Ts 139/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 28 lutego 2017 r. Pozycja 40 POSTANOWIENIE z dnia 19 stycznia 201 7 r. Sygn. akt Ts 139/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska - Jaśkiewicz , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A . S . w sprawie zgodności: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 20 13 r. poz. 594 , ze zm.) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej . UZASADNIENIE 1. W sporządzonej we własnym imieniu i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 czerwca 2016 r. (data nadania) skardze konstytucyjnej radca prawny A.S. (dalej: skarżąc a ) zarzucił a niezgodność art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 20 13 r. poz. 594 , ze zm. ; dalej: usg ) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. 2. Skarga konstytucyjna zost ała wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Z arządzeniem z października 2014 r. Burmistrz Gminy i Miasta D . – działając na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 usg oraz uchwały Rady Miejskiej w D . z lutego 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami w związku z art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6 i art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 , ze zm.; dalej: ugn): przeznaczył do sprzedaży w formie bezprze- targowej jedną z niezabudowanych nieruchomości położoną w D., celem poprawienia warun- ków zagospodarowania nieruchomości przyległej (§ 1); ustalił cenę sprzedaży tej nierucho- mości na kwotę 230 000,00 zł net to (§ 2 pkt 1); stwierdził, że sprzedaż nieruchomości podle- ga opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług zgodnie z u stawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 , ze zm.), ze stawką procen- tową obowiązującą w dniu powstania obowiązku podatkowego (§ 2 pkt 2) . OTK ZU B/2017 Ts 139/16 poz. 40 2 2.2. Na p owyższe zarządzenie – po w cześniejszym wezwaniu organu do usunięcia na- ruszenia prawa – skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K . skargę, w której zażądała uchyleni a zaskarżo nego zarządzenia w całości na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 , ze zm.) . W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy D . wniósł o jej oddalenie, pod - nosząc , że skarżąca nie posiada legitymacji czynnej do złożenia skargi; zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 usg zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. 2.3. Wyrokiem z czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K . oddalił skargę skarżącej. Zdaniem sądu skarżąca nie posiadała interesu prawnego w zaskarż eniu zarządzenia, a jedynie interes faktyczny; tym samym brak było po stronie skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skarżąca wskazała jedynie ogólnie, że od jakiegoś czasu zainteresowa na była kupnem nieruchomości za cenę „potencjalnie wyższą” i przystą - pieniem do przetargu na nabycie nieruchomości; jednocześnie podała w wątpliwość cenę nieruchomości i tryb bezprzetargowy, jaki wybrano, bowiem nieruchomość może być zagospodarowana odrębnie. Takie jedynie potencjalne zainteresowanie skarżącej ni erucho- mością nie stanowiło o interesie prawnym, a tym samym nie stanowiło jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym, na które zresztą skarżąca nie powołała się w skardze. Powyższe orzeczenie zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administr acyjny – Izbę Ogólnoadministracyjn ą w wyroku z lutego 2016 r . 3. Zdaniem skarżącej art. 101 ust. 1 usg jest niezgodny : z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 Konstytucji, gdyż „odmawia rozumienia sensu largo interesu prawnego w zaskarżeniu aktów praw a miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”, „odmawia rozumienia sensu largo uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu, czego konsekwencją jest możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresató w”, „odmawia ochrony praw niebędącym bezpośrednio stroną postępowania, a uprawnionym do przystąpienia do przetargu w trybie ugn, gdyby przetarg taki został ogłoszony” i „zakłada brak uprawnienia i interesu prawnego do wniesienia skargi na akt prawa miejsco wego łamiący prawo i niweczący skorzystanie przez skarżącego – jednego z nieograniczonej liczby adresatów ogłoszenia – z uprawnienia do przystąpienia do przetargu ogłoszonego w trybie ugn”; z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż „odmawia prawa do sądowej meryt orycznej kontroli aktu prawa miejscowego, pozbawiającego