SK 81/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 stycznia 2023 r. Pozycja 17 POSTANOWIENIE z dnia 20 grudnia 2022 r. Sygn. akt SK 81/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jarosław Wyrembak – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Mariusz Muszyński Stanisław Piotrowicz Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2022 r., skargi konstytucyjnej S.W. o zbadanie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. 4 marca 2021 r. skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a. ) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewle kłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie po- OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 2 naglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżący wniósł też o zwrot kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że członkowie jego rodziny złożyli w okresie od stycznia 2012 r. do maja 2013 r. wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości w okresie obo wiązywania art. 7 ust. 2 pk t 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie grun- tów rolnych i leśnych (Dz. U. z 200 4 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.). Brak roz- patrzenia wniosków w terminach wynikających z k.p.a. doprowadził do zmiany brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Przepis ten obowiązywał bez ustalenia okresu przejściowego, który pozwalałby przez pewien okres stosować przepisy przejściowe. Wójt musiał zatem go bez- względnie stosować w jego aktualnym brzmieniu w toku postępowania prowadzonego o d 26 maja 2013 r. Skarżący wystąpił do wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zabu- dowy usługowo -magazynowo-produkcyjnej plus biuro dla inwestycji, dla której nie jest wy- magane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Wójt decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wystąpił z ponagleniem w związku z bezczynnością wójta dot yczącą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy . W zw iązku z brakiem uwzględnienia wniesionego w późniejszym terminie przez skarżącego ponaglenia, złożył on skargę do wojewódzkiego s ądu administracyjnego (dalej: WSA). WSA stwierdził, że wójt dopuścił się prowadzenia sprawy w sposób przewlekły. Od wyroku zost ała wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). NSA w drodze postanowie- nia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę oraz orzekł o kosztach postępowania. NSA wyjaśnił, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesieni e ponaglenia. W yczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Skarga do sądu administracyjnego została złożona przez skarżącego po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu NSA przyjął, że wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia jest niedopuszczalny. Z arządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 lipca 2021 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych . W odpowiedzi na zarządzenie skarżący usunał braki formalne skargi konstytucyjnej. Wyjaśnił, że zaskarżone w skardze przepisy rozumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu NSA naruszają przysługujące mu prawo do sądu poprzez ograniczenie możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorzą- du terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywil- ny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: k.c.) . Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 5 października 2021 r., sygn. Ts 66 /21, odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nadał dalszy bieg skardze w zakresie konstytucyjności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. , w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumianych w ten spo- sób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postę- powania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku po- stępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Podstawą prawną wniesienia przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie po- stępowania w sprawie wydania warunków zabudowy przez wójta był art. 53 § 2 p.p.s.a. Przewiduje on możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie po- stępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje na możliwość wniesienia skargi na przewlekłość w każdym OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 3 czasie po złożeniu ponaglenia. Działanie to n ie jest u zależnione od uprzedniego złożenia po- naglenia na określonym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego, możliwe jest złożenie ponaglenia po zakończeniu po- stępowania administracyjnego. Działanie takie miałoby na celu uzyskanie przedsądu przez osobę poszkodowaną na skutek powstania przewlekłości postępowani a pozwalającego jej na wystąpienie z roszczeniem z art. 417 1 § 3 k.c. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w postanowieniu, w związku z któ- rym została wniesiona skarga konstytucyjna, ponaglenie można było złożyć jedynie w toku postępowania, tj. przed jego zakończeniem. Pogląd ten został wywiedziony w oparciu o wy- kładnię systemow ą art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. , w zw iązku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego , wskazany wyżej przepis rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzo- nego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze, prowadzi do naruszenia prawa do sądu poprzez ograniczenie osobie poszkodowanej przez przewlekłe prowadzenie postępo- wania administracyjnego możliwości procesowych uzyskania przedsądu niezbędnego do wy- stąpienia z powództwem na podstawie art. 417 1 § 3 k.c. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgod- ności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią ina- czej. Przyjęte przez NSA rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania jest nieprawidłowe i prowadzi do ograniczenia postępowań, w których skarżący ma możliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 417 1 § 3 k.c. W ocenie skarżącego, zaprezentowane w treści zaskarżonego orzeczenia rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania jest nie - prawidłowe. Prowadzi ono bowiem do ograniczenia postępowań, w których skarżący ma mo- żliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 417 1 § 3 k.c. W treści uzasadnienia skarżący podkreślał, że postanowienie NSA naruszyło art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W sprawie chodziło o ograniczenie postępowania sądowego w kontekście możliwości uzyskania przez skarżącego prejudykatu. 2. Prokurator Ge neralny w piśmie z 22 grudnia 2021 r. wniósł o umorzenie postępo- wania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w odniesieniu do wzorców kontroli istnieje rozbieżność między ujęciem wynikającym z petitum skargi a jej uzasadnieniem. W szczegól- ności nie jest jasne, czy określone wzorce kontroli skarżący powołuje jako wzorce samoistne, czy związkowe. Uwaga ta dotyczyła w szczególności art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skar- żący nie powołał się w skardze konstytucyjnej na żadne prawa i wolności wywiedzione bez- pośrednio z zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie zawarł też wystarczającego uzasadnienia dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prokurator Generalny stwierdził, że spośród wzorców powołanych przez s karżącego samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej może stanowić wyłącznie art. 45 ust. 1 Konsty- tucji. Ponadto zwrócił uwagę, że skarżący nie wyjaśnił, jaki aspekt prawa do sądu został naru- szony kwestionowaną w sprawie normą prawną. Prokurator Generalny wywiódł, że ograni- czenie prawa do sądu odnosi się do prawa dostępu do sądu cywilnego, mogącego orzec o od- szkodowaniu. Orzeczenie prejudycjalne, zapadłe w toku postępowania ze skargi na przewle- kłość postępowania , jest jednym z prejudykatów, które umożliwiają zainicjowanie procesu OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 4 cywilnego. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym został o jednak zainicjowane w związku z ostatecznym orzeczeniem sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego. Wobec tego wydanie wyroku w sprawie jest niedopuszczalne. Ewentualnie – zdaniem Prokuratora Generalnego – można byłoby przyjąć, że skarżący zakwestionował w skardze ograniczenie prawa do sądu administracyjnego, poprzez wprowa- dzenie przez kwestionowaną normę ograniczenia czasowego do wniesienia do organu admini- stracji publicznej ponaglenia – co warunkuje prawo do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. W tym zakresie skarżący nie przedstawił jednak stosownego uzasadnienia. Braki pisma procesowego, zwłaszcza w odniesieniu do uzasadnienia związku kwe- stionowanych norm ze wskazanymi wzorcami kontroli, stanowią argument za umorzeniem postępowania. 3. W piśmie z 2 grudnia 2022 r. Sejm przedstawił stanowisko, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Zdaniem Sejmu, skarżący nie uzasadnił należycie skargi konstytucyjnej. Sejm stwierdził, że niezależnie od niespełnienia przez skarżącego obowiązku stosownego uzasadnienia sformułowanych za- rzutów, co stanowi samoistną przesłankę umorzenia postępowania, wątpliwe jest, czy wnie- siona skarga nie jest skargą na indywidualnie przyjętą przez skarżącego interpretację przepisu prawa. Przeprowadzenie kontroli konstytucyjności w trybie skargi konstytucyjnej jest możli- we tylko wtedy, gd y zarzucana niekonstytucyjność dotyczy przepisu, a nie jego stosowania. Sejm przypomniał, że kontrola prawidłowości wykładni zaskarżonego przepisu przez sąd mogłaby wyjątkowo być przeprowadzona, gdyby zaskarżoną interpretację można było uznać za utrwaloną i jednolitą, akceptowaną przez doktrynę, i w związku z tym określającą treść norm rzeczywiście stosowanych na podstawie danego przepisu. W przedstawionej skardze warunki te nie zachodziły