Ts 35/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 8 sierpnia 2016 r. Pozycja 479 POSTANOWIENIE z dnia 28 lipca 2016 r. Sygn. akt Ts 35/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres – przewodniczący i sprawozdawca Małgorzata Pyziak - Szafnicka Stanisław Rymar po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej H . K . oraz E . G . w sprawie zbadania zgodności: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 oraz art. 21 ust. 1 oraz ar t. 64 ust. 1 - 3 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sam orządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 - 3 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 w związ ku z art. 77 ust. 2 Konstytucji , p o s t a n a w i a: nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE: 1. W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej, która została wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego 5 lutego 2016 r. (data prezentaty), H . K . oraz E . G . (dalej: skarżące) zarzuciły niezgodność: po pierwsze – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2013.594, ze zm.; dalej: usg) – „w zakresie, w jakim wprowadza niedopuszczalne ograniczenie w korzystaniu z k onstytucyjnych wolności i praw, skutkujące pozbawieniem prawa do sądu, uniemożliwiając zaskarżenie uchwały lub zarzą - dzenia, podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po OTK ZU B/2016 Ts 35/16 poz. 479 2 bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia [prawa ] – do sądu administracyjnego, podmiotowi, który nie wykaże interesu prawnego (konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego) oraz naruszenia interesu prawnego w dacie podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzen ia, w stosunku do celu regulacji” – z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 - 3 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 77 ust 2 Konstytucji; po drugie – art. 101 ust. 1 usg w związku z w związku z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647, ze zm.; upzp) – „w zakresie, w jakim umożliwia zaskarżenie uchwały lub zarządzenia jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny (konkretny, indywidualny, wynikający z określonej normy prawa materialnego) oraz naruszenie interesu prawnego w dacie podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, w stosunku do celu regulacji” – z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 - 3 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Decyzją Prezydenta m.st. Wars zawy z grudnia 1976 r. położona w Warszawie nieruchomość gruntowa o powierzchni 24 985 m 2 , oznaczona jako działka ewidencyjna i należąca do skarżących, została przeznaczona pod budowę dzielnicy mieszkaniowej „Natolin” oraz zespołu ulic. Na podstawie umowy sprzedaży z lutego 1989 r. skarżące zbyły na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 50 ust. 4 oraz 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.22.99, ze zm.). 2.2. Przedm iotowa nieruchomość stała się własnością Dzielnicy - Gminy Mokotów m.st. Warszawy z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego z lutego 1992 r. w sprawie, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustaw ę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.32.191, ze zm.). Na zasadzie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.48.195, ze zm.), własność nieruchomości przeszła na Gminę Warsz awa - Mokotów. Następnie – na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.41.361, ze zm.) – nieruchomość stała się własnością gminy m.st. Warszawy. 2.3. Wnioskiem z 7 lutego 2005 r. skarżące – na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: ugn) – wystąpiły do Prezydenta m.st. Warszawy o zwrot zbytej nieruchomości. Post anowieniem z maja 2005 r. w sprawie Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę G . jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu byłej nieruchomości skarżących. W toku postępowania Starosta G . ustalił, że dawnej działce ewidencyjnej o powierzchni 24 985 m 2 z dawnego obrębu odpowiadają działki ewidencyjne: o powierzchni 422 m 2 , a także o powierzchni 418 m 2 , o powierzchni 9194 m 2 , o powierzchni 1867 m 2 , OTK ZU B/2016 Ts 35/16 poz. 479 3 o powierzchni 2711 m 2 , o powierzchni 459 m 2 , o powierzchni 4280 m 2 , o powierzchni 562 m 2 , o powierzchni 1322 m 2 , część działki ewidencyjnej o ogólnej powierzchni 10243 m 2 oraz działka ewidencyjna o powierzchni 2123 m 2 . Starosta ustalił ponadto, że wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie zostały objęte decyzjami o pozwoleniu na budowę, jak też nie zostały zagospo darowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Pismem z 8 lutego 2006 r. skarżące zwróciły się do Starosty G . o wyłączenie do odrębnego postępowania sprawy zwrotu działek ewidencyjnych objętych księgą wieczystą. Decyzją z czerwca 2006 r. w sprawie Starosta G . – n a podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 142 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn – orzekł o zwrocie skarżącym przedmiotowych działek. Od tej decyzji Prezydent m.st. Warszawy wniósł odwołanie, które zostało uwzględnione przez Wojewodę Mazowi eckiego w decyzji z listopada 2006 r., uchylającej decyzję Starosty G . i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z grudnia 2007 r. w sprawie Starosta G . ponownie orzekł o zwrocie skarżącym działek ewidencyjnych , objętych księgą wieczystą. Ro zstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z l istopada 2008 r. w sprawie. Skarga Prezydenta m.st. Warszawy na wskazaną decyzję wojewody została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z października 2009 r. w sprawie, podtrzymanym przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Izby Ogólnoadministracyjnej z lutego 2011 r. w sprawie. 2.4. W dniu 10 lipca 2008 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę Nr XXXVI/1090/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego pl anu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty (Dz.Urz.Woj.Maz.138.4870; dalej: mpzp). 2.5. Pismem z 2 czerwca 2008 r. skarżące wezwały Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa mpzp. W związku z nieudzieleniem przez Radę odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżące 30 lipca 2009 r. – w trybie art. 101 ust. 1 usg – wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na mpzp, żądając stwierdze nia nieważności zaskarżonego aktu w całości, ewentualnie – stwierdzenia nieważności mpzp w części dotyczącej działek ewidencyjnych. 2.6. Decyzją z czerwca 2011 r. w sprawie Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził podział działki ewidencyjnej na działki ewide ncyjne. 