Tw 18/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 5 maja 2023 r. Pozycja 14 5 POSTANOWIENIE z dnia 26 października 2016 r. Sygn. akt Tw 18/15 Trybuna ł Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres – przewodniczący i sprawozdawca Piotr Tuleja Stanisław Rymar , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym za żalenia na postanowienie Trybunału Konstytu- cyjnego z dnia 18 maja 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Knurowa, p o s t a n a w i a: nie uwzgl ędnić zażalenia. UZASADNIENI E 1. W dniu 3 sierpnia 2015 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miasta Knurowa (dalej: Rada Miasta, wnioskodawca) o stwierdzenie niezgodności art. 32 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U.1877; dalej: usta wa okołobudżetowa) z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2, art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 3 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 7 Europejskiej Karty Sa- morządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rze czpospolitą Polską i ogłoszonej 25 listopada 1994 r. (Dz.U.124.607; dalej: Karta). 2. Postanowieniem z 18 maja 2016 r. Trybuna ł Konstytucyjny odmówił nadania wnio- skowi dalszego biegu. 3. Trybunał stwierdził, że wniosek Rady Miasta nie mógł zostać rozpatrzony ze wzglę - du na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 3.1. Zarzut dotyczący zawartego w art. 32 ustawy okołobudżetowej odesłania do art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach , polegający na tym, że przepis ten nie zawiera wytycznych i ogranicza samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przepisami rangi niższej niż ustawa , Trybunał ocenił jako nieskuteczny. W nioskodawca nie powiązał te go zarzutu z art. 167 ust. 3 Konstyt ucji, który zastrzega wyłączność ustawy do określania źródeł docho- dów jednostek samorządu terytorialnego, a po nadto podkreślany we wniosku problem wy- tycznych dotyczących treści rozporządzenia odnosi się do art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 14 5 2 oraz do aktu wyk onawczego wydanego na podstawie przepisu upoważniającego, które nie zostały wskazane we wniosku jako przedmiot kontroli. 3.2. Kolejna część wniosku odnosząca się do istniejącej, zdaniem wnioskodawcy, nie- spójności w modelu podziału środków budżetowych na c ele oświatowe (niezgodność art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 3 Konstytucji) wymagała, w ocenie Trybunału , wskazania precyzyjnej podstawy prawnej kwalifikacji środków otrzy- mywanych przez samorząd terytorialny na realiza cję zadań związanych z koniecznością sto- sowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, a w szczególności wskazania art. 3, art. 7 i art. 28 ustawy o dochodach. W nioskodawca nie powołał jednak tych przepisów ustawy o dochodach jako przepisów związkowych, tym samym Trybunał nie mógł rozpoznać zarzut u wkroczenia przez ustawodawcę w swobodę dysponowania subwencją ogólną. 3.3. Trybunał stwierdził także, że wnioskodawca – kwestionujący mechanizm wyli- czenia kwot subwencj i – powinien również zaskarżyć akt wykonawczy, gdyż w jego treści zostały określone zasady wyliczania jej wysokości. 3.4. Trybunał Konstytucyjny ustalił również, że zaskarżony przepis utracił moc obo- wiązującą. 4. W zażaleniu z 7 czerwca 2016 r. Rada Miasta Knurow a wnosi o „uwzględnienie (…) zażalenia i skier owanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”. Trybuna ł Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 26 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 37 ust. 5 - 7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania z ażalenia Trybuna ł analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zażalenie odnosi się do każdej z podstaw odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 2 . Pierwszy zarzut zażale nia dotyczy relacji między art. 32 ustawy okołobudżetowej a art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach. 2 .1. Rada Miasta Knurowa stwierdza, że art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach reguluje kwestię dochodów jednostek samorządu terytorialnego (sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej), a art. 32 ustawy okołobudżetowej reguluje wydatki jednostek samorządu terytorialnego i dotyczy jedynie środków na stosowanie specjalnej orga nizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. Jej zdaniem jedynie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach mógłby być przedmiotem kontroli zgodności z art. 167 ust. 3 Konstytucji . Artykuł 32 ustawy około- budżetowej, jako nieokreślający źródeł dochodów jednostek samorządu t erytorialnego, nie może zaś podlegać badaniu zgodności z tym przepisem Konstytucji pod względem ko niecz- ności ustalania źródeł dochodów wyłącznie w akcie prawnym rangi ustawowej, adekwatnym wzorcem kontroli do tak określonego zarzutu jest natomiast art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 14 5 3 2 .2. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że Rada Miasta – co zostało podkreślone w kwestionowanym postanowieniu – nie podważała w swym wniosku przyjętej w art. 32 ustawy okołobudżetowej reguły wydatkowania środków na finansowanie zada ń kształcenia specjalnego dzieci i młodzieży w kwocie nie mniejszej od wydatkowanej w roku poprzednim. Kwestionowała natomiast odesłanie do art. 28 ust. 6 tej ustawy o dochodach, który to , jej zda- niem, nie zawierał wytycznych, co doprowadziło do ograniczen ia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Tak sformułowany zarzut wymagał spełnienia dwóch obowiązków. 2 .2.1. Rada Miasta Knurowa powinna powiązać ten zarzut z przepisem, który w jej ocenie doprowadził do niezgodnej ze standardem konstytucyjny m ingerencji w tę samodziel- ność. Jeśli w ocenie wnioskodawcy taka ingerencja wynikała z braku wytycznych, to problem konstytucyjny wiązał się z treścią przepisu upoważniającego, a zatem z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach oraz z wydanym na jego podstawie rozporządzeniem. 2 .2.2. Obowiązkiem wnioskodawcy – w kontekście sformułowanego zarzutu – było także odnalezienie takiego przepisu ustawy zasadniczej, który reguluje formalne podstawy ingerencji w źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 3 Konstytu- cj i). Trybunał Konstytucyjny dostrzega, tak jak wnioskodawca, związek treściowy między art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części o światowej subwencji ogólnej dl a jed- nostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz.U.2294) a art. 167 ust. 3 Konstytucji. Ko- relacja ta nie zna lazła jednak odzwierciedlenia w zarzutach sformułowanych we wniosku (ani w jego petitum , ani w uzasadnieniu). Wbrew twierdzeniom wniosk odawcy za skarżenie jedy- nie art. 32 ustawy okołobudżetowej było niewystarczające, gdyż nie pozwoliłoby na przeana- lizowanie problemu wytycznych dla rozporządzeniodawcy, ani tym bardziej zagadnienia ingerencji przez Ministra Edukacji Narodowej w materię ustawową. 2 . 3. Mając powyższe na względzie, Trybunał nie uwzględnił zażalenia w części doty- czącej badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 92 ust. 1, art. 166 ust. 1 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 7 Karty. 3 . Druga część zażalenia dotyczy charakteru subwencji na realizację zadań wymagają- cych stosowania specjalnej orga nizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. 3 .1. Wnioskodawca podkreśla, że dla oceny, czy art. 32 ustawy okołobudżetowej inge- ruje w swobodę dysponowania subwencją ogólną , nie ma znaczenia sposób ustalan i a i prze- kazywan i a kwoty tej subwencji jednostkom samorządu terytorialnego , ani też to, że nie było konieczności powołania art. 3, art. 7 i art. 28 ustawy o dochodach jako przepisów związko- wych. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy , część uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wykracza poza ramy wstępnego rozpoznania wniosku, gdyż o tym, czy rozważania wniosko- dawcy są wystarczające lub niewystarczające do uwzględnienia jego wniosku , winna decy- dować mer ytoryczna ocena wniosku dokonana w postępowaniu przed Trybunałem. 3 .2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przekroczenia zakresu wstępnej kontroli wniosku Rady Miasta Knurowa. 