Ts 205/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 1 marca 2016 r. Pozycja 137 POSTANOWIENIE z dnia 3 grudnia 2015 r. Sygn. akt Ts 205/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A. i M. W. w sprawie zgodności: art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie grun- tów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, ze zm.) z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjne j. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 29 maja 2015 r. (data nadania) A. i M. W. (dalej: skar- żący) zakwestionowali zgodność art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie g runtów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, ze zm.; dalej: s.w.g.) z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Kon- stytucji. W ocenie skarżących kwestionowany przepis – zawierający d efinicję rozłogu grun- tów – narusza prawo własności nieruchomości rolnych obejmujące uprawnienie do złożenia wniosku o przeprowadzenie scalenia nieruchomości rolnych. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą . 3 grudnia 2 010 r. skarżący złożyli do Starosty w K. wniosek o przeprowadzenie scalenia gr untów znaj- dujących się w obrębach M. i S. W toku postępowania wniosek został zmodyfikowany w ten sposób, że obszar mający być przedmiotem scalenia ograniczono do łąk znajdujących się w obrębie S . Starosta w K., po ponownym roz patrzeniu wniosku skarżących, w decyzji z listopa- da 2012 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego obejmującego grunty położone nad B. , wchodzące w skład obrębu geodezyjnego S ., (poprzednia decyzja starosty, z października 2011 r., została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S ., w decyzji z lipca 2012 r., gdyż brakowało we wniosku podpisu M.W. oraz pełnomocnictwa) . Organ ten uznał, że scale nie działek objętych wnioskiem nie poprawi warunków gospodaro- wania, ponieważ znajdują się one w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków „Natura 2000”. Ponadto podniósł on, że s karżący nie posiadają zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ani w obrębie S . , ani w obrębie sąsiednim , a tylko osoby posiadające OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 2 takie grunty są legitymowanie do wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g. Wskazał też, że przepis ten uzależnia złożenie wniosku od uprzedniego uzyskania opi- nii rady sołeckiej, a Rada Sołecka w S . zaopiniował a wniosek o przeprowadzenie scalenia negatywnie , zaś rolnicy zdecydowanie nie wyrazili zgody na scalenie na wskazanym przez skarżących obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S . , rozpatrzywszy odwołanie skarżących, w decyzji ze stycznia 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mo- cy. Następnie, wyrokiem z maja 2013 r. skargę skarżących na decyzję organu odwo- ławczego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł . Sąd podzielił ocenę organów , zgod- nie z którą ini cjatorem scale nia może być tylko osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a skarżący tej przesłanki nie spełniają , bo nie posiadają zabudowy w rejonie postu- lowanego scalenia. Ponadto dodał, że w wyniku scale nia doszłoby do pogorszenia warunków gospodarowania innych uczestników postępowania. Opinia rady sołectwa nie dopuszczała żadnej opcji scalenia i wskazywała na możliwość pokrzywdzenia dotychczasowych właścicie- li gruntów, gdyby scale nie takie przeprowadzono. Skargę kasacyjną, którą od tego wyroku wywiedli skarżący, oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 138 w zw. z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła mo c ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna zo- stała wniesiona przed dniem wejśc ia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK. 2. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalnoś ci , które zostały określo ne w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w ustawie o TK . Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego , a nadto zawierać : dokładne określenie ustawy l ub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admi- nistracji publicznej orzekł y ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązk ach okre- ślonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem sk arżącego – zostały naruszone; a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu fak- tycznego. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowane j regulacji, co oznacza koniecz- ność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzor- ców konstytucyjnych wyrażających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań. OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 3 3. Zakwestionowany przez skarżących art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. stanowi , że „ I lekroć w ustawie jest mowa o (…) rozłogu gruntów ‒ rozumie się przez to rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w s tosunku do gruntów zabudowanych”. Skarżący uważają, że przepis ten narusza ich prawo własności nieruchomości rolnej (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) , którego elementem jest uprawnienie właścicieli do uczestniczenia w scalaniu gruntów (złożenia wniosku o przeprowadzenie scalenia) , i zasadę równej ochrony tak rozu- mianej własności, różnicuje bowiem właścicieli nieruchomości rolnych według kryter ium posiadani a zabudowań (art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem skarżą- cych wprowadzenie (na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. Nr 185, poz. 1097) w art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. definicji rozłogu gruntów było nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji), ponieważ wykluczenie scalania w przypadkach, w których prowadziłoby ono do odsunięcia gruntów od własnych zabudowań, można było osiągnąć inną zmianą przepisów s.w .g. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu , Trybunał zauważa, że skarżący upatrują naruszenie swoich konstytucyjnych praw w tym, że nie mogli skutecznie wystąpić z wnio- skiem o wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu . Tymczasem kwestionowany przez skarżących art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. zawiera jedy nie definicję rozłogu gruntów , nie obejmuje zaś regulacji dotyczącej legitymac ji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu, a więc nie był per se przepisem decydującym o konstytucyjnych wol- nościach i prawach skarżących . Zdaniem Trybunału prawidłowo sformułowany zarzut powi- nien obejmować oprócz art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g . także art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g. , zgodnie z któ- rym p ostępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno -zawodowych organizacji rolników, jeżeli o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestni- kom postępowania. P odstawą prawną uznania, że z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postę- powania scaleniowego może wystąpić osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, czyli rozmieszczenia gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych, jest bowiem art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że ze względu na stopień złożoności sto- sunków prawnych do rzadkości należą sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach skarżącego opiera się na normie prawnej wyprowadzonej tylko z jednej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Organy władzy publicznej, aby określić zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, muszą współstosować wiele przepisów. Było tak również w przypadku skarżących i z tego powodu zarzucenie niekonstytucyjności tylko art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. okazało się niewystarczające. Ze względu na zasadę skargowości obowiązującą – na podstawie art. 66 ustawy o TK – w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej to skarżący musi wska- zać regulację, która determinowała kierunek ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Kon- stytucji – orzeczenia wydanego w jego sprawie i która narusza jego wolności lub prawa okre- ślone w Konstytucji. Zatem to skarżący określa granice zaskarżenia, a Trybunał Konstytucyj- ny może działać jedynie w zakresie wyznaczonym przez skarżącego. Try bunał nie jest władny samodzielnie precyzować czy uzasadniać ogólnikowo sformułowanych zarzutów niekonsty- tucyjnośc i (zob. orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6). Z powodu powyższego uchybienia Trybunał uznał, że skarżący nie spełnili wymogu przewidzianego w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, tj. nie określi li dokładnie ustawy lub inne- go aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o ich wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji . W związku z tym Trybunał postanowił odmówić nadania dalszego biegu rozpatrywanej skar- dze. OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 4 4 . Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna zawiera także uchybienia dotyczące wzorców kontroli. Trybunał przypomina, że – jak wynika z art. 79 ust. 1 Konstytucji – wzorcami kontroli w sprawie zainicjowanej złożeniem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 październi ka 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lute- go 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał nie widzi podstaw do zmiany przyjętego poglądu. 4.1. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (oraz inne zasady, w tym zasada przyzwoitej legislacji ) nie jest samoistnym źródłem praw podmio- towych, których ochrony skarżąc y mogli by się domagać za pomocą skarg i konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzy- stania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postano- wienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Naruszenie zasad zawartych w art. 2 Kon- stytucji (w odniesieniu do konkretnego prawa podmiotowego) może uzasadniać zarzut niedo- puszczalnego wkroczenia przez władzę publiczną w sferę konstytuc yjnie chronionych wolno- ści i praw jednostki, jednak obowiązkiem skarżącego jest określenie sposobu, w jaki zaskar- żony przepis, będący podstawą ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji pu- blicznej, naruszył