2.7. Wyrokiem z e stycznia 2012 r. w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o nieważności: § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 mpzp w części dotyczącej działki ewidencyjnej (punkt 1 sentencji) oraz § 4 ust. 3 mpzp w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 mpzp w części dotyczącej działki ewidencyjnej (punkt 2 sentencji). Orzeczenie to zostało zaskarżone w trybie skargi kasacyjnej przez skarżące oraz Radę m.st. Warszawy. Wyrokiem z 12 września 2012 r. w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoa dministracyjna uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z listopada 2013 r. w sprawie orzekł o niew ażności: § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 mpzp w odniesieniu do działki ewidencyjnej (punkt 1 sentencji) oraz § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 ust. 1 i 2 pkt 1 i 6 mpzp w odniesieniu do działki ewidencyjnej. Również to orzeczenie zostało zaskarżone w trybi e skargi kasacyjnej przez skarżące oraz Radę m.st. Warszawy. OTK ZU B/2016 Ts 35/16 poz. 479 4 Wyrokiem z października 2015 r. w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna oddalił skargę kasacyjną skarżących (punkt 1 sentencji) oraz uchylił zaskarżony wyrok i odrzuci ł skargę. W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd ten stwierdził, że wobec tego, iż dawna działka ewidencyjna w dacie uchwalenia mpzp (tj. 10 lipca 2008 r.) stanowiła przedmiot własności gminy m.st. Warszawy, a na powrót stała się własnością skarżących w wyn iku decyzji Wojewody Mazowieckiego z listopada 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty G . z grudnia 2007 r., to brak jest podstaw pozwalających na kwestionowanie przyjętych rozwiązań planistycznych w stosunku do tej działki przez pryzmat interesu pra wnego podmiotu, który stał się właścicielem działki, stanowiącej uprzednio mienie komunalne, dopiero po uchwaleniu kwestionowanej uchwały planistycznej. 3. Zdaniem skarżących kwestionowane przepisy są niezgodne z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust . 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i prawem ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji) . Trybunał Konst ytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 77 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 in fine ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293; dalej: ustawa o TK) skarga konsty - tucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeni u niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga spełnia przesłanki, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, oraz wymagania, o których stanowią art. 60 i art. 64 - 66 ustawy o TK, a także, czy nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 77 ust. 3 tej ustawy. 2. Przedmiotem zaskarżenia skarżące uczyniły art. 101 ust. 1 usg, który został zaskarżony zarówno samodzielnie, jak i w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp Przepisy te stanowią odpowiednio: „Każd y, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego” (art. 101 ust. 1 usg); „W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: (…) prawo własności” (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp); „Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi pr zepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości” (art. 6 ust. 1 upzp); „Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: (…) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarow ania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich” (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). 3. W ocenie Trybunału skarga konstytucyjna spełnia wymogi form alne do nadania jej dalszego biegu. 3.1. Jak ustalił Trybunał, skargę konstytucyjną złożył w imieniu skarżących adwokat, który przedstawił stosowne pełnomocnictwo. OTK ZU B/2016 Ts 35/16 poz. 479 5 3.2. Skarżące wyczerpały przysługującą im drogę prawną, ponieważ wyrok Naczelnego Sądu Adm inistracyjnego z października 2015 r. w sprawie jest prawomocny i nie przysługują od niego żadne zwykłe środki zaskarżenia. 3.3. Trybunał stwierdza, że skarżące dochowały trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej określonego w art. 64 u stawy o TK. 3.4. Trybunał stwierdza, że skarżąca prawidłowo określiła przedmiot kontroli (art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), wskazała, jakie konstytucyjne prawa i w jaki sposób zostały – jej zdaniem – naruszone (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK), a także należycie uzasadniła sformułowane w skardze zarzuty (art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). 3.5. Zdaniem Trybunału problem przedstawiony w analizowanej skardze konstytucyjnej dotyczy dopuszczalnego ograniczenia ochrony prawa własności jednostki w postępowani u sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest zakwestionowanie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (stanowiącego akt prawa miejscowego). Kwestionowane regulacje nie uwzględniają bowiem sytuacji, w której podmiot, wnoszący w trybie art. 1 01 ust. 1 usg skargę na plan zagospodarowania prze - strzennego, odzyskał w przepisanym trybie wywłaszczoną nieruchomość po uchwaleniu tego planu (która nota bene w dacie uchwalania planu stanowiła własność komunalną). To zaś de lege lata powoduje, że podmio ty, które wykazują interes prawny oraz jego naruszenie w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale nie w dacie podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego – gdyż nieruchomości tych podmiotów stanowiły wów czas, na skutek wywłaszczenia, własność komunalną – nie mają możliwości skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego planu zagospodarowania przestrzennego, który – w ich ocenie – stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. W świetle powyższe go nie można uznać za oczywiście bezzasadny zarzutu skarżących, że kwestionowane przepisy powodują, iż właściciel nieruchomości (przejętej – niezależnie od trybu – na cele publiczne przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zwróc onej po jego uchwaleniu) nie może korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający – w jego ocenie – prawo własności. Jednocześnie skład orzekający w niniejszej spraw ie zwraca uwagę na to, że wydanie przez TK wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121), w którym orzeczono o zgodności art. 101 ust. 1 usg z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji – ze względu na różnice dotyczące sformułowanych w tamtej i w rozpatrywanej sprawie zarzutów, a także różnice w zakresie przedmiotów zaskarżenia – nie może zostać uznane za negatywną przesłankę procesową ( ne bis in idem ) w przypadku skarżącyc h (por. postanowienie TK z 14 października 2015 r., Ts 20/13, OTK ZU nr 5/B/2015, poz. 432, wydane w podobnej sprawie). W związku z powyższym – na podstawie art. 77 ust. 5 ustawy o TK – Trybunał postanowił jak w sentencji.