Ts 147/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 11 stycznia 2022 r. Pozycja 3 POSTANOWIENIE z dnia 21 października 2021 r. Sygn. akt Ts 147/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Nowa Dęba w sprawie zgodności: art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 188 poz. 1840) w zakresie, w jakim „dają gminie prawo zwrotu części rekompensa- cyjnej subwencji ogólnej na wyrównanie dochodów utraconych z powodu usta- wowego zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budynków i budowli znajdujących się na terenie strefy ekonomicznej, które są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, może dotyczyć ubytków dochodó w za jeden po- prz edni rok”, z art. 165 i art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 13 maja 2021 r. (data nadania) Gmina Nowa Dęba (dalej: skarżąc a), reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił a z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z 4 stycznia 2019 r. (znak: ST3.4755.65.2018) Minister Finansów, po nownie rozpoznawszy spraw ę, utrzymał w mocy swoją decyzję z 1 grudnia 2015 r. (znak: ST3.4701.7.2015) odmawiającą zw rotu utraconych przez skarżącą dochodów z tytułu usta- wowego zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budynków i budowli położonych na terenie Tarnobrzeskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej za lata 2007-2011. W uzasadnieniu podkreślono, że z treści mających zastosowanie w sprawie przepisów jednoznacznie wynika związek czasowy pomiędzy utratą dochodów a uzyskaniem części rekompensującej subwen- cji ogólnej. Odbywa się to w dwuletniej „zamkniętej” sekwencji czasowej z „roku na rok”. Zatem gmina otrzymuje z budżetu państwa część rekompensującą subwencji ogólnej, w roku następującym bezpośrednio po roku, w którym utraciła dochody. W związku z tym nie jest możliwe uzys kanie zwrotu utraconych doch odów dotyczących lat poprzednich . Wyrokiem z 10 lipca 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 412/19) Wojewódzki Sąd Admini- stracyjny w Warszawie (dalej: WSA) uchylił zaskarżoną przez skarżącą decyzję . Od powyż- OTK ZU B/2022 Ts 147/21 poz. 3 2 szego wyroku WSA skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów. Naczelny Sąd Administra- cyjny wyrokiem z 5 stycznia 2021 r. (sygn. akt I GSK 2004/19) uchylił rozstrzygnięcie WSA z 10 lipca 2019 r. i oddalił skargę skarżącej. W uzasadnieniu wskazano, że „nie jest upraw- niona wykładnia celowości owa art. 10 ust. 5 ustawy [z dnia 2 października 2003 r.] o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw [(Dz. U. Nr 188, poz. 1840)] , ze względu na wyjątkowy charakter tego przepisu oraz spójny system rozwiązań wynikający z ustaw y i rozporządzenia [tj. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwiet- nia 2004 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu przekazywania gminom części rekompensują- cej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów w specjalnych strefach ekonomicz- nych; Dz. U. Nr 65 poz. 599], z któ rego jednoznacznie wynika, że cześć rekompensująca subwencji ogólnej na wyrównanie ubytków dochodów wynikających ze zwolnienia ustawo- wego od podatku od nieruchomości: gruntów, budowli i budynków, które są zajęte na prowa- dzenie dział al ności gospodarczej na terenie strefy ekonomicznej, przyznawana jest w dwulet- niej zamkniętej strefie czasowej z «roku na rok». Tym samym nie jest uprawnione uzyskanie takiej rekompensaty za lata wcześniejsze niż rok poprzedni, za który w rozumieniu tego p rze- pisu przyznawana jest subwencja”. Powyższe orzeczenie , wskazane przez skarżącą jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, zostało jej doręczone 15 lutego 2021 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. (doręczony m pełnomocnikowi skarżącej 12 lipca 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ust awy z dnia 30 li- stopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącą do doręczenia odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem decyzji Ministra Finansów z 4 stycznia 2019 r. (znak: ST3.4755.65.2018) i z 1 grudnia 2015 r. (znak: ST3.4701.7.2015) wraz z czterema kopiami. Skarżąc a przesłała dokumenty 19 lipca 2021 r. (data nadania). S karżąca twierdzi, że wykładnia art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw, (Dz. U. Nr 188 poz. 1840) przyjęta przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2021 r. jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorial- nego, w tym ich samodzielności finansowej, oraz jest przejawem braku realizacji konstytu- cyjnego nakazu ochrony ich samodzielności sądowej. Trybunał Konstytu cyjn y zważył, co następuje. 1. Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wy- nikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i przepi sów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Skargom nies pełniającym tych warunków Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu. 2. W m yśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyrażał pogląd, zgodnie z którym gmina jako osoba prawna prawa publicznego, sprawująca władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań publicznych, nie jest podmiotem konsty- tucyjnych wolności i praw. Z tego powodu gmina nie ma zdolności skargowej (zob. postano- wienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). OTK ZU B/2022 Ts 147/21 poz. 3 3 2.1. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 18 grudnia 2013 r. (sygn. Ts 13/12, OTK ZU nr II/B/2014, poz.833) Trybunał stwierdził natomiast, że „treść art. 79 ust. 1 Konstytucji nie daje podstaw do apriorycznego wyłączenia legity macji skargowej; w świetle tego przepisu punkt ciężkości oceny powinien być przesunięty z badania cech pod- miotu skarżącego na badanie, czy przysługują mu konstytucyjne wolności lub prawa”. Jak podkreślił Trybunał, skarga konstytucyjna ma charakter kontroli konkretnej, dlat ego też w każdym przypadku należy ustalić, czy osobie prawa publicznego, która wystąpiła do Try- bunału, przysługują wolności lub prawa konstytucyjne, a w konsekwencji legitymacja czynna do wniesienia skargi konstytucyjnej. Przyjęcie, że podmiot, który wniós ł skargę, korzysta z konstytucyjnych wolności lub praw statuowanych w postanowieniach Konstytucji wskaza- nych jako wzorce kontroli, implikuje uznanie, iż ma on legitymację do wniesienia skargi. 2.2. Orzeczenie w sprawie Ts 13/12 zostało wydane po rozpoznaniu skargi konstytu- cyjnej złożonej przez publiczny podmiot gospodarczy. W swoich orzeczeniach Trybunał przyjmuje , że przedstawione w nich stanowisko znajduje odniesienie także do jednostek sa- morządu terytorialnego (zob. postanowienia TK z 11 lutego 2015 r., sygn. Ts 187/14, OTK ZU B/2016, poz. 60 oraz z 16 czerwca 2015 r., sygn. Ts 169/15, 3B/2015, poz. 349). 3. Konstytucyjne warunki wniesienia skargi konstytucyjnej doprecyzowuje m.in. art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK . Stanowi on, że skarga zawiera wskazanie która konstytucyjna wol- ność lub konstytucyjne prawo skarżącego zostało naruszone oraz określenie sposobu tego naruszenia. 3.1. Skarżąca zarzuca naruszenie zasad: samodzielności finansowej gminy oraz jej ochrony sądowej (art. 165 i a rt. 167 Konstytucji ). Zasady te nie należą jednak do zakresu praw chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej. 3.2. Trybunał zwraca uwagę, że art. 79 Konstytucji został umieszczony w rozdziale II ustawy zasadniczej, odnoszącym się do wolności, praw i obow iązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. To usytuowanie ma istotne znaczenie dla wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji. Użyty w tym przepisie wyraz „każdy” nale- ży rozpatrywać w kontekście praw i wolności konstytucyjnych, prz ed których naruszeniem ma właśnie chronić złożenie skargi konstytucyjnej. Zatem „każdy” w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy zasad niczej oznacza tego, kto jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw pod- miotowych. Zakres podmiotowy skar gi konstytucyjnej je st więc określony – po pierwsze – przez charakter tej instytucji, pomyślanej jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolno- ści przede wszystkim człowieka i obywatela, a po drugie – wyznaczony przez zakres podmio- towy poszczególnych wol ności lub praw albo obowiązków konstytucyjnych (zob. postano- wienie pełnego składu TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60) . 3.3. W świetle powyższego należy przyjąć, że osoby prawne takie jak skarżąca mogą być podmiotami tylko ni ektórych praw konsty tucyjnych, o ile z ich treści wynika, że są adre- sowane również do nich. Do praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji nie należą natomiast te, których podmiotami mogą być wyłącznie osoby prawne. Zalicza się do nich m.in. wskazane przez skarżącą praw a (zasady) do samodzielnego i swobodnego wykonywa- nia zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz jej ochron y sądowej. Z tego względu gmina nie może dochodzić ich ochrony w drodze skargi konstytucyjnej (zob. postanow ienie TK z 11 grudnia 2002 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2 / B/2003, poz. 104). OTK ZU B/2022 Ts 147/21 poz. 3 4 4. Jednocześnie Trybunał zwraca uwagę, że jednostki samorządu terytorialnego – działające przez swoje organy stanowiące – mogą inicjować abstrakcyjną kontrolę konstytu- cyjności aktów normatywnych d otyczących spraw objętych ich zakresem działania (na pod- stawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji) . M ają one więc możliwość żądania ochrony swoich interesów , w tym ochrony samodzielności finansowej za pomocą innych środków prawny ch niż skarga konstytucyjna. 5. Mając powyższe na względzie T rybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nie wskazała naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposobu ich naruszenia. Anali- zowana skarga konstytucyjna nie speł nia więc podstawowego warunku określonego w art. 79 Konstytucji, a doprecyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Wskazana okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą od- mowy nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręc zenia.