3 .2.1. Trybunał przypomina, że zarzut niek onstytucyjności wnioskodawcy działające- go w ramach ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej wymaga precyzyjnego określenia zakwestionowanych przepisów kontroli i wskazania właściwego wzorca ich kontroli. Rada Miasta Knurowa odnosiła się do niespójności w modelu podziału środków budżetowych na cele oświatowe (s. 31 - 33 wniosku), powołała w tym zakresie konstytucyjne wzorce kontroli (art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 3 Konstytucji), przedmiotem zaskarżenia nie uczyniła jednak przepisów ustawowych, określaj ących kształt subwencji oświatowej ogólnej w systemie źró- OTK ZU B/2023 Tw 18/15 poz. 14 5 4 deł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza wniosku Rady Miasta Knurowa z powyższego punktu widzenia – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – odnosiła się do oce- ny spełnienia wymagań formalny ch określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o TK z 1997 r. 3 .3. Mając powyższe na względzie, Trybunał nie uwzględnił zażalenia w części doty- czącej badania zgodności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 3 Konstytucji. 4 . Wnioskodawca kwestionuje postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu także w zakresie odnoszącym się do zasady określoności prawa (art. 2 Konstytucji). 4 .1. Rada Miasta Knurowa podkreśla, że art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach funkcjonu- je w zakresie naliczania kwoty subwencji należnej jednostkom samorządu terytorialnego. Na- tomiast zaskarżony art. 32 ustawy okołobudżetowej, odsyłający do aktu wykonawczego wy- danego na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, dotyczy wydatkowan ia środków. Zdaniem wnioskodawcy „już sam fakt takiej regulacji – odesłania z przepisu regulującego wydatki do aktu wykonawczego wydanego do przepisu regulującego dochody może budzić wątpliwości odnośnie [do] poprawności legislacyjnej”. Dla oceny tego zarz utu nie ma żadne- go znaczenia brak zask arżenia art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach. Ponadto , w przekonaniu wnioskodawcy , nie istnieją przeszkody, aby art . 32 ustawy okołobudżetowej został zb adany również merytorycznie pod względem zasad poprawnej legi- slacji w taki sposób, że przedmiotem tego badania winno być to , czy wytyczne dotyczące wydania aktu wykonawczego zawarte w art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach odniesione do za- kresu regulacji art. 32 ustawy okołobudżetowej spełniają wymogi poprawnej legislacji wyni- ka jące z art. 2 Konstytucji. 4 .2. Trybunał Konstytucyjny jeszcze raz podkreśla, że problem zarzucanego przez Ra- dę Miasta Knurowa braku wytycznych wiąż e się nierozerwalnie z treścią przepisu upoważnia- jącego do wydania aktu podustawowego – tj. art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, który nie był kwestionowany w rozpatrywanej sprawie. Przyjmując argumentację wnioskodawcy, Trybunał musiałby dokonać oceny przepisu odsyłającego (art. 32 ustawy okołobudżetowej) pod wzglę- dem zarzucanej wadliwości zawartej w akcie, do kt órego następuje odesłanie ( w rozporzą- dzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jedno stek samorządu terytorialnego w roku 2016), która to wadliwość wynika z niedochowania standardu konstytucyjnego w art. 28 ust. 6 usta- wy o dochodach (przepisie upoważniającym). Takie postępowanie Trybunału przy braku za- rzutów dotyczących rozporządzenia i art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach należałoby uznać za przykład działania ex officio , nie przewidz ianego w ustawie o TK z 1997 r. (zob. art. 66 tej ustawy). 4 .3. Mając powyższe na względzie, Trybunał nie uwzględnił zażalenia w części doty- czącej badania z godności art. 32 ustawy okołobudżetowej z art. 2 Konstytucji. 5 . Rację ma natomiast wnioskodawca, że art. 32 nie utracił mocy obowiązującej, jed- nak okoliczność ta – przy innych wskazanych uchybieniach – nie może skutkować uwzględ- nieniem zażalenia. 6 . W związku z powyższym Trybunał podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżo- nym po stanowieniu i postanowił jak w sentencji.