Ts 39/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 9 czerwca 2020 r. Pozycja 168 POSTANOWIENIE z dnia 26 lutego 20 20 r. Sygn. akt Ts 39/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A. L . o zbadanie zgodności: 1) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra - cyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) , rozumianego w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sądy administracyjne incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej, stanowiącej ocenę wyników notariusza, w ydawanej na podstawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 lu - tego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291, ze zm.), z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynika - jących z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi oraz oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie wydane w trybie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 us t. 2 w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ; 2) art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini - stracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że wyklucza stosowanie przepisów tej ustawy do postępowania w przedmiocie wydania oceny powizytacyjnej notariusza w trybie art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, z art. 7 Konstytucji ; 3) art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, rozumianego w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi o prawach i obowiązkach notariusza, co czyni wyłącznie opinia wydawana przez tę radę w toku postępo - wania wszczętego przez Ministra Sprawiedliwości w p rzedmiocie odwołania notariusza z uwagi na dwukrotną, ujemną ocenę jego działalności, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji ; 4) art. 44 § 3 oraz art. 45 ustawy – Prawo o notariacie , rozumianych w ten sposób, że dozwalają rad zie izby notarialnej odpowiednio na : wydawanie oceny powizytacyjnej oraz zarządzeń powizytacyjnych „ w sposób dowolny, oderwany od jakichkolwiek mierzalnych (weryfikowalnych) przesłanek ” , nakładając przy tym na notariusza obowiązki usunięcia uchybień czy us terek, których niewykonanie rodzi po stronie notariusza potencjalną możliwość OTK ZU B/2020 Ts 39/19 poz. 168 2 poddania się postępowaniu, o którym mowa w art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, lub postępowaniu dyscyplinarnemu z uwagi na naruszenie art. 50 ustawy – Prawo o notariacie, z art. 7 Konstytucji ; 5) art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie , rozumianego w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi przejawu sprawowania pieczy przez orga n samorządu notarialnego nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, z art. 17 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: 1) nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym badania zgodności: a) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) , rozumianego w ten sposób, że wyklucza mo żliwość dokony - wania przez sądy administracyjne incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej, stanowiącej ocenę wyników notariusza, wydawanej na podstawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291, ze zm.) , z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynika - jących z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi oraz oddalenia skarg i kasacyjnej na postanowienie wydane w trybie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postę - powaniu przed sądami administracyjnymi, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, b) art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, rozumianego w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi o prawach i obowiązkach notariusza, co czyni wyłącznie opinia wydawana przez tę radę w toku postępowania wszczętego przez Mini stra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania notariusza z uwagi na dwukrotną, ujemną ocenę jego działalności, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji ; 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczą - cym badania zgodnośc i: a) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumia - nego w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sądy administracyjne incyd entalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej, stanowiącej ocenę wyników notariusza, wydawanej na podstawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub cz ynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowią - zków wynikających z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi oraz odda - lenia skargi kasacyjnej na postanowienie wydane w trybie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępo waniu przed sądami administracyjnymi, z art. 184 Konstytucji, b) art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) , rozumianego w ten sposób, że wyklucza stosowanie przepisów tej usta wy do postępowania w przedmiocie wydania oceny powizytacyjnej notariusza w trybie art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, z art. 7 Konstytucji, c) art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, rozumianego w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej OTK ZU B/2020 Ts 39/19 poz. 168 3 rady izby notarialnej nie stanowi o prawach i obowiązkach notariusza, co czyni wyłą - cznie opinia wydawana przez tę radę w toku postępowania wszczętego przez Ministra Sprawied liwości w przedmiocie odwołania notariusza z uwagi na dwukrotną, ujemną ocenę jego działalności, z art. 184 Konstytucji, d) art. 44 § 3 oraz art. 45 ustawy – Prawo o notariacie, rozumianych w ten sposób, że dozwalają radzie izby notarialnej odpowiednio na : wydawanie oceny powizy - tacyjnej oraz zarządzeń powizytacyjnych „ w sposób dowolny, oderwany od jakichkol - wiek mierzalnych (weryfikowalnych) przesłanek ” , nakładając przy tym na notariusza obowiązki usunięcia uchybień czy usterek, których niewykonanie rodzi po