skarżącego – jednego z nie og raniczonej liczby adresatów ogłoszenia – upra - wnienia do nabycia nieruchomości gminnej w trybie przetargowym”, „ zawęża pojęcie interesu prawnego do konieczności istnienia s tosunku administracyjnoprawnego, wynikającego z nakazu prawa administracyjnego”, „upatruje źródło uprawnienia do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wyłącznie w istnieniu stosunku administracyjno - prawnego, wynikającego z nakazu prawa administracyjnego”, „od mawia rozumienia sensu largo interesu prawnego w zaskarżeniu aktów prawa miejscowego kierowanych do nieogra - niczonej liczby adresatów” i „odmawia rozumienia sensu largo uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu, czego konsekwencją jest możliwość zaskarżen ia aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”; z art. 63 Konstytucji, gdyż „odmawia prawa do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przyjmując, że uprawnienie ekspektatywne do wzięcia udziału w przetargu i nabycia nieruchomości gm innej w drodze tegoż przetargu nie podlega ochronie”; z art. 64 ust. 1 Konstytucji, gdyż „odmawia rozumienia sensu largo uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu, czego konsekwencją jest OTK ZU B/2017 Ts 139/16 poz. 40 3 możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego kierowanych do nieogr aniczonej liczby adresatów”; z art. 78 Konstytucji, gdyż „odmawia ochrony uprawnienia do nabycia nieruchomości gminnej w trybie przetargowym”, „odmawia (…) interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego łamiący pr awo i niepodlegający kontroli sądowo - administracyjnej w innym trybie” i „odmawia rozumienia sensu largo interesu prawnego w zaskarżeniu aktów prawa miejscowego kierowanych do nieograniczonej liczby adresatów”. 4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucy jnego z 3 sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293 ; dalej: ustawa o TK z 2015 r. ), skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucy jnej przez uzasadnienie sposobu naruszenia wskazanych przez nią przepisów konstytucyjnych przez art. 101 ust. 1 usg. Odpis zarządzenia został doręczony skarżącej 8 sierpnia 2016 r. 5. We wniesionym do Trybunału 16 sierpnia 2016 r. (data nadania) piśmie pr ocesowym skarżąca odniosła się do stwierdzonych braków formalnych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W dniu 2 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konsty tucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyj - nym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Kons tytucyjnego (Dz. U. poz. 2074 ) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie u stawy o TK stosuje się przepisy tej ustawy. 2. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznan iu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom . 3 . Zaskarżon y w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 usg stanowi: „ Każdy, czyj interes prawny lub uprawnieni e zostały naruszone uchwałą lub zarządz eniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego ” . Jako wzorce kontroli skarżąc a powołał a następujące prze pisy Konstytucji, wyraźnie je wyodrębniając : po pierwsze – art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 ; po drugie – art. 45 ust. 1 ; po trzecie – art. 63; po czwarte – art. 64 ust. 1 ; po piąte – art. 78 . 3. Trybunał stwierdza, że merytoryczne rozpoznanie ana lizowanej skargi konstytucyjnej byłoby niedopuszczalne. 4 . Odnośnie do zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy zasadniczej należy przypomnieć, że wywodzona z art. 32 zasada równości nie ma chara kteru abstrakcyjnego i absolutnego, gdyż zgodnie z powszech- nie przyjętym założeniem nie oznacza identyczności (tożsamości) praw wszystkich podmiotów. Równość (prawo do równego tr aktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym, odniesio na mus i być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym podmiotom (grupom podmiotów) w porównaniu ze statusem innych OTK ZU B/2017 Ts 139/16 poz. 40 4 podmiotów (grup). Równość nie oznacza jednakowej sytuacji faktycznej i pr awnej wszys- tkich, ale polega na jednakowym „uzdolnieniu” d o rozmaitych praw (por. postanowienie pełnego składu TK z 24 października 2001 r. , SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Wymaga podkreślenia także to, że swoisty charakter prawa do równego traktowania polega na tym, że stwierdzenie jego naruszenia nie jest możliwe przez dokonanie „prostego” zestawienia konstytucyjnego wzorca kontroli i zakwestionowanej