Ts 128/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 22 czerwca 2020 r. Pozycja 197 POST A NOWIEN I E z d nia 15 stycznia 2020 r. Sygn. akt Ts 128/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A . T . w sprawie zgodności: art. 3 pkt 11 ustawy z dni a 7 lipca 1994 r. – Prawo budow l a ne (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie, w jakim kwestionuje zgodność art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ) z art. 64 ust. 1 Konstytucji; 2) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalsze go biegu w pozostałym zakresie. UZASADNIE NI E W skardze konstytucyjnej wniesione j do Trybunału Konstytucyjnego 16 sierpnia 2019 r. (data nadania) A . T . (dalej: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego u stanowionego z wyboru, wystąpił a z żądaniem przytoc zonym na tle następującego stanu faktycznego: 24 kwietnia 2014 r. skarżąca przedłożyła Prezydentowi Miasta K . zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budow l a nych (ogrodzenia) na d ziałkach nr […] , wobec którego organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Istotne w sprawie jest to , że decyzją Prezydenta Miasta K . z 28 października 1999 r. (nr […] ; dalej: decyzja podziałowa) dokonano podziału nieruchomości położonych w wyżej wymienionym o brębie. Z jej treści wynika ło , że działki o nr […] wydzielono z przezna - czeniem pod drogę, zaś z p un kt u 1 pouczenia, że dzia łki te przechodzą na w łasność Gminy K . z dniem, z którym decyzja stanie się ostateczna. Na t ej podstawie Gmina K . została ujawniona w księgach wieczystych jak o właściciel działek nr […] . Na działkach tych została zbudowana droga wewnętrzna (nieposiadająca kategorii drogi publicznej). Na mocy decyzji S amorz ądowego Kolegium Odwoławczego w K . z 12 lipca 2012 r. (nr […] ) stwierdzono OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 2 jednak nieważność decyzji podzia łowej w części opisanej jako p un kt 1 pouczenia w brzmie - niu „ działki nr […] wydz ielone pod budowę drogi z nieruchomości objętych na wniosek właściciela podziałem przechodzą na w łasność Gminy Kraków z dniem, w kt órym decyzja stanie się ostateczna”. 22 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) przeprowadził kontrolę , w wyniku której ustalono zakres i miejsce wykonanych eleme ntów ogrodzenia na działkach nr […] . Z niniejszej kontroli W INB sporządził protokół. O pierając się na ustaleniach wynikających z ww. protokołu Po wiatowy Inspektor Nadzoru Budow l a nego (dalej: PINB) stwierdził, że ujawnione w zgłoszeniu skarżącej roboty budowlane różnią się od tych, któr e w rzecz ywistości zrealizowano. Zmianie uległ bowiem zakres oraz miejsce robót ujętych w zgłoszeniu, w konsekwencji czego powstał inny obiekt budowlany niż wskazany w zgłoszeniu. Dokonując zmiany lokalizacji elementów realizowanego ogrodz enia na działkach nr […] , wykonany na działce nr […] fundament pod bramę wjazdową zrealizowany został w pasie drogowym oznaczonym w mie jscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako o bszar […] KDL, tj. teren d róg p ublicznych – drogi lokalne, a więc n i ezgodnie z miejscowym planem z agospodarowania przestrzennego. Na podstawie dokonanych ustaleń , PINB d ecyzją z 8 czerwca 2015 r. (nr ROiK […] ) wydał nakaz rozbiórki elementów ogrodzenia na ww. działkach, z uwagi na ich wykonanie bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoni czno - budowlanej . Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie. Stanowisko PINB zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z 30 maja 2016 r. ( znak: […] ) . Na powyższe rozstrzygnięcie skarż ąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w K . , podtrzymując dotychczas podnosz one zarzuty oraz wnosząc o zawie szenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym w zakresie uzgodnienia treści księgi wieczystej działek , na których rozpoczęto realizację inwestycji. Skarga została oddalona wyrokiem W SA z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt […] ). W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że rozpoczęcie przez skarżącą budowy ogrodzen ia realizowane było niezgodnie ze z głoszeniem, dodatkowo na działce nr […] niezgodnie z mie jscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto na terenie, co do którego skarżącej nie przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w pełni uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki bez przeprowadzani a postępowania legalizacyjnego. Sąd , o dnosząc się do kwestii toczące go się postępowania cywilnego w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczyste j z rzeczywistym stanem prawnym w stosunku do działe k nr […] podniósł , że ni e ma ona charakteru przesądzając ego dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważył, że zarówno z ewidencji gr untów, jak i z ksiąg wieczystyc h wynika, że prawo własności tych dzi ałek przys ługuje Gminie K . , nigdy zaś nie przysługiwało skarżącej . Dlatego nie można uznać, że przed prawomocnym zakońc zeniem postępowania sądowego, w którym skarżąca kwestionuje ujawnione prawo własności przedmiotowych działek na rzecz Gminy Kraków, skarżącej przysługuje prawo dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Pogląd ten – jak wskazał sąd – stanowi ł dodatkową i niezależną przesłankę, uzasadniającą nakaz rozbió rki całego ogrodzenia – co wskazały wcześniej rozpatrujące sprawę organy – bez konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Od powyższego wyroku skarżąca w niosła skargę kasacyjną , którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w yrokiem z 14 lutego 2019 r. ( s ygn. akt […] ) oddalił , podtrzymując stanowisko WSA w całości . Powyższy wyrok został doręczony skarżącej 16 maja 2019 r. Skargę konstytucyjn ą wniesiono do Trybunału 1 6 sierpnia 2019 r. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2019 r. wezwano skarżącą do usunięcia , w terminie 7 dni , braków formalnych wn iesionej skargi przez : 1) doręczenie odpi su skargi konstytucyjnej wraz z załączonymi dokumentami; 2) doręczenie OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 3 oryginału albo ko pii poświadczonej za zgodność z oryginałem wraz z czterema kopiami: a) decyzji PINB z 8 czerwca 2015 r. (nr […] ) oraz decyzji WINB z 30 maja 2016 r. (znak: […] ) wraz z uzasadnieniem; b) wyroku WSA z 8 listopada 2016 r. (sy gn. akt […] ) wraz z uzasadnieniem; 3) wskazanie ostatecznego roz strzygnięcia; 4) wyjaśnienie, w którym brzmieniu zaskarżony przepis jest kwestionowany przez skarżącą wraz z podaniem właściwych pozycji Dziennika Ustaw; 5) doręczenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa szczególnego upoważniającego do sporzą - dzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej oraz do reprezentowania sk arżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, z dokładnym wskazaniem sprawy, do której zostało udzielone wraz z cztere ma kopiami; 6) sprecyzowanie, w jaki sposób „art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku (z późn . zm.) prawo budow l a ne” – nar usza wymienione w skardze konstytucyjnej wolności lub prawa skarżącej wraz z uzasadnieniem. Pismem procesowym z 8 października 2019 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do wezwania w sprawie usunięcia braków formalnych skargi. Wskazał, że ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt […] ). Zarzut skarżącej dotyczy art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budo - wlane ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ) . Skarżąca uważa, że ni ezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji jest „ rozumienie tego przepisu w ten sposób, że tytuł prawny uprawniający do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikający z prawa własności m oże być w y kazany jedynie poprzez przedłoż enie odpisu z księgi wieczystej (…) pozbawiło [to] Skarżącą możliwości wykazania, że zgodnie z przep isami prawa dokonała zgodnego z prawem zgłoszenia. P rzyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że jedynie wpis w księdze wieczystej uzasadniałby odmienną ocenę prawa Skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozbawił Skarżącą możliwości obrony swoich praw, w tym prawa do posza nowania własności nieruchomości ” (pismo procesowe , s. 2). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnem u rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu już w początkowej fazie postępowania spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spe łnia ona określone przez prawo wymagania oraz nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK. W ocenie Trybunału skarga konstytucyjna w części, w jakiej kwestionuje konsty - tucyjność art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 11869, ze zm.; dalej: u.p.b.) z art . 64 ust. 1 Konsty - tucji, spełn ia wymogi formalne wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz z przepisów u.o.t.p. TK w stopniu uzasadniającym nadanie jej dalszego biegu. Skarżąca wyczerpała przysługującą jej drogę prawną, ponieważ od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt […] ) nie przysługuje żaden zwykły środek zaskarżenia. Dochowany został przewidziany w art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK trzymiesięczny termin do wniesienia skargi, gdyż powyższe rozstrzygnięcie doręczono skarżą cej 16 maja 2019 r., a skarga konstytucyjna została złożona do Trybunału Konsty - tucyjnego 16 sierpnia 2019 r. (data nadania). Skarżąca udokumen tował a datę doręczenia tego orzeczenia (art. 53 ust. 1 pkt 5 u.o.t.p. TK), od którego nie wniesiono nadzwyczajnego środka zaskarżenia (art. 53 ust. 1 pkt 6 u.o.t.p. TK). OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 4 Skarga przedstawia stan faktyc zny sprawy (art. 53 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p . TK) oraz argu - menty uprawdopodo bniające zarzut naruszenia – wskutek zastosowania art. 3 pkt 11 u.p.b. – konstytucyjnego prawa własności (art. 53 ust. 1 pkt 1 - 3 u.o.t.p. TK). Skargę konstytucyjną złożył w imieniu skarżącej radca prawny, który przedłożył pełnomocnict wo szczególne do sporządzenia i wniesienia tego środka prawnego, a tak że do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem. W związku z powyższym i zważywszy na to, że sformułowane przez skarżącą zarzuty nie są oczywiście bezzasadne (art. 61 ust. 4 u.o.t.p.TK), Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – postanowił nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w części, w jakiej kwestionuje zgodność art. 3 pkt 11 u.p.b. z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zauważa, że – co prawd a w myśl art. 67 u.o.t.p TK – orzekając, związany jest zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym lub w skardze konstytucyjnej, to jednak w odniesieniu do tego przepisu wielokrotnie wskazywał, że w euro - pejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non noce t , zgodnie z którą kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczen ie (zob. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., syg n. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002; 12 lipca 2005 r., sygn. P 11/ 03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 80; 28 paź dziernika 2010 r., sygn. P 25/ 09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82; postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 22/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 28) . N a skargę konstytucyjną – jak przyjmuje Trybunał – składa się cała wyrażająca ją treść, a w petitum skargi nas tępuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie kluczo - wych w tym względzie wzo rców kontroli (zob. wyroki TK z : 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/ A/2002, poz. 51; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Mając powyższe na względzie, Tryb unał stwierdza, że wynikająca z uzasadnienia skargi konstytucyjn ej i pisma procesowego usuwa jącego jej braki istota problemu konsty - tucyjnego nakazuje także przyjąć, że skarżąca wiąże naruszenie konstytucyjnego prawa własno ści przez treść art. 3 pkt 11 u.p.b. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowani u przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują regulacji przyjmującej, że w razie kontrowersji dotyczących prawa własności nieruchomości w sprawach budowlanych zasadą winno być zawiesza nie postęp owania administracyjnego (sądowoadministracyjnego) do czasu zakończenia równolegle toczącego się postępowania cyw ilnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Skarżąca domaga się w ten sposób pośredniego badania rzetelności ksiąg wieczystych – oczekuje bowiem tego , że by w przypadku istnienia wątpliwości co do prawa własności opierać się nie tylko na odpisie z księgi wieczystej, ale także na in nych dokumentach świadczących o istn ieniu tego praw a, w szczególności, w razie istnienia ostrzeżenia o jego niezgodności . Natomiast w części, w jakiej skarżąca kwestio nuje konstytucyjność art. 3 pkt 11 u.p.b. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, skarga nie spełnia określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a skon kretyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p. TK , wymogu wyczerpującego uzasa - dnienia naruszenia przez kwestionowany przepis wskazanej przez nią zasa dy równości . Trybunał zwraca uwagę, że k ażdorazowo ocena regulacji prawnej z perspektywy zasady równości winna być poprzedzona szczegółowym zbadani em sytuacji prawnej podmiotów i prze prowadzeniem analizy, zarówno z punktu widzenia ic h cech wspólnych, jak i cech je różniących (por. wyroki TK z: 28 maja 20 02 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 20 07 r., sygn. P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów do których odnosi się dana norma prawna oraz wskazania elementów ok reślających ich sytuację pr awną, które są prawnie istotne, j ak również zasadności OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 5 kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/ 1999, poz. 24; 17 stycz nia 2001 r., sygn. K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2 ; 23 listopada 2004 r., sygn. P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108). Sformułowany przez skarżącą zarzut nie spełnia powyższych wymogów . S karżąca określiła wprawdzie , jakie podmioty porównuje (właściciele ujawnieni i nieujawnieni w księdze wieczystej), ale nie uzasadniła jednak jaką cechą prawnie istotną podmioty te się legitymu ją. N ie przeprowadziła również testu równości. W konsekwencji Trybunał stwierdza, że nieusun ięcie braków formalnych skargi w tym zakresie stanowi – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p. TK – przesłankę odmowy nadania skardze dalszego biegu. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie Trybun ału „skarżący obowiązany jest przedstawić konkretne i prz eko nywające argumenty świadczące o niekonstytucyjnoś ci zakwestionowanych regulacji (…). Argumenty te muszą koncentrować się na problemie merytorycznej niezgodności zachodzącej między unormowaniami stanowiącymi przedmiot skargi konstytucyjnej oraz tymi, które określone są w niej jako wzorce kontroli (zob. posta - nowieni e TK z 8 m aja 2009 r., sygn. Ts 242/07, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 373). Tym samym nie wystarczy, że skarżący wskaże określone przepisy oraz przepisy konstytucyjne, z którymi są one, w j ego opinii, niezgodne. Musi on także wyjaśnić, na czym owa niezgo - dność polega. Jest to przesłanka konieczna do uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 2 lutego 201 2 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17). Przesłanka od powiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i inst r umentalnie (zob. wy rok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78; postanowienie TK z 25 lutego 2015 r., sygn. Tw 37/14, O TK ZU nr 1/ B/2015, po z. 3). Powyższego zarzutu s karżąca nie powiązała również z prawem własności, albowiem w petitum skargi art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazano jako samodzielne wzorce kontroli. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na p unkt 2 sentencji powyższe go postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.