SK 82/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 14 grudnia 2021 r. Pozycja 69 POSTANOWIENIE z dnia 30 listopada 2021 r. Sygn. akt SK 82/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Rafał Wojciechowski Michał Warciński – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r., skargi konstytucyjnej B.S. o zbadanie zgodności: art. 136 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) w zakresie, w jakim użyte przez prawodawcę w tych artykułach sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” daje organom administracji publicz- nej możliwość odmowy orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po- mimo niezrealizowania „celu publicznego”, do którego osiągnięcia wywłaszcza- na nieruchomość miała być niezbędna, a który to determinuje możliwość wyda- nia aktów wywłaszczeniowych., z art. 64 ust. 1 i 2 w związk u z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. B.S. (dalej: skarżący) wniósł 15 grudnia 2017 r. (data nadania) skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 136 ust. 1 - 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim użyte przez prawodawcę w tych artyku- łach sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” daje organom administracji publicznej możliwość odmowy orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości p omimo niezrealizowania „celu publicznego”, do którego osiągnięcia wywłaszczana nieruchomość OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 2 miała być niezbędna, a który to determinuje możliwość wydania aktów wywłaszczeniowych. W rezultacie powoduje to, że część podmiotów tej samej kategorii wykluczona jest z możli- wości skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast podmioty publiczne mogą z niej korzystać pomimo braku konstytucyjnej legitymacji do ingerowania we własność prywatną oraz prawnej przyczyny nabycia własności w drodze wywłaszczenia , z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją Naczelnika Urzędu Gminy w N . z 15 lutego 1979 r. (dalej: decyzja wywł asz- czeniowa) dokonano – na rzecz Skarbu Państwa – wywłaszczenia działki skarżącego z prze- znaczeniem na budowę zbiornika wodnego […] (dalej: zbiornik wodny). W pi śmie z 23 maja 2014 r. skarżący wystąpił o zwrot części wywłaszczonej działki, co uzasadnił faktem, że na jej części nie został zrealizowany cel wywłaszczenia , albowiem przesunięciu uległy granice lokalizacji zbiornika wodnego. Starosta decyzją z 18 grudnia 2014 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , uznając, że nieruchomość ta nie stała się zbędna. Wojewoda, uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z 1 kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta, rozpoznawszy powtórnie sprawę, decyzją z 4 sierpnia 2016 r. postanowił zwrócić na rzecz skarżącego wywłaszczoną nieruchomość, jednocześnie zobowiązując go do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urzą- dzeń Wodnych. Wojewoda uwzględnił powyższe odwołanie i decyzją z 12 września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono rys historyczny sprawy, wskazując, że decyzją z lipca 1976 r. zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji, wśród których wymieniono m.in. zbiornik wodny oraz kanał wodny. Wyjaśniono, że z decyzji wywłaszcze- niowej wynika, iż nieruchomość skarżącego została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego. Wskazano, że został on wybudowany oraz że jego celem była funkcja retencyjna i ta została zrealizowana. Zaznaczono także, że jego budowa nie była nie- rozerwalnie związana z budową kanału i niezrealizowanie jego budowy nie oznacza braku realizacji celu wywłaszczenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego (dalej: WSA), który wyrokiem z 15 g rudnia 2016 r., podzielając stanowisko wyrażo- ne w zakwestionowanej decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA wyja- śnił, że budowa zbiornika wodnego nie była nierozerwalnie związana z budową kanału. Pod- kreślił, że podstawowym celem zbiornika wodnego jest funkcja retencyjna, a skoro został on wybudowany, to cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zaznaczył przy tym, że pełnienie wyłącznie tej funkcji, przy jednoczesnym braku kanału, który umożliwiłby zaopatrywani e w wodę okolicznego rolnictwa, przemysłu oraz miasta, nie przekreśla uznania, że cel wy- właszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracji (dalej: NSA) wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. NSA wyjaśnił, że zbiornik wodny miał pełnić funkcję re tencyjną i służyć zaopatrywaniu w wodę ludności, przemysłu i miasta, jak również stworzyć warunki do rozwoju turystyki. Natomiast w związku z brakiem budowy kanału pełni on wy- łącznie funkcję retencyjną. NSA wskazał, że wobec tego został zrealizowany cel sz czegóło- wy, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsza zmiana koncepcji i zaniechanie rea- OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 3 lizacji całego zamierzenia, jak również ewentualne zmiany lokalizacji inwestycji – w ocenie NSA – nie mają wpływu na fakt, że zbiornik służy celom, na jaki zosta ł wywłaszczony. 