normy podkonstytucyjnej. Nieodzowne jest uwzględnienie także norm podkonstytucyjnych regulujących status prawny innych podmiotów (grup podmiotów) oraz porów nanie (zestawieni e) norm, których adresatem jest skarżący i norm adresowanych przede wszystkim do podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej co do istotnych elementów sytuacji. Z prawnokonstytu - cyjnego punktu widzenia kluczowe jest, aby te ważn e elementy sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego i innych adresatów z grupy (grup) „porównywalnych” miały swoje konstytucyjne odniesienie. Innymi słowy, art. 32 Konstytucji określa sytuację prawną jednostki „wspólnie” z inną normą, która wyznacza sytuację prawną innych podmiotów. Z wyjątkiem niezwykle rzadkich współcześnie przykładów generalnej dyskryminacji (np. w postaci niewolnictwa lub społeczeństwa kastowego) trudno wskazać inne przypadki, gdzie równość nie miałaby konkretnego odniesienia do określonych praw, wolności lub obowiązków jednostki. Zróżnicowanie dotyka więc z reguły pewn ego konkretnego uprawnienia lub wolności (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24 oraz 24 paździer - nika 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Z kolei art. 37 ust. 1 K onstytucji , określający możliwość korzystania z wolności i praw przez osoby znajdujące się w zakresie władzy Rzeczypospolitej Polskiej , ma charakter generalny, i zawarta w nim tre ść znalazła szczegółowy wyraz w dalszych regulacjach odnoszących się do konkretnych praw i wolności . Nie może tym samym stanowić samoistnego wzorca kontroli w sprawie inicjowanej skargą konstytucyjną (por. postanowienie pełnego składu TK z 13 czerwca 2011 r. , SK 26/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 4 6). Skoro zatem ani art. 32 ust. 1, ani art. 37 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie mogą stanowić „samodzielnych” wzorców kontroli w sprawach skargowych, to powiązanie ich ze sobą (uczynienie wzajemnymi wzorcami „związkowymi”) nie wpływa w żaden sposób na ocen ę dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej w tym zakresie. W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK – należało odmówić nadania dalszego biegu skard ze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 1 01 ust. 1 usg z art. 3 2 ust. 1 w związku z art. 3 7 ust. 1 Konstytucji . 5. Co do zarzutu naruszenia przez art. 101 ust. 1 usg art. 45 ust. 1 Konstytucji Trybunał przypomina, że w tym zakresie zaskarżony przepis był przedmiotem kontroli Trybu - nału Konst ytucyjn ego, który w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121) orzekł o jego zgodności z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust . 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Sentencja tego orzeczenia została ogłoszona 22 września 2008 r. w Dzienniku Ust aw Rzeczypospolitej Polskiej Nr 170 pod poz. 1053. Na podstawie art. 40 ust. l pkt l ustawy o TK z 2016 r. Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopusz - czalne . Taki stan rzeczy ma niewątpliwie miejsce, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli jego zgodności z Konstytucją w innej sprawie (por. np. postanowienia TK z: 3 października 2001 r. , SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 25 listopada 2002 r., SK 30/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 88 oraz 26 marca 2002 r., P 3/02, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 22, s. 298). Trybunał Konstytucyjny stoi przy tym na stanowisku, że konieczność uwzględniania określonej w ustawie o TK przesłanki zbędności wydania orzeczen ia uwidacznia się na każdym etapie postępowania inicjowanego skargą, czyli również w ramach wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 61 ust. 1 OTK ZU B/2017 Ts 139/16 poz. 40 5 ustawy o TK (por. – na gruncie art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm. – np. postanowienia TK z 3 września 2007 r. , Ts 94/06, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 75 oraz 21stycznia 2009 r., Ts 356/08, OTK ZU 2/B/2009, poz. 146). Z tego też powodu – w zakresie badania zgo dności art. 101 ust. 1 usg z art. 45 ust. 1 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej ze względu na zbędność orzekania (art. 59 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK). 6. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 63 Konstytucji Trybunał zauważa , że sformułow ane w przywołanym przez skarżącą wzorcu kontroli tzw. prawo petycji nie obejmuje możliwości inicjowania postępowań sądowych. Wyraźnie bowiem przewiduje on , że ok reślone w nim prawo dotyczy petycji, wniosków i skarg składanych do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społ ecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (por. wyrok TK z 14 listopada 2004 r., P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106). Zakwestionowany art. 101 ust. 1 usg nie pozostaje zatem w merytorycznym zwi ązku z tym wzorcem kontroli, co sprawia, że nie można formułować zarzutu jego niezgodności z art. 63 ustawy zasadniczej. Z tego też powodu – w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 63 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 7. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstyt ucji przez zaskarżony przepis Trybunał uznaje za oczywiście bezzasadny. Konstytucyjna ochrona własności nie obejmuje bowiem stanów (sytuacji), w których jednostka przejawia wyłącznie wewnętrzną chęć nabycia własności określonego mienia (nawet – jak w przyp adku skarżącej – to uzewnętrzniając), ale nie posiada do t akowego żadnego tytułu prawnego. Z tego też powodu – w zakresie badania zgo dności art. 101 ust. 1 usg z art. 64 ust. 1 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej na podstawi e art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK. 8. Odnośnie zaś do zarzutu narus zenia art. 78 Konstytucji przez zaskarżony przepis Trybunał stwierdz a, że jest on bezprzedmiotowy z powodu uznania w wyroku w sprawie SK 76/06 zgodności art. 101 ust. 1 usg m.in. z art. 4 5 ust. 1 ustawy zasadniczej . Skoro bowiem w przywołanym orzeczeniu Trybunał uznał limitującą przesłankę posiadania interesu prawnego do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego za nienaruszając ą prawa do sądu, to nie można w tym przypadku mó wić o naruszeniu prawa statuowanego w art. 78 Konstytucji (por. postanowienie TK z 2 kwietnia 2014 r. w sprawie SK 26/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 45). Z tego też powodu – w zakresie badania zgodności art. 101 ust. 1 u sg z art. 78 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 ustawy o TK. 9. Niezależnie od stwierdzonych wyżej samoistnych negatywnych przesłanek procesowych Trybunał zauważa, że w niniejszej sprawie skarżąca nie sp ełniła wymogu, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK (poprzednio: art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.), co również stanowi wadę skargi . Uzasadnienie s kargi konstytucyjnej, poza wymienieniem wzorców kontroli i sformułowaniem zarzutów ich n aruszeni a przez art. 101 ust. 1 usg (s. 1 - 3) , ograniczyło się bowiem do wniosku o stwierdzenie niezgodności OTK ZU B/2017 Ts 139/16 poz. 40 6 zaskarżonego przepisu z powołanymi wzorcami (s. 3 - 5), w którym powtórzono zarzuty ze s. 1 - 3, przedstawienia stanu faktycznego (s. 5 - 7 ) oraz ogólnego wywodu podważającego istnienie przesłanki posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg (s. 7 - 9). Pomimo stosownego zarządzenia sędziego Trybunału, wzywającego do usunięcia braków formalnych przez uzasadnienie sposobu naruszenia powołanych w skardze przepisów konstytucyjnych przez zaskarżony art. 101 ust. 1 usg, skarżąca w piśmie procesowym poprzestała na powtórzeniu zarzutów sformułowanych na s. 1 - 3 uzasadnienia skargi. Należy w związku z powyższym zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Ko nstytu - cyjnego wielokrotnie podkreślano, iż prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, pole gać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) postanowień Konstytucji i zasad z nich wyprowadzanych, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z ty ch postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć – w myśl art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK – szczegółowa i precyzyjna argumentacja uprawdopodabniająca stawiane zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 67 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r. , Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91). W konsekwencji niedopuszcz alne jest samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie jedynie ogólnikowo sformułowanych przez skarżącego zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (por. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r. , Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138). Powyższe przekładało się również na odmowę nadania dalszego biegu analizowanej skardze na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 ustawy o TK. W tym stanie rzeczy należało postanowić jak na wstępie.