Tw 17/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 27 lipca 2016 r. Pozycja 465 POSTANOWIENIE z dnia 22 grudnia 2015 r. Sygn. akt Tw 17/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta T . o stwierdzenie niezgodności: art. 46 ust. 4a ustawy z d nia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicz- nych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 1232) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 121 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Po lskiej, p o s t a n a w i a : odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 31 lipca 2015 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta T . o stwierdzenie niezgodności art. 46 u st. 4a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – p rawo za- mówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907; dalej: p rawo zamówień publicznych) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie usta wy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publi cznych (Dz. U. poz. 1232) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 121 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. N a podstawie art. 138 w zw. z art. 13 9 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybuna- le Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dal ej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w spra- wach wszczętych i ni ezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy do- tychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywan y wniosek został wniesiony przed dniem wejścia w życie us tawy o TK z 2015 r., dlatego do jego wstępnej kontroli mają zastosowanie przepisy ustawy o TK. OTK ZU B/2016 Tw 17/15 poz. 465 2 2. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o TK wniosek pochodz ący od organu stanowią- cego jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedz eniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek spełnia wymagania formalne (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (a rt. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego maj ą prawo wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawi e abstrakcyjnej kontroli norm. Legitymacja ta została jednak ograniczona warunkiem konstytu- cyjnym (art. 191 ust. 2), by akt normatywny kwestionowany przez organy stanowiące jedno- stek samorządu terytorialnego dotyczył spraw obj ętych ich zakresem działania. W rozpatrywanej sprawie należy zbadać, czy wnioskodawca, kwestionując art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych , realizuje wymóg, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytu- cji. 3.1. Wnioskodawca powołuj e się na art. 18 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o sam orzą- dzie gminnym (Dz. U. z 201 5 r. poz. 594, ze zm.) i stwierdza , że zakwestionowany art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych dotyczy wielu zadań własnych gminy spełniających kry- terium użyteczności publicznej , co przesądza o dopuszczalności wszczęcia kon tr oli konstytu- cyjności w niniejszej sprawie. 3.2. Trybunał Konst ytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wyjaśniał znaczenie pojęcia „spraw objętych zakresem działania ” i stwierdzał, że jest ono bliższe znaczeniu poję- cia „kompetencji wnioskodawcy ” niż pojęciu „zadań wnioskodawcy ” . Jak wskazał Trybuna ł Konstytucyjny w wyroku z 1 3 lipca 2011 r. ( K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56 ) , orga- ny stanowiące jednostek samorządu teryt orialnego nie mogą występować z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w jakiejk olwiek sprawie „dotyczącej ” tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Mogą to być sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami (a więc działania, do których podjęcia wnio- skodaw ca jest zobligowany) oraz takie , o bycie których przesądza istota samorządu teryto- rialnego. Ocena dopuszczalności inicjowania postępowania przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3 - 5 Konstytucji musi zawsze następować na tle konkretnych wniosków zgłaszanych przez konkretne podmiot y. 3.3. Zaskarżony art. 46a ust. 4 prawa zamówień publicznych stanowi, że zamawiający zatrzymuje wadium wraz z odsetkami, jeżeli wykonawca w odpowiedzi na wezwanie nie zło- żył właściwych