1.2. Skarżący wskazuje na naruszenie jego konstytucyjnego prawa do zwrotu wy- właszczonej nieruchomości w sytuacji braku pierwotnego jej wykorzystania na cel publiczny, na jaki nastąpiło wywłaszczenie. Podkreśla, że roszczenie o zwrot wywła szczonej nierucho- mości ma charakter osobisty i obligacyjny, które należy zakwalifikować jako „inne uprawnie- nie o charakterze majątkowym” w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, uzyskujące szer- szą ochronę na podstawie art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego , użyte przez ustawodawcę w art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” nie może być odczytywane w oderwaniu od pojęcia „cel publiczny”, który to cel determinuje możliwość dokonania wy- właszczenia. Skarżący podnosi, że na nieruchomości będącej uprzednio jego własnością wprawdzie zrealizowano cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. wybudowano zbior- nik wodny (s. 12 skargi), jednak zbiornik ten nigdy nie służył realizacji celu publicznego, jakim było dostarczanie wody okolicznemu rolnictwu , przemysł owi oraz miastu (s. 13 skar- gi). Skarżący podkreśla, że organy administracji oraz sądy, na podstawie zakwestionowanych przepisów, mogą odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , wskazując jedynie na zrea- lizowanie jakiejś inwestycji, nie badając przy tym, czy posłużyła ona do osiągnięcia zamie- rzonego „celu publicznego”. 2 . Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2018 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, które usunął w pi- śmie z 4 grudnia 2018 r. Postanowieniem z 18 lipca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny odmów ił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej , stwierdzając, że skarżący kwestionuje nie treść zaskarżonych przepisów, lecz sposób ich zastosowania w jego sprawie przez sądy i organy administracji publicznej. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe orzecz enie. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lipca 2020 r. uwzględnił zażalenie i na- dał dalszy bieg skardze konstytucyjnej. 3. W piśmie z 25 września 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4 . Prokura tor Generalny w piśmie z 25 listopada 2020 r. wniósł o umorzenie postępo- wania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zdaniem Prokuratora Generalnego , sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącego posługują się w uzasadnieniach swo- ich rozstr zygnięć pojęciem „cel wywłaszczenia” jako równoważnym pojęciu „cel publiczny”. Prokurator Generalny wskazuje, że z analizy tych orzeczeń wynika, że sądy te uznały, iż – w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości – doszło do urzeczywistnienia zarówno „celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu”, jak i stanowiącego podstawę tej decyzji – wynika- jącego z art. 112 ust. 3 u.g.n. – „celu publicznego”. W konsekwencji – zdaniem Prokuratura Generalnego – skarżący błędnie wyinterpretował normę prawną z podstawy prawne j wydane- go przez NSA wyroku. Prokurator Generalny podkreśla, że NSA – wbrew twierdzeniom skar- żącego – nie uznał, że realizacja „celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu” jest – pomi- mo braku realizacji „celu publicznego ” – przesłanką odmowy orzeczenia zwrotu wywłasz- czonej nieruchomości. Toteż – zdaniem Prokuratora Generalnego – brak jest merytorycznego związku pomiędzy treścią zakwestionowanej normy prawnej a wydanym w sprawie skarżące- go ostatecznym rozstrzygnięciem. OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 4 II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i wzorce kontroli. 1.1. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zwią - zku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru- chomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). 1.2. Skarżący jako wzorce kontrol i wskazał art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 2.1. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, badanie dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego, lecz jest dokonywane przez cały czas jej rozpoznania (zob. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37 i cytowane tam orzecznictwo). Na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi jedna z ujemny ch przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępo- wania (zob. zamiast wielu, wyrok z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i powołane tam orzecznictwo). 2.2. Jednym z warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest okre- ślenie przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł o konsty- tucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym, Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK). 2. 