopniu uniemożliwiającym usunięcie ewentualnych wątpliwości za pomocą powszechnie przyjętych metod wykładni prawa oraz zwyczajnych środków mają- cych na celu usunięcie rozbieżności w jego stosowaniu (zob. np. wyrok TK z 18 marca 2010 r., K 8/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 23 i tam cyt. orzecznictwo). Nie uprawdopodob- niła w szczególności okoliczności, że systemowa i celowościowa wykładnia art. 5 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych nie umożliwia usunięcia ewentualnych wątpliwo- ści co do zakresu odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o rehabilitacji do agencji pra- cy tymczasowej. W odniesieniu do drugiego problemu Trybunał Konstytucyjny zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącej ustawowy obowiązek dokonywania wpłat na PFRON nie stanowi OTK ZU B/2016 Ts 258/15 poz. 373 4 sankcji czy też formy „presji finansowej” nałożonej na pracodawców. Wpłaty te są daniną public zną, której celem jest zapewnienie środków finansowych na realizację konstytucyjnego nakazu udzielania przez władze publiczne pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpie- czeniu egzystencji, przysposobieniu do oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji; zob. też wyrok TK z 16 ma rca 1999 r., K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37). Z obowiązku uiszczenia tej daniny pracodawcy mogą być zwolnieni w określonych w ustawie wypadkach, w szczególności wtedy , gdy zgodnie z zasadami pomocniczości i solidarności wspomagają lub wyręczają organy władzy publicznej w realizacji tego celu na przykład przez utrzymywa- nie określonego poziomu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (zob. odpowiednio wyrok TK z 6 lutego 2007 r., P 25/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 9). Samo wskazanie prz ez skarżącą, że ze względu na charakter agencji pracy tymczasowej osiągnięcie przez nie takiego poziomu zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest znacznie utrudnione, nie uzasadnia jeszcze ko- nieczności odmiennego traktowania takich agencji w porównaniu z innymi pracodawcami. Zgodnie z art. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, to agencja pracy tym- czasowej zatrudnia pracowników tymczasowych i kieruje ich do pracy u pracodawców użyt- kowników – to ona jest stroną umowy o pracę i ponosi koszty związan e z zatrudnieniem pra- cowników. Nie ma więc podstaw, aby traktować ją odmiennie ją od innych pracodawców zobowiązanych do dokonywania wpłat na PFRON. Niezależnie od powyższego należy również podkreślić, że skarżąca niezasadnie wska- zuje, że agencja pracy tymczasowej nie ma żadnej możliwości kształtowania poziomu zatrud- nienia o sób niepełnosprawnych, gdyż – z wyjątkiem bardzo nielicznej grupy własnych pra- cowników biurowych – zatrudnia jedynie osoby o właściwościach wskazanych przez praco- dawców użytkowników. Uzgadniając z pracodawcą użytkownikiem warunki zatrudnienia pracowników tymczasowych, agencja pracy tymczasowej może bowiem oferować korzyst- niejsze warunki powierzenia pracy osobom niepełnosprawnym i tym samym wpływać na liczbę osób niepełnosprawnych zatrudnianych przez agencję również na potrzeb y pracodaw- ców użytkowników. W świetle powyższego sformułowane przez skarżącą zarzuty należało uznać za oczy- wiście bezzasadne, co – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r. – stanowi samod zielną przesłankę odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.