jego konstytucyjne wolności lub prawa. Samo odwołanie się do zasad przy- zwoitej legislacji nie jest wystarczające (zob. wyroki TK z 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 oraz 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; a także postanowienia TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53 oraz 17 lutego 1999 r., Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34). Niejasne i nieprecyzyjne s formułowanie przepisu, które wywołuje niepewność u jego adresatów co do ich praw i obowiązków, może być uznane za naruszając e wymagania konsty- tucyjne. Aby stwierdzić, czy dany przepis jest niejasny, należy uprzednio ustalić , czy powo- duje on trudności w interpretacji i stosowaniu. Podstawowym tego wyznacznikiem jest w ta- kim przypadku zróżnicowan ie poszczególnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach wydanych na podstawie tego samego przepisu. Tymczasem s karżący oparli swoją opinię o tym, że kwestionowany przepis nie pozwala na jednolitą wykładnię i stosowanie , wyłącznie na swoim subiektywnym przekonaniu . Nie wskazali żadnych or zeczeń sądowych pozwalają- cych uznać, że art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. jest przyczyną rozbieżności w orzecznictwie. Tymcza- sem wątpliwości co do wykładni tego przepisu nie miały ani orzekające w sprawie orga ny, ani sądy administracyjne, a zwłaszcza Naczelny Sąd Administracyjny, który , analizując definicję pojęcia poprawienia rozłogu , stwierdził, że „brzmienie przepisu jest, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jednoznaczne i nie nasuwa wątpliwości” (s. 9 uzasadnienia wyroku NSA). 4.2. Skarżący nieprawidłowo u czynili art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji wzorcami kontroli w tej sprawie. Ich zdaniem niejasność art. 1 ust. 2 pkt 3 s.w.g. prowadzi do narusze- nia art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, stwarza bowiem możliwość „wyprowadzania z niego nieistniejących norm prawnych”. W przekonaniu skarżących Naczelny Sąd Administracyjny w ich sprawie wywiódł z kwestionowanego przepisu taką nieistniejącą normę, gdyż uznał, że rozłóg gruntów oznacza rozmieszczenie gruntów danego gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zab udowanych, a w konsekwencji że z wnioskiem o scale nie może wystąpić tylko osoba, która posiada zabudowania w rejonie scalania. Artykuł 10 Konstytucji stanowi, że u strój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na po- dziale i równowadze władzy ustawodawczej, wł adzy w ykonawczej i władzy sądowniczej, OTK ZU B/2016 Ts 205/15 poz. 137 5 natomiast że w ładzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą – sądy i trybunały. Zgod- nie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypo- spolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozpo- rządzenia. Z przytoczonych przepisów ustawy zasadniczej wynika, że nie statuują one żad- nych praw podmiotowych, których ochrony skarżący mogliby oczekiwać w postępowaniu zainicjowany m skargą konstytucyjną. Dlatego też nie mogą one być wzorcami kontroli w ich sprawie. 5. Na marginesie Trybunał zauważa, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego był nie tylko stwierd zony przez organy i sądy brak legitymacji skarżących do wystąpienia z wnioskiem. Organy administracji dokonały wszechstronnej a nalizy ich wniosku i uznały, że w tym wypadku „scalanie nie ma ani racjonalnego, ani ek onomicznego uzasad- nienia” (s. 7 decyzji Starosty w K.). Z ich ustaleń wynikało ponadto , że właściciele i posiada- cze gruntów w miejscowości S . nie są zainteresowani scaleniem gruntów. Każdy z rolników „ dop rowadził bowiem swoje grunty do odpowiedniej kultury ” i chce je zachować, a ponadto pobierają oni opłaty obszarowe i rolno - środowiskowe, w związku z czym przez pięć lat nie mogą zmieniać oznaczeń swoich działek (s. 4 decyzji Starosty w K.). Według tych organów działki skarżących są natomiast słabymi jakościowo użytkami zielonymi (teren trudnodostęp- ny, grząski, podmokły) , a ich scalenie nie doprowadzi do poprawy warunków gospodarowa- nia. Trybunał podkreśla, że skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowe- go, które następuje z urzędu i uzależnione jest od uznania administracyjnego . Organ w ra- mach tegoż uznania ma prawo zdecydować, czy postępowanie takie jest zasadne , i odmówić wszczęcia postępowania, nawet jeśli spełnione są przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g. W sprawie skarżących organ jednoznacznie wyraził swoją negatywną opinię w odnie- sieniu do potrzeby postulowanego przez skarżących scalania i przedstawił w decyzji obszerną argumentację wskazującą na przyczyny takiej jego opinii. Z tego powodu, w ocenie Trybuna- łu , nawet jeśli skarżący objęliby zakresem zaskarżenia takż e art. 4 ust. 1 pkt 3 s.w.g., to nie zmieniłoby to stanu rzeczy, jako że nie wykazali sposobu ewentualnego naruszenia ich praw podmiotowych (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). 6. Ze wszystkich wskazanych powodów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, odmówił nadania skardze konsty- tucyjnej dalszego biegu.