dokumentów lub oświadczeń lub pe łnomocnictw, chyba że udowodni, iż wy- nika to z przyczyn nieleżących po jego stronie. Zdaniem Trybunału procedura zamówień pu- blicznych oraz z wiązana z nim instytucja wadium nie znajduje zastosowania jedynie wzglę- dem jednostek samorządu terytorialnego. Zakres podmi otowy zaskarżonego przepisu ni e pozwala na wyprowadzenie wniosku o tym , ż e jego adresatem jest wyłącznie organ jed- nostki samorządu terytorialnego. Fakt ogłaszania przetargów przez samorząd terytorialny w trybie określonym przez p rawo zamówień publicznych, nie oznacza, że przepisy te wi ążą się wyłącznie z zakresem działania tych jednostek. Zakwestionowany przepis, jakkolwiek sto- sowany przez organy samorządowe, nie ks ztałtuje żadnej kompetencji dla tych organów , dla- tego Trybunał Konstytucyjny uznał , że zaskarżona regulacja nie należy do z akresu działania wnioskodawcy. OTK ZU B/2016 Tw 17/15 poz. 465 3 3.4. Powyższą konkluzję potwierdza również analiza zdolności wnioskowej Rady Miasta T . dokonana przez pryzmat występowania w rozpatrywanej sprawie interesu publicz- nego, związanego ze sferą działania i istotą samorządu teryto rialnego (por. postanowienie TK z 8 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 148 oraz wyrok TK z 8 1ipca 2006 r., U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80). Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego od ogólnej legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. 3.5. Treść zaskarżonego art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznyc h jest irrelewantna prawnie z punktu wid zenia zakresu działania (kompetencji) wnioskodawcy. Obowiązek zwrotu wadium lub uprawnienie do jego zatrzymania jest następstwem uczestnictwa w pro- cedurze zamówienia publicznego, Trybunał nie dostrzega w zaskarżonym przepisie lokalne- go wymiaru interesu pub licznego, ochrony którego miałby domagać się wnioskodawca. 4 . Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznaje zwrócenie uwagi na dalsze uchybienia formalne rozpatrywanego wniosku . 4 .1. Rada Miasta T . zarzucił a , że art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych jest nie- zgodny z art. 2 Konstytucji m.in. przez brak dostatecznej określoności przepisów prawnych. Wnioskodawca stwierdza, że „literalne brzmienie przepisu nie wyraża (…) celu regulacji ujawnionej w uzasadnieniu projektu (…)” , co skutkowało od stąpieniem przez „orzecznictwo od wykładni językowej na rzecz wykładani celowościowej”. Zdaniem Trybunału tak sformu- łowany zarzut jest oczywiście bezzasadny. 4.1.1. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że wadium stanowi jedynie zabezpieczenie przed uczestnictwe m w licytacjach podmiotów, której nie mają stanowczego zamiaru zawarcia umowy w raz ie wybrania ich oferty albo też nie są w stanie podołać obowiązkom, jakie po- ciąga za sobą zawarcie umowy. Wadium powinno być utrzymywane przez okres uczestnictwa oferenta w przetargu, który kończy się z chwilą ustania związania ofertą, zgodnie z zasadą, ż e wygaśnięcie stosunku przetargowego pociąga za sobą wygaśnięcie więzi wadialnej. Po wyborze oferty wszystkie wadia podlegają rozwiązaniu, z w yjątkiem stosunku z udziałem zwy cięskiego oferenta ( Kodeks Cywilny . Tom I . Komentarz , red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2015). Wadium podlega więc zwrotowi po wyborze jednej oferty, jeśli oferent nie jest zwy- cięzcą przetargu. 4.1.2. Zarzut braku określoności przepisów i związana z tym bra kiem niejasność przepisu nie uwzględnia orzeczn ictwa Sądu Najwyższego, który w swych wyrokach ustalił, jak należy wykładać kwestionowany przepis. I tak, w wyroku z 7 lipca 2011 r. Sąd ten stwierdził, że art. 46 ust. 4a , należy interpretować z uwzględnieni em reguł wykładni celowo- ściowej. Zamawiający ma prawo zatrzymać wadium wraz z odsetkami, gdy wykonawca nie składa wymaganych dokumentów lub oświadczeń, nie zaś w przypadku, gdy przekazuje in- formacje w niewłaściwej formie (faksem, zamiast w formie pisemnej) , a po nieznacznym upływie wyznaczonego terminu doręczony zostaje oryginał dokumentu (II CSK 675/10). Po- dobnie w wyroku z 22 listopada 2012 r. Sąd Najwyższy podkreślił, że zatrzymanie wadium przez zamawiającego na podstawie art. 46 ust. 4a ustawy p rawo zam ówień publicznych uza- sadnia tylko zawinione działanie wy konawcy , polegające na celowym i umyślnym niewyko- naniu wezwania do złożenia dokumentów i oświadczeń (II CSK 448/12). Dokonana w tych wyrokach (a także kilku innych) wykładnia zakwestionowanego przepis u przeczy tezie wnio- skodawcy o niejasności przepisu. 