Ts 172/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 31 marca 2017 r. Pozycja 72 POSTANOWIENIE z dnia 28 marca 2017 r. Sygn. akt Ts 172/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska  przewodnicząc y i sprawozdawca Piotr Pszczółkowski Mariusz Muszyński , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażale nia na postanowienie Try bunału Konstytu- cyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej K.K., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wn iesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 sierpnia 2016 r. (data nadania) K.K. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 3 § 2 pkt 1 -6 oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administra- cyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; dalej: ustawa o samorządzie) w zakresie, w jakim wyłączają kognicję sądów administracyjnych w spra wach skargi na uchwałę rady gminy uwzględniającą skargę dotyczącą zadań lub działalności burmi- strza , uregulowaną w art. 227 w zw. z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Ko- deks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z 19 stycznia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał uznał, że zarzuty sformułowane w skard ze są oczywiście bezzasadne, gdyż skarżący nie wykazał tego , by jego prawo do sądu zostało naruszone. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym uznanie skargi przez radę gminy na jego działalność jako burmistrza za zasadną jest jednoznaczne ze st wierdzeniem, że dopuścił się on deliktu urzędniczego. OTK ZU B/2017 Ts 172/16 poz. 72 2 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try- bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listo- pada 2016 r. o organiza cji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjo- wane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określa- ją przepisy ustawy o TK. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zaża- lenia na postanowie nie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyj- nej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Tryb unał Konstytucyjny uznaje, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Trybunał podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżony m orzeczeniu, zgodnie z którym zarzuty sformułowane w analizowanej skardze są oczywiście bezzasadne. Trybunał prawidłowo stwierdził, że z zawartej w uchwale Rady Miejskiej w P. „negatywnej oceny” działania burmistrza, która w wypadku skarżącego sprowadzała się do przyjęcia, iż potrakto- wał on obywatela „niewłaściwie”, nie wynikają dla skarżącego żadne konsekwencje prawne. Z tego powodu skarżący w uzasadnieniu analizowanej skargi konstytucyjnej nie wskazał i nie mógł wskazać, ochronie jakiej wolności czy prawa miałoby służyć rozpoznanie przez sąd administracyjny jego zastrzeżeń do uchwały rady gminy, która nie rozstrzyga w sposób wład- czy o jego prawach lub obowiązkach. Tymczasem art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga zapew- nienia prawa do sądu tylko w takich sprawach, w których rozstrzyga się o prawach lub obo- wiązkach jakiegoś podmiotu, na podstaw ie norm prawnych wynikających z obowiązujących przepisów prawnych. Istotą „sprawy”, o której mowa w t ym przepisie i w odniesieniu do któ- rej prawo do sądu musi być gwarantowane, jest prawna kwalifikacja konkretnego stanu fak- tycznego, zawarta w wydanej normie konkretnej i indywidualnej, skierowanej do ok reślonego podmiotu, z której to normy wynikają określone skutki prawne, tzn. konkretne uprawnienia lub obowiązki. W innych sprawach, które nie spełniają kryteriów określonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji, przyznanie prawa do sądu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem ustawodawcy. Z uwagi na powyższe nie uzasadnia zarzutu naruszenia prawa do sądu przez art. 3 § 2 pkt 1- 6 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie argumentacja skarżącego, zgodnie z którą w niektórego rodzaju sprawach, pomimo braku konsekwencji prawnych wynikających z wydanych w nich orzeczeń organów albo sądów , ich zaskarżalność jest „bezdyskusyjna”. Po p ierwsze , nie można zgodzić się z tezą skarżącego, jakoby wskazane przykład owo decyzje o odmowie wydania zezwolenia , uchwały planistyczne czy też orzecze- nia dyscyplinarne (np. udzielenie upomnienia) nie ingerowały w prawa podmiotowe osób, wobec których zostały wydane. Po drugie, do uprawdopodobnienia zarzutu niekonstytucyjno- ści przepisów zakwestionowanych przez skarżącego niezbędne było wykazanie, że brak środ- ka zaskarżenia do sądu administracyjnego w odniesieniu do konkretnego rodzaju aktu, tj. uchwał y rady gminy o uznaniu skargi na działalność burmistrza za zasadną , jest nie do po- godzenia ze standardem konstytucyjnym wyznaczonym przez art. 45 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji Trybunał prawidłowo uznał w zaska rżonym orzeczeniu, że skarżący nie uprawdopodobnił tego , by w przypadku uchwały rady gminy o uznaniu skargi na działalność OTK ZU B/2017 Ts 172/16 poz. 72 3 burmistrza za zasadną występowała sprawa w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a więc tego, by prawo skarżącego do sądu zostało na ruszone. Trybunał nie podziela również stanowiska skarżącego, zgodnie z którym zarzut nie- zgodności kwestionowanych przepisów z art. 78 Konstytucji może być analizowany pomimo ustalenia przez Trybunał, że w sprawie skarżącego nie mogło dojść do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z zarzutów sformułowanych w skardze, skarżący upatruje niekonstytucyj- ność art. 3 § 2 pkt 1 - 6 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie w tym, że wyłączają one kognicję sądów administracyjnych w sprawach skargi na uchwałę rady gminy uwzględniającą skargę obywatela na działalność burmistrza. Zakwestionowane przepisy odnoszą się do skargi do sądu administracyjnego i tejże skargi, a nie środków odwo- ławczych w postępowaniu administracyjnym, doty czą również zarzuty postawione przez skarżącego . Co za tym idzie, wszystkie przywołane wzorce kontroli, tj. art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji, odnoszą się do tego właśnie zagadnienia, czyli skargi do sądu. P rawo do sądu zostało uregulo wane w art. 45 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym k ażdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. N atomiast prawo do zaskar- żania orzeczeń wydanych w pierws zej instancji (art. 78 Konstytucji) i będące jego konse- kwencją prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji) wyznaczają treść opisanego wyżej prawa podmiotowego do sądu i są z nim ściśle powiązane . W konsekwencji w analizowanej sprawie zarzuty naruszenia prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawa do dwuinstancy jnego postępowania są- dowego mogłyby być rozważane dopiero po uprawdopodobnieniu, że skarżącemu przysługi- wało prawo do sądu . Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do sądu, to tym bardziej nie zostało naruszone jego prawo do zaskarżenia orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji i prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Skarżący nie powiązał natomiast zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji z przepisami postępowania administracyjnego, które ‒ w jego przekonaniu ‒ naruszają jego prawo do za- skarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji do wyższej instancji. Z zażalenia zdaje się wynika ć, że skarżący uważa gwarancję określoną w art. 78 Kon- stytucji jako niezależne od art. 45 ust. 1 Konstytucji źródło prawa do zaskarżenia decyzji (uchwały) do sądu administracyjnego. Tymczasem teza ta nie znajduje potwierdzenia w treści art. 78 Konstytucji , który statuuje prawo podmiot owe do zaskarżenia orzeczenia wy danego w pierwszej instancji do wyższej instancji. Sądy administracyjne bez wątpienia nie są wyższą instancją w odniesieniu do organów administracji publicznej, a brak możliwości zaskarżenia decyzji organu administracji do s ądu administracyjnego należy analizować w kontekście pra- wa do sądu wyrażoneg o w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podtrzymuje także stanowisko, zgodnie z którym do rozpatrywania spraw związanych z ochroną dóbr osobistych właściwe są sądy powszechne a ni e administracyjne. Jak wynika z art. 184 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administra- cyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji pu- blicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządo- wej. Skarżący nie wykazał, by orzekanie w sprawie związanej z naruszeniem dóbr osobistych mieściło się w kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.