stronie notariusza potencjalną możliwość poddania się postępowaniu, o którym mowa w art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, lub postępowaniu dyscyplinarnemu z uwagi na naru - szenie art. 50 ustawy – Prawo o notariacie, z art. 7 Konstytucji, e) art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, rozumianego w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi przejawu sprawowania pieczy przez organ samorządu notarialnego nad nale żytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, z art. 17 ust. 1 Konstytucji. UZASADNIENI E 1. W skardze konstytucyjnej , wniesionej do Trybunału Konstytucyjneg o 4 marca 2019 r. (data nadania) , A. L . (dalej: skarżąc a ), reprezentowan a przez radcę prawnego ustano - wionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpił a z żądaniem przytoczonym na tle następu - jącego stanu faktycznego . Skarżąca wykonuje zawód notariusza w ramach prowadzonej przez siebie kancelarii nota rialnej. Uchwałą nr […] z 21 czerwca 2017 r. w sprawie oceny działalności notariusza A. L . , R ada Izby Notarialnej w W. – po zapoznaniu się z protokołem wizytacji działalności notariusza – oceniła negatywnie działalność skarżącej oraz wy dała jej ujemną ocenę , a także zatwierdziła zarządzenie powizytacyjne, które stanowi załącznik do przedmiotowej uchwały. Od powyższej uchwały skarżąca wniosła do Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KRN) odwołanie . J ako postawę prawną wskaz ała art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej: k.p.a.) . W pisemnym stanowisku KRN nr […] z 3 listopada 2017 r. w sprawie odwołania skarżącej stwierdzono niemożność rozpatrzenia przedstawionej sprawy w t rybie przepisów k.p.a. Na stanowisko KRN skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Admini - stracyjnego w W. , który ją odrzucił postanowieniem z 29 czerwca 2018 r. (sygn. akt […] ). Skarga kasacyjna na to orzeczenie została oddalona postanowieniem Naczeln ego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r. (sygn. akt […] ). W ocenie sądów obu instancji uchwała rady izby notarialnej oraz stanowisko KRN nie są ani decyzjami administracyjnymi , ani postanowieniami, a tym samym nie podpadają pod hipotezę art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia – jako niedopuszczalnej – skargi na stanowisko KRN na podstawie ar t. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. 2. Zdaniem skarżące j : – art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 184 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sądy administracyjne incydentalnej OTK ZU B/2020 Ts 39/19 poz. 168 4 kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej, stanowiącej ocenę wyników notariusza, wydawanej na podstawie art. 44 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291, ze zm.; dalej: u.p.n. ), narusza konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego oraz zakaz zamykania drogi sądowej, wywodzone odpowiednio z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji ; – art. 1 pkt 1 k.p.a., rozumiany w ten sposób, że wykluc za stosowanie przepisów tej ustawy do postępowania w przedmiocie wydania oceny powizytacyjnej notariusza w trybie art. 44 § 3 u.p.n. , narusza zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji); – art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 u.p.n. , rozumian y w ten sposób, że oc ena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi o prawach i obowiązkach notariusza, a przez to nie podlega kontroli sądu administracyjnego, narusza art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 K onstytucji ; – art. 44 § 3 oraz art. 45 u.p.n. , rozumian e w ten sposób, że umożliwiają radzie izby notarialnej wydawanie ocen oraz zarządzeń powizytacyjnych „ w sposób dowolny, oderwany od jakichkolwiek mierzalnych (weryfikowalnych) przesłanek ” , nakładając p rzy tym na notariusza obowiązki usunięcia uchybień czy usterek, których niewykonanie rodzi po stronie notariusza potencjalną możliwość poddania się postępowaniu, o którym mowa w art. 16 § 3 u.p.n. , lub postępowaniu dyscyplinarnemu z uwagi na naruszenie art . 50 ustawy – u.p.n. , są sprzeczne z zasadą legalizmu ( art. 7 Konstytucji ); – art. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 u.p.n. , rozumiane w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi przeja wu sprawowania pieczy przez organ samorządu notarialnego nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, naruszają art. 17 ust. 1 Konstytucji . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje : 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, po d- czas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. 2. Trybunał stwierdza, że skarga konstytucyjna w części spełnia przesłanki warunku- jące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego, gdyż została sporządzona w imieniu skarżącej przez radcę prawnego (art. 44 ust. 1 u.o.t.p. TK), a skarżąca: – wyczerpała przysługującą jej drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK) , – dochowała terminu wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK) , – prawidłowo określiła przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK) , – w skazała, które konstytucyjne prawa i wolności oraz w jaki sposób – jej zdaniem – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK) , – p rzedstawiła s tosowne uzasadnienie sformułowanych przez nią zarzutów (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p. TK). 2.1. W ocenie Trybunału analizowana skarga nie jest obarczona nieusuwalnymi brakami formalnymi, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK, a sformułowane w niej zarzuty nie są oczywiście bezz asadne w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK, w zakresie, w jakim dotyczy zarzutów niezgodności: – art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. ; dalej : p.p.s.a. ) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji ; OTK ZU B/2020 Ts 39/19 poz. 168 5 – a rt. 44 § 3 w związku z art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2291, ze zm . ; dalej: u.p.n. ) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji . 2.2. Istotą przedstawionego przez skarżącą problemu jest kwestia , czy – na gruncie przepisów u.p.n. – ocena powizytacyjna notariusza, wydana przez organ samorządu notarial- nego (czyli korporacyjnego organu zawodu zaufania publicznego ) , w sensie materialnym nosi znamiona aktu administracyjnego lub innego rozstrzygnięcia władczego, które powinn y podlegać kontroli sprawowanej przez niezależny sąd administracyjny. W wyro ku z 2 0 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15 (OTK ZU A/2017, poz. 90) Trybunał Konstytucyjny uznał, że „[ d ] ziałalnością administracji publicznej w rozumieniu konstytucyjnym jest działalność organów należących do władzy wykonawczej (organów administracji rządowe j, państwowej nierządowej i samorządowej), jak i działalność wszelkich podmiotów (zarówno organów władzy oraz innych uprawnionych podmiotów) polegająca na wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych, kształtujących w sposób jednostronny i władczy sytuację prawn ą jednostek (ich prawa lub obowiązki). Pojęcie » działalność administracji publicznej « obejmuje różne formy sprawowania władzy publicznej, a więc przede wszystkim akty stosowania prawa (w szczególności akty indywidualne i konkretne), akty stanowienia prawa (akty normatywne o randze rozporządzeń, aktów prawa miejscowego czy aktów prawa wewnę trznego), a także inne akty lub czynności, niebędące aktami stosowania ani stanowienia prawa, jeżeli kształtują prawa lub obowiązki jednostek ” . W tym kontekście Trybunał w obecnym składzie uznaje, że zarzuty skarżącej powinny zostać ocenione merytorycznie. 2. 3 . W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p. TK – należało po- stanowić, jak w punkcie 1 sentencji. 3. W ocenie Trybunału skarga konstytucyjna w pozostałym zakresie nie spełnia wy- mogów formalnych do nadania jej dalszego biegu. 3.1. Trybunał przypomina na wstępie , że każdorazowa ocena dopuszczalności wska- zania przepisów konstytucyjnych powoływanych tak „samodzielnie”, jak i „związkowo”, w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną wymaga uprzedniego zbadania, czy da się z nich wyprowa dzić – choćby pośrednio – treści odnoszące się do konstytucyjnych praw, wolności lub obowiązków jednostki w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. np. posta- nowienia TK z : 19 października 2010 r., sygn. Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 336 oraz 16 marca 2012 r., sygn. Ts 108/10, OTK ZU nr 2/B/2012, poz. 190). 3.2. Należy zauważyć, że art. 184 Konstytucji ma następujące brzmienie: „ Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów norma- tywnych terenowych organów ad ministracji rządowej ”. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznano, że wskazany przepis konstytucyjny ma charakter ustro- jowy, gdyż określa organizację i kognicję sądownictwa administracyjnego w Rzeczypospoli- tej Polskiej, a przez to nie stanowi – choćby pośrednio – źródła konstytucyjnych praw lub wolności jednostki (zob. w szczególności postanowienia TK z: 8 grudnia 2009 r., sygn. Ts 75/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 117; 12 sierpnia 2010 r., sygn. Ts 291/09, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 484; 2 9 kwietnia 2011 r. i 3 lutego 2012 r., sygn. Ts 89/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 67 i 68; 29 kwietnia 2011 r. i 3 lutego 2012 r., sygn. Ts 90/10, OTK ZU OTK ZU B/2020 Ts 39/19 poz. 168 6 nr 1/B/2012, poz. 69 i 70; 29 kwietnia 2011 r. i 3 lutego 2012 r., sygn. Ts 91/10, OTK ZU nr 1/B/2012, p oz. 71 i 72; 28 lipca 2011 r., sygn. Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 380; 5 listopada 2013 r., sygn. Ts 93/13, OTK ZU nr 3/B/2014, poz. 215; 17 czerwca 2014 r., sygn. Ts 14/13, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 13; 24 października 2016 r., sygn. Ts 360/15, OTK ZU B/2016, poz. 132 oraz 25 czerwca 2019 r., sygn. Ts 49/19, jeszcze niepubl.). W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – należało postanowić, jak w punkcie 2 lit. a i c sentencji. 3.3. Powołany przez skarżącą art. 7 Konstytucji, statuujący zasadę legalizm u , określa jedynie podstawowe zasady funkcjonowania państwa i jest adresowany do organów władzy publicznej, jednakże nie stanowi źródła praw ani wolności dla obywateli (por. np. wyrok TK z 6 lutego 200 2 r., sygn. SK 11/01) . W związku z tym – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – należało postano- wić, jak w punkcie 2 lit. b i d sentencji. 3.4. A rt. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczący pieczy sprawowanej przez samorządy za- wodowe nad należytym wykony waniem tych zawodów, także nie może stanowić wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną. Przepis ten nie statuuje bowiem żadnych praw ani wolności jednostki, co oznacza, że nie jest źródłem praw podmiotowych (por. postanowienia TK z: 4 lutego 2009 r., sygn. Ts 211/07, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 367; 16 maja 2011 r., sygn. Ts 240/10, OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 325; 18 czerwca 2014 r., sygn. Ts 323/13, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 461; 28 lipca 2015 r., sygn. Ts 207/14, OTK ZU B/2016, poz. 42; 30 października 2015 r. i 21 marca 2016 r., sygn. Ts 287/15, OTK ZU B/2016, poz. 267 i 268 oraz 2 listopada 2015 r. i 21 marca 2016 r., sygn. Ts 157/15, OTK ZU B/2016, poz. 263 i 264 ). W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – należało postanowić, jak w punkcie 2 lit. e sentencji. Rozpoznając skargę konstytucyjną A.L. , Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 2 niniejszego postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.