3 . W niniejszej sprawie przedmiot kontroli został określony zakresowo. W uzasad- nieniu skargi skarżący wskazuje, że stawiane przez niego zarzuty wiążą się z wykładnią kwe- stionowanych przepisów przyjętą przez sądy orzekające w jego sprawie. Skarżący zarzuca niezgodność z Konstytucją przepisom w znaczeniu nadanym im w ostatecznym orzeczeniu, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał dopuszcza taki zarzut jako zarzut nie na wykładnię (stosowanie) prawa, ale na przepis w określonym, choćby jednostkowym rozumie- niu. Zarzut taki musi być jednak właściwie uzasadniony. Wymagany poziom staranności rekonstrukcji wykładni, którą miał według skarżącego zastoso wać sąd w ostatecznym rozstrzygnięciu, zależy od tego, czy zastosowana wykładnia jest wykładnią utrwaloną i powszechnie stosowaną w judykaturze, czy też ma charakter odo- sobniony, jednostkowy. O ile w pierwszym wypadku wystarczy wykazanie istnienia określo- n ego nurtu orzeczniczego oraz tego, że ostateczne rozstrzygnięcie wpisuje się w ten nurt, o tyle w drugim wypadku konieczne jest pełne, rzetelne i niebudzące najmniejszych wątpli- wości wykazanie przez skarżącego, że sąd w swoim orzeczeniu przyjął określoną i nterpreta- cję, odbiegającą od głównego nurtu orzeczniczego. W praktyce podstawą rozstrzygnięcia nie jest bowiem jeden przepis, ale zastosowanych jest co najmniej kilka, których znaczenie sta- nowi normę – podstawę orzeczenia. Treść takiej normy nie musi być także zdeterminowana określoną wykładnią tylko jednego, spośród kilku, przepisu. Teoretycznie nie jest wyłączone, aby podobną, a nawet identyczną, normę można było uzyskać, stosując określoną wykładnię innego przepisu, który był podstawą, wraz z innymi prze pisami, zastosowanej w sprawie normy. Każda zatem wątpliwość co do tego, czy sąd zastosował zarzucaną w skardze odosob- nioną interpretację określonego przepisu, powoduje brak możliwości określenia przedmiotu OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 5 kontroli. W takim wypadku postępowanie przed Tryb unałem podlega umorzeniu (por. posta- nowienie TK z 16 grudnia 2020 r., sygn. SK 14/20 , OTK ZU A/2021, poz. 3 ; wyrok TK z 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19 , OTK ZU A/2021, poz. 54 ). W związku z tym niezbęd- ne było ustalenie, czy wskazane przez skarżącego zn aczenie przepisu zostało w jego sprawie zastosowane. 2. 4 . Analizując powyższe zagadnienie, należy przypomnieć, że – w ocenie skarżącego – celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu było wybudowanie zbiornika wodnego, na- tomiast „celem publicznym”, na który dokonano wywłaszczenia , było dostarcz a ni e wody okoliczne mu rolnictw u oraz przemysł owi i miast u . Skarżący wskazuje, że w jego sprawie doszło do realizacji pierwszego z celów, natomiast – w związku z zaniechaniem wybudowa- nia kanału, który był częścią planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji – nie zreali- zowano drugiego. Zdaniem skarżącego , sądy oraz organy administracji publicznej , analizując zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , uznały, że zrealizowanie wyłącznie pierw- szego z celów uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do takich twierdzeń, Trybunał stwierd ził , że nie mają one potwierdze- nia w orzeczeniach zapadłych w sprawie skarżącego. W uzasadnieniu wyroku NSA , wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozu- mie niu art. 79 ust. 1 Konstytucji , wyjaśniono, że „ [ a ] naliza treści decyzji daje podstawę do przyjęcia, że zbiornik miał pełnić funkcję retencyjną i służyć zaopatrywaniu w wodę ludności i przemysłu miasta (...), jak również stworzyć warunki do rozwoju turysty ki. Z uwagi na brak kanału pełni wyłącznie funkcję retencyjną. Należy zatem uznać, że został zrealizowany cel szczegółowy, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsza zmiana koncepcji i zanie- chanie realizacji całego zamierzenia wynikającego z planu r ealizacyjnego, jak również ewen- tualne zmiany konkretnej lokalizacji nie ma wpływu na fakt, że zbiornik służy celom, na jaki został wywłaszczony”. Z powyższego fragmentu jednoznacznie wynika, że NSA nie badał jedynie tego – jak twierdzi skarżący – czy zosta ł zrealizowany „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ” – budowa zbiornika wodnego, ale również jakie funkcje miał on pełnić, a więc jaki był „cel publiczny” wywłaszczenia. W konsekwencji należy zgodzić się ze stano- wiskiem Prokurat o ra Generalnego, że wyinterpretowana przez skarżącego z zakwestionowa- nych przepisów norma prawna nie miała zastosowania w sprawie skarżącego. NSA – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie uznał, że „realizacja celu określonego w decyzji o wywłasz- czeniu” przy braku realizacji „cel u publicznego” stanowi przesłankę odmowy orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba przy tym podkreślić, że jednym z „celów pu- blicznych” wywłaszczenia była – zdaniem NSA – także retencja wody. Twierdzenia skarżą- cego, że „celem publicznym” wywłas zczenia było jedynie dostarczanie wody okoliczne mu rolnictw u oraz przemysł owi i miast u można uznać jedynie za polemikę z ustaleniami NSA. Braki formalne rozpatrywanej skargi konstytucyjnej były przyczyną niedopuszczalno- ści wydania wyroku w sprawie, dlateg o postępowanie należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u otpTK). Mając powyższe na uwadze, Trybunał postanowił jak w sentencji.