Ts 142/14

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 16 czerwca 2016 r. Pozycja 418 POSTANOWIENIE z dnia 28 października 2 015 r. Sygn. akt Ts 142/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K. P.- Ł . w spra- wie zgodności: 1) art. 101 ustawy z dnia 4 grudnia 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochro ny środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 78 oraz art. 64 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Try- bunału Konstytucyjnego 6 czerwca 2014 r. (data prezentaty), K. P.- Ł . (dalej: skarżąc a) zarzu- c iła niezgodność: po pierwsze – art. 101 ustawy z dnia 4 grudnia 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.; dalej: p.g.g.) – „w zakresie, w jakim pomija Państwowy Instytut Geologiczny, wymieniając organy administracji geologicznej” – z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 64 Konstytucji; po drugie – art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.; dalej: p.o.ś.) – „w zakresie, w jakim nie przewiduje gwarancji procesowych dla właści- cieli gruntów wpisanych do wspomnianego w ust. 1 tego przepisu rejestru, ewentualnie: w zakresie, w jakim pomija w treści upoważnienia ustawowego (zawartego w ust. 2) do wy- dania rozporządzenia upoważnienie do ustanowienia gwarancji procesowych przy prowadze- niu tego rejestru” – z art. 2 w związku z art. 78 oraz art. 64 Konstytucji. 2. Skarga konstytucyjna zos tała wniesiona w związku z następującym stanem faktycz- nym: 2.1. W dniu 9 maja 2011 r. skarżąca wniosła na Prezydenta m. K . skargę w sprawie „Karty osuwiskowej…” oraz bezczynności tego organu . W skardze domagała się unieważnie- OTK ZU B/2016 Ts 142/14 poz. 418 2 nia karty, ewentualnie – jej uchylenia w całości lub zmiany, „która będzie zgodna ze stanem faktycznym”. 2.2. Postanowieniem z grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K . odrzu- cił skargę, uznawszy, że skoro karta rejestracyjna osuwiska nie jest wynikiem realizacj i władztwa administracyjnego Państwowego Instytutu Geologicznego, to skarga na nią nie pod- lega kognicji sądu administracyjnego. 2.3. W wyniku skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna postanowieniem z kwietnia 2012 r. uchylił orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu administracyjne- go drugiej instancji, w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjęto, że organem, którego działania lub bezczynności dotyczyła ska rga, był Państwowy Instytut Geologiczny – Pań- stwowy Instytut Badawczy w K. O znaczało to, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a tym samym – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na działanie lub bezczynność organu, który nie był stroną postę- powania. 2.4. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po- stanowieniem z czerwca 2012 r. odrzucił skargę, uznawszy, że chociaż karta rejestracyjna osuwiska jest częścią rejestru prowadzonego przez starostę ( in casu : Prezydenta m. K.), to jednak sp orządzenie samej karty nie jest związane z wykonywaniem administracji publicznej; karta w m omencie jej sporządzania ma bowiem charakter opinii rzeczoznawcy . 2.5. Postanowieniem z lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólno- administracyjna oddalił skargę kasacyjną skarżącej od orzeczenia z czerwca 2012 r. W ocenie sądu drugiej insta ncji skarga na Prezydenta m. K. podlegała odrzuceniu z powodu skierowa- nia jej przeciwko podmiotowi, który nie sporządził karty rejestracyjnej osuwiska. 3. Zdaniem skarżącej art. 101 p.g.g. narusza zasadę demokratycznego państwa praw- nego w powiązaniu z zasadą równości, prawem do sądu oraz prawem ochrony własności. Z kolei art. 110a p.o.ś. jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego w związku z prawem do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 138 w związku z art. 139 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.) z dniem 30 sierpnia 2015 r. utraciła moc ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 134 pkt 1 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w postępowaniu przed Trybunałem w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. przepisy ustawy o TK. Rozpatrywana skarga konstytucyjna zo- stała wniesiona przed dniem wejścia w życie ustawy o TK z 2015 r., dlatego do jej wstępnej kontroli zastosowanie mają przepisy ustawy o TK. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy spełnia ona warunki określo- OTK ZU B/2016 Ts 142/14 poz. 418 3 ne przez prawo, a także czy postępowanie wszczęte na skutek jej wniesienia podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jedną z podstawowych przesłanek dopusz- czalności skargi konstytucyjnej – zwłaszcza w odniesieniu do powołanych przez skarżącą wzorców kontroli – jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub in- nego aktu normatywnego, które były podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, w pr ocedurze inicjowanej skargą konstytucyjną przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lub decyzja naruszająca kon- stytucyjne prawa lub wolności (zob. np. postanowienia TK z: 13 l istopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 ust. 1 Kon- stytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie takiego, który stanowił podstawę normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrak- cyjnym (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Innymi słowy: aby uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła re- lacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną. W postanowieniu z czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K . stwier- dził, że skarga na Prezydenta m. K. podlegała odrzuceniu z tego powodu, iż k arta rejestracyj- na osuwiska nie stanowiła rezultatu działania bądź zaniechania tego organu, gdyż została spo- rządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny. Tym samym skarżąca wniosła skargę pr ze- ciwko organowi, który nie był stroną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z lutego 2014 r. Uwzględniwszy powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 101 p.g.g. i art. 110a p.o.ś. nie stanowiły podstawy wydanych w sprawie skarżącej rozstrzygnięć, w któ- rych sądy administracyjne obu instancji rozstrzygnęły o odrzuceniu skargi na Prezydenta m. K. w sprawie karty rejestracyjnej osuwiska. Odrzucenie skargi skarżącej nastąpiło bowiem w t rybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powodu treści art. 32 p.p.s.a. Oznacza to, że – wbrew twierdzeniu skarżącej – to nie kwestionowan e przepisy przesądził y o braku sądowoadmini- stracyjnej kontroli „Karty osuwiskowej nr 12 61 029 8”, a przywołany art. 32 p.p.s.a. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna – w zakresie badania konstytucyjności art. 101 p.g.g. i art. 110a p.o.ś. – nie spełnia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 3. Trybunał zwraca jednocześnie uwagę, że art. 101 p.g.g. oraz art. 110a p.o.ś. mogły- by (z zastrzeżeniem poczynionym w punkcie 5 niniejszego uzasadnienia) stanowić przedmiot kontroli jedynie w sytuacj i, w której skarżąca podjęłaby wcześniej próbę zaskarżenia karty rejestracyjnej o suwiska, wskazując jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Państwowy Insty- tut Geologiczny. Ja k ustalił Trybunał z urzędu, skarżąca w 2011 r. wniosła przeciwko Państwowemu Instytutowi Geologicznemu – Państwowemu Instytutowi Badawczemu w K. skargę na bez- czynność „polegającą na niedoprowadzeniu do zmiany lub uchylenia karty osuwiskowej…”. Postanowieniem z czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K . odrzucił skargę przeciwko Instytutowi. Rozstrzygnięcie to podtrzymał następnie Naczelny Sąd Admi- nistracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna w postanowieniu z października 2011 r. W uzasad- OTK ZU B/2016 Ts 142/14 poz. 418 4 nieniach swoich orzeczeń sądy administracyjne obu instancji – odwołując się m.in. do zakwe- stionowanych w niniejszej sprawie przepisów p.g.g. i p.o.ś. – u znały, ż e Państwowy Instytut Geologiczny nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjneg o (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), co przesądzało o wyłączeniu sądowoadministracyjnej kontroli karty reje- stracyjnej osuwiska na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ze względu jednak na treść art. 46 ust. 1 oraz art. 66 ustawy o TK rozpoznanie zarzu- tów niekonstytucyjności art. 101 p.g.g. i art. 110a p.o.ś. (w związku z postanowieniem z paź- dziernika 2011 r.) jest w chwili obecnej niedopuszczalne. 4. Niezależnie od powyższego – w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa do sądu (przez art. 101 p.g.g.) oraz prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (przez art. 110a p.o.ś) – Trybunał stwierdza, że naruszenie praw wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji skarżąca upatruje jedynie w zamknięciu drogi sądowej pr zed sądami administracyjnymi, co – zdaniem Trybunału – nie przesądza jeszcze o braku zaskarżalności kart rejestracyjnych osuwisk. Trybunał zauważa, że skarżąca, mimo iż jej skargi przeciwko Państwowemu Instytutowi Geologicznemu oraz Prezydentowi m. K. pra- womocnie odrzucono (odpowiednio – postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyj- nego w K. z 20 czerwca 2011 r. oraz 28 czerwca 2012 r.) , nie została ona pozbawiona sądo- wej ochrony swoich praw. Z treści art. 199¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po- stępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101; dalej: k.p.c.) wynika, że w razie g dy sąd administracyjny uzna się za niewłaściwy w sprawie, dopuszczalne jest zainicjowanie postę- powania przed sądem powszechnym, który m oże merytorycznie rozpoznać i rozs trzygnąć sprawę (zob. m.in. E. Rudkowska- Ząbczyk, komentarz do art. 199¹ k.p.c., [w:] Kodeks postę- powania cywilnego. Komentarz , red. E. Marszałkowska - Krześ, wyd. 8, Warszawa 2013; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk - Jodłowska, K. Weitz, Postępo wanie cywilne , wyd. 5, Warszawa 2007, s. 98). W tym kontekście należy przypomnieć postanowienie z 25 lipca 2012 r. o sygn. SK 27/11 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 94 ), w którym Trybunał Konstytucyjny umorzył po- stępowanie ze wzg lędu na to, że skarżąca nie wyczer pała drogi sądowej przed złożeniem skargi konstytucyjnej, mimo przeprowadzenia przez nią całego postępowania przed sądami administracyjnymi. Trybunał stwierdził m.in.: „Przesłanka wyczerpania drogi sądowej powo- duje, że skarga konstytucyjna jest środkiem na dzwyczajnym i subsydiarnym, który przysługu- je »dopiero wówczas, gdy skarżący nie ma już jakiejkolwiek możliwości uruchomienia dal- szego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie« (postanowienie z 28 lutego 2012 r., sygn. SK 32/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 21). Dopóki bowiem »nie została wyczerpana droga prawna, nie można ocenić, czy mamy do czynienia z niekonstytucyjnością aktu normatywnego, jako podstawą orzekania, czy też z wadliwo- ściami procesu stosowania prawa« (post anowienia z: 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267 oraz 29 października 2002 r., sygn. SK 20/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 79). (…) [W] związku z przysługującą ustawodawcy swobodą wyboru są- du, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji (»Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy«), nie można w świetle ustawy zasadniczej formułować prawa podmiotowego do rozpoznawania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (por. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78 i omó- wione tam wcześniejsze orzecznictwo). Natomiast z art. 177 Konstytucji (»Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedl iwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów«) wynika, że »to na sądach powszechnych spo- czywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, OTK ZU B/2016 Ts 142/14 poz. 418 5 a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy«”. W orzecz- nictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że pojęcie sprawy, w rozumieniu art. 199¹ k.p.c. , należy odczytywać w znaczeniu bliskim konstytucyjnemu, tzn. jako autonomiczne w tym sensie, iż nie ma istotne go znaczenia to, jakiej gałęzi prawa przepisy regulują dany stan fak- tyczny, ani to, czy prawo podmiotowe, którego ochrony jednostka dochodzi przed sądem po- wszechnym, ma rzeczywiste zakotwiczenie w jakichkolwiek normach prawa materialnego (zob. postanowienie SN z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt III CK 319/02, OSNC 2005, nr 2, poz. 31). Sprawy, w których sądy powszechne mają orzekać z powodu odmowy udzielenia ochrony prawnej przez inne organy (w tym sądy administracyjne), nabierają przez to charak- teru prawnego zbliżonego do charakteru spraw cywilnych w rozumieniu formalnym, a więc tych, które zostały przekazane sądom powszechnym na podstawie wyraźnego przepisu usta- wy, mimo że w istocie nie mają one charakteru spraw cywilnych. Nie zdejmuje to jednak z sądu powszechnego obowiązku rzeczywistego zbadania podstaw faktycznych i prawnych powództwa (zob.: wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, niepubl.; posta- nowienie TK z 23 września 2013 r., Ts 12/13, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 392). Podsumowując, wydane w sprawie skarżącej rozstrzygnięcia sądów administracyjnych nie zamknęł y jej drogi do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym sąd obowiązek roz- poznać sprawę co do istoty. Postanowieni a Naczelnego S ą du Administracyjnego z paździer- nika 2011 r. oraz lutego 2014 r. wyczerpał y wprawdzie tok instancyjny przed sądami admini- stracyjnymi, ale nie pozbawił y definitywnie skarżącej prawa do sądu. Należy jednocześnie zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny powinien być angażowany do rozstrzygania sporów prawnych do piero wówczas, gdy bezspornie zostanie potwierdzone, że obowiązujące środki działania nie chronią konstytucyjnych praw i wolności jednostki albo nie są dostatecznie efek- tywne. Ciężar wykazania tej przesłanki ciąży na skarżącej. W innym wypadku Trybunał Kon- stytucyjny musiałby podejmować czynności nie jako organ subsydiarny (działający z pozycji ultima ratio ), ale także mimo braku formalnego potwierdzenia, że powszechnie dostępne środki prawne należycie i w sposób pełny chronią prawa podstawowe. Z tej perspektywy po- stanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z lutego 2014 r. (ani też to z października 2011 r.) nie by ło „ostateczne” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tym samym analizo- waną skargę konstytucyjną – w zakresie zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji – należy uznać za przedwczesną. W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu rozpoznawanej skardze – w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.