4.1.3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że oc hronie konstytucyjnej podlega zaufa- nie nie tylko do litery prawa, lecz przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmo- OTK ZU B/2016 Tw 17/15 poz. 465 4 wanej w praktyce stosowania praw a przez organy państwa, zwłaszcza gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, a przepisy, na gruncie których praktyka ta została ukształtow ana, nie pozwalają na przyjęcie, że kwestionowana regulacja prawna jest oc zywi- ście bezzasadna . Z zas ady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynika bowiem, że adresaci norm prawnych mogą zakładać, iż treść obowiązującego prawa jest dokładnie taka, jaką ustaliły sądy, zwłaszcza gdy ustaleni a dokonał Sąd Najwyższy (por. wyrok TK z 9 października 2001 r., SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211). Kwestionowane przez wnioskodawcę odejście od literalnej wykładni przepisu na rzecz wykładni celowościo- wej jest częścią procesu stosowania prawa i per se nie świadczy o niekonstytucyjności prze- pis u będącego przedmiotem takiej wykładni. 4.2. Wnioskodawca wskazał jako wzorzec kontroli również art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał przypomina, że zasada proporcjonalności odnosi się do praw i wolności zawartych w rozdziale II Konstytucji. P odstawową fun kcją wolności i praw, o których stanowi rozdział II Konstytucji, jest określenie pozycji prawnej człowieka i obywatela wobec organów władzy publicznej i jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji ko nstytucyjnych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty w ykonujące zadania publiczne – z natury rzeczy – nie są adre- satami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym (por. pos tanowienia TK z: 6 lutego 2 001 r. i 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/ 00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 72 i 73; 12 października 2004 r. i 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25 i 26; 19 lipca 2004 r. i 13 maja 2005 r., Tw 12/04, OTK ZU nr 3/B/2005, po z. 93 i 94). Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publiczne j, wykonując przy- sługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań pub licznych w imieniu własnym i na włas ny rachunek. Aby zrealizować te n właśnie cel , jednostki samorządu tery torialnego zostały wyposażone w osobowość prawną (art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji), sa- modzielność podlegającą och ronie sądowej (art. 165 ust. 2) oraz kompetencje, które – od- m iennie od praw i wolności – nie poddają się testowi proporcjonalności. 4 .3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 46 ust. 4a prawa zamówień publicznych z art. 121 ust. 2 Konstytucji , dotyczącego procedury ustawodawczej , Trybunał przypomina, że znaczen ie zwrotu „spraw objętych zakresem działania ” w odniesieniu do kontroli docho- wania trybu ustawodawczego należy ustalać w oparciu o przepisy, które określają uprawnienia podmiotów z ograniczoną legitymacją procesową w procesie stanowienia prawa. Innymi sło- w y, zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego może odnosić się do tych ele- mentów trybu, które dotyczą wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją procesową. Nie może on natomiast stawiać zarzutów wykraczających poza ten zakres, tzn. związanych z ele mentami procesu legislacyjnego, w któryc h nie bierze udziału. Ten ostatni aspekt inicjowania kontroli norm zastrzeżony jest dla podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Przedstawiona wykładnia jest zgodna z ratio legis art. 191 ust. 2 Konsty tucji, gdyż daje wnio- skodawcy z ograniczoną legitymacją instrument pro cesowy ochrony jego uprawnień w procesie stanowienia prawa ( zob. postanowienie z 13 grudnia 2011 r., Tw 4/11, OTK ZU nr II / B/SUP /20 1 4, poz. 650) . W tym stanie rzeczy Trybunał Kon stytucyjny postanowił jak w sentencji.