Ts 241/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 1 czerwca 2023 r. Pozycja 202 POSTANOWIENIE z dnia 26 stycznia 2023 r. Sygn. akt Ts 241/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Rafał Wojciechowski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej L.S. o zbadanie zgodności: art. 32 ust. 4 pkt 2 w zwi ązku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) w zakresie, w jakim „warunkuje wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto złożył oświa d - czenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowla - ne, przez które to prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa wła - sności, w sytuacji, gdy zachodzą p rzesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49i [powołanej ustawy]”, z art. 2, art. 21 ust. 1 ora z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: 1) nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) w zakresie, w jakim „warunkuje wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które to prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z praw a własności, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie d ecyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49i [powołanej ustawy]”, z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w po zostałym zakresie. UZASADNIE NI E 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 paździer- nika 2022 r. L.S. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego po stanowienia. W petitum skargi zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowl anego miasta L. z 24 kwietnia 2018 r. (znak […] ; dalej: nakaz rozbiórki) nakazującej rozbiórkę zabudowy miejsca postojowego. OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 2 2. Skarga konstytucyjn a została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżąca zawarła 9 stycznia 2017 r. z deweloperem umowę sprzedaży własności udziału we własności lokalu niemieszkalnego (garażu wielostanowiskowego, znajdującego się na ko ndygnacji podziemnej bud ynku mieszkalnego). W umowie stwierdzono, że skarżąca ma prawo samodzielnego (z wyłączeniem innych współwłaścicieli) korzystania z określonego miejsca postojowego, znajdującego się w tym garażu. Dzień przed zawarciem powyższej umo wy (8 stycznia 2017 r.) deweloper, będący właścicielem garażu, wyraził pisemną zgodę na zabudowę przez skarżącą wyznaczonego dla niej miejsca postojowego. W związku z tym zleciła ona wykonanie odpowiednich prac, pole- gających na wybudowaniu ścian z betonu k omórkowego oraz zamontow aniu drzwi uchyl- nych. O ich zakończeniu zawiadomiła dewelopera w piśmie z 12 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor N adzoru Budowlanego miasta L. 24 kwietnia 2018 r. wydał na- kaz rozbiórki zabudowy miejsca postojowego. W uzasadnieniu wskazał m.in., że współwła- sność w garażu wielostanowiskowym nie jest prawem do dysponowa nia nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że wykonana inwestycja obejmow ała także części wspólne nale- żące do pozostałych właścicieli, spowodowała likwidację dos tępności miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych oraz zablokowanie drogi ewakuac yjnej. Z tych powodów nie- możliwe było – zdaniem organu – doprowadzenie przebudow y do stanu zgodnego z prawem, a jedynym rozwiązaniem było orzeczenie nakazu rozbiórki. P o rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzja o rozbiórce została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lipca 20 18 r. (zna k […] ). Wojewódzk i Sąd Administracyjny w L. w wyroku z 24 stycznia 2019 r. (sygn. akt [… ] ) oddalił skargę skarżącej na tę decyzję. Skarga kasacyjna skarżącej na to orzeczenie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2 022 r. (s ygn. akt […] ). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że legalizacja samowoli bu dowlanej jest możliwa tylko pod warunkiem, że inwestor posiada prawo do dysp onowania nieruchomością na cele budowlane w czasie postę- powania naprawczego. Uprawnienie do samodzielnego korzystania z miejsca postojowego nie oznacza prawa do jego zabudowywania. Wykonane roboty budowlane dotyczyły ponadto części wspólnych nieruchomości. 3. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała, że „sposób rozumienia” art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, zaprezentowany przez or- gany i sądy administracyjne w jej sprawie, narusza art. 2 Konstytucji (zasadę demokratyczne- go p aństwa prawnego, w tym zasadę ochrony praw nabytych), art. 21 ust. 1 Konstytucji (za- sadę ochrony własności i prawo jej dziedziczenia) oraz art. 64 Konstytucji (zasadę o chrony prawa własności – por. s. 11 skargi). Zobowiązywanie skarżącej do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nie- ruchomością na cele budowlane w momencie dok onywania legalizacji wykonanej inwestycji „stoi w sprzeczności z zasadą ochrony praw nab ytych oraz zasadami ochrony prawa własno- ści”. Skarżąca posiadała legitymację do dysponow ania nieruchomością na cele budowlane udzieloną jej przez dewelopera przed wykon aniem zabudowy miejsca postojowego. Zgoda ta obowiązywała w czasie prowadzenia wobec nie j postępowania administracyjnego i sądowo- administracyjnego. Jest ona nadal aktualna, pon ieważ „do chwili obecnej wspólnota mieszka- niowa, posiadająca stosowne instrument y prawne nie zmieniła uchwałą tego stanu rzeczy”. W takiej sytuacji skarżąca podczas pos tępowania legalizacyjnego powinna złożyć oświadcze- nie o dysponowaniu nieruchomością na c ele budowlane „zgodnie ze stanem z chwili doko- nywania przebudowy miejsca postojo wego” (s. 11 skargi). OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 3 Zdaniem skarżącej, ustawodawca (zgodnie z art. 21 Konstytucji) po winien był ukształ- tować art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 p kt 11 prawa budowlanego „w taki sposób, aby właściciel nieruchomości mógł swobodnie dysponować swoim pr awem własności w tym, mieć możliwość zgodnego z normami prawa budowlanego przeprowadzani a robót budowla- nych na swojej nieruchomości” (s. 13 skargi). 4. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 27 października 2022 r. wezwał skarżącą – na podstawie art. 130 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowa- nia cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.) w związku z art. 36 ustawy z dnia 30 listo- pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r . poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej prz ez: 1) udokumentowanie daty doręczenia pełnomocnikowi skarżącej wyroku NSA; 2) po- informowanie, czy od tego wyroku został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia; 3) d oręczenie odpisów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem decyzji i orze- czeń w ydanych w sprawie skarżącej. Skarżąca ustosunkowała się do powyższego zarządzenia w piśmie z 9 listopada 2022 r. (data nadania), przedstawiając żądane przez Trybunał w yjaśnienia i dokumenty. 5. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2022 r. skarżąca – na podstawie art. 6 1 ust. 3 u.o.t.p.TK – została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: 1) wskazanie, jakie konstytucyjn e prawa lub wolności skarżącej, wyrażone w art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytuc ji zostały naruszone i w jaki sposób; 2) uzasadnienie zarzutu niezgodności zaskarżon ych przepis ów z tymi prawami lub wolno- ściami. W piśmie z 22 grudnia 2022 r. (data nadania), stanowiącym odpowiedź na powyższe zarządzenie, skarżąca podkreśliła, że kwestion owana regulacja narusza „prawa i wolności wynikające z zasad demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej, zasady poszanowania praw naby tych oraz równości wobec prawa” (wyrażone w art. 2 Kon- stytucji), a także „prawo własnoś ci oraz z asady ochrony własności” (wyrażone w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji; s. 2 pisma). Naruszenie art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady ochrony praw nabytych) przejawiało się w konieczności niezwłocznego zastosowania się przez skar- żącą do nakazu rozbiórki , co naraża ją na poniesienie znacznych kosztów (s. 5 pisma). Naru- szenie art. 21 ust. 1 Konstytu cji polegało na zaniechaniu przez ustawodawcę takiego ukształ- tow ania art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, aby właściciel nie- ruchomości mógł swobodne dysponować swoim prawem własności, w tym „mieć możliwość zg odnego z normami prawa budowlanego przeprowadzenia robót budowlanych” (s. 6 - 7 pi- sma ). Zdaniem skarżące j, zaniechanie to uniemożliwia także realizację przez nią prawa wyni- kającego z art. 64 Konstytucji. Konieczność rozbiórki jest „niewątpliwym naruszeniem” przy- sługującego skarżącej prawa własności, skoro otrzymała ona pisemną zgodę na wyk onanie zabudowy mie jsca postojowego. Ponadto omówiła treść art. 64 Konstytucji oraz powtórzyła część argumentacji zaprezentowanej w skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopad a 2016 r. o organiz acji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona okre ślonym przez prawo wymogom. OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 4 2. W skardze konstytucyjnej jako przedmiot zaskarżenia wskazano art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej : prawo budowlane) w zakresie, w jakim „warunkuje wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które to prawo należy rozumieć tytuł prawn y wynikający z praw a własności, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49i [powołanej ustawy]”. Zaskarżone p rzepis y prawa budowlanego brzmi ą następująco: – art. 32 ust. 4 pkt 2: „Pozwolenie na budowę może być w ydane wyłącznie temu, kto: (…) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” ; – art. 3 pkt 11: „I lekroć w ustawie jest mowa o: (…) prawie do dysponowania nieru- chomością na c ele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosun- ku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych ”. Jako wzor ce k ontroli skarżąc a wskazał a art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle sprawy zakończonej wyrokiem Naczel- nego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 1688/19 ; dalej: wyrok NSA), wskazanym pr zez skarżąc ą jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 3. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga spełnia wymogi formalne w zakresie do- tyczącym zgodności kwestionowanej regulacji z art. 64 ust. 1 Konstytucji , albowiem: – zosta ła sporządzona w imieniu skarżące j przez adwokata (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK); – skarżąc a wyczerpał a drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ wyrok NSA j est prawomocn y i nie przysługują od niego żadne zwykłe środki zaskarżenia; – dochowano ustawo wego terminu wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), gdyż odpis wymienionego wyżej wyroku został doręczony pełnomocniko wi skar- żącej 18 lipca 2022 r., a s karga została wniesiona 17 października 2022 r. ; – określony został przedmiot kon troli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK); – wskazano, które konstytucyjne prawa i wolności oraz w jaki sposób – zdaniem skar- żące j – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK); – przedstawiono uzasadnienie sformułowanych przez skarżąc ą zarzutów oraz stan fak- tyczny (art. 53 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.t.p.TK); – poinformowano o niewniesieniu nadzwyczajnego środka zaskarżenia (art. 53 ust. 1 pkt 6 u.o.t.p.TK); – dołączono wymagane załączniki (art. 53 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.o.t.p.TK); – sformułowane przez skarżąc ą zarzuty nie są oczywiście bezzasadne w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. 4 . Natomiast w odniesieniu do zgodności art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowl a nego z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytu cji skarga konstytu- cyjna nie spełnia wymogów formalnych. 4.1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest instrumentem ochrony konstytucyjnych wolności i praw skarżącego. Art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK zobo- wiązuje w związku z tym skarż ącego do precyzyjnego wskazania naruszonych wolności lub p raw oraz określenia sposobu ich naruszenia. OTK ZU B/2023 Ts 241/22 poz. 202 5 Odrębnym wymogiem formalnym skarg konstytucyjnych jest obowiązek przedstawie- nia uzasadnienia zarzutów niezgodności kwestionowanej regulacji ze wskazanymi konstytu- cyjnymi wolnościami lub prawami skarżącego (por. art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). Jak wyja- śniał Trybunał, wymogu tego nie realizują na przykład „uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań” (por. np. wyrok z 13 grudnia 2017 r., sygn. SK 48/15, OTK ZU A/2018, poz. 2) albo wypowiedzi ograniczające się jedynie do „wyraże- nia przekonania o niezgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości” (por. np. postano wienie z 18 stycznia 2017 r., sygn. Ts 206/16, OTK ZU B/20 17, poz. 42). Skarżący powinien natomiast podać co najmniej jeden argument lub dowód na poparcie każdego postawionego w skardze zarzutu niekonstytucyjno- ści (por. np. wyrok z 20 listopada 2019 r., sy gn. SK 6/18, OTK ZU A/2019, poz. 62 ). 4.2. Skarga konsty tucyjna nie zawierała powyższych elementów. Wobec tego skarżąca została wezwana w trybie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie, jakie jej kon stytucyjne prawa lub wolności, wyrażone w art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji zostały naruszone i w jaki sposób oraz uzasad- nienie zarzutu niezgodności zaskarżon ych przepis ów z tymi prawami lub wolnościami. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pow yższe zobowiązanie zostało przez skarżącą wykonane jedynie w odniesieniu do art. 64 ust. 1 Konstytucji. Ani w skardze konstytucyjnej, ani w późniejszych pismach procesowych skarżąca nie wyjaśniła natomiast, czy narusze nie jej prawa własności polegało na zł amaniu ustawowej formy regulacji, czy też naruszało istotę prawa własności (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji). Nie wynika z nich także, w stosunku do ja- kich podmiotów podobnych dochodzi – zdaniem skarżącej – do zróżnico wania w zakresie równej ochrony własno ści, w jaki sposób prawo to zostało w jej sprawie naruszone oraz z ja - kich powodów zróżnicowanie to uważa ona za konstytucyjnie niedopuszczalne (por. art. 64 ust. 2 Konstytucji). Skarżąca nie wskazała żadnych konkretnyc h konstytucyjnych wolności lub praw wy nikających z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji ani sposobu ich naruszenia w jej sprawie. Ten brak skargi jest szczególnie istotny, zważywszy że w postępowaniu przed Try- bunałem co do zasady samodzielnymi wzorcami kont roli nie mogą być przepisy wyrażające zasady ustroju państwa (por. np. w odniesieniu do art. 2 Konstytucji – postanowienie pełnego składu Trybunału z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60, a wśród najnowszych – np. postanowienia z 9 lutego i 15 grudnia 2021 r., sygn . Ts 101/20, OTK ZU B/2022, poz. 38 i 39). Nie wyjaśniła również, jakie znaczenie dla podniesionego problemu konstytucyjnego ma dostrzeżony przez nią związek między art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji. Wobec powyż szego skarga konstytucyjna w zakresie dotyczącym niezgodności kwe- stionowanej regulacji z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 6 4 ust. 2 i 3 Konstytucji nie spełnia wy- mogów wynikających z 79 ust. 1 Konstytucji i skonkretyzowanych w art. 53 ust. 2 i 3 u.o.t.p.TK . Uzasadnia to odmowę nadania jej dals zego biegu w tej części na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p.TK. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżące j przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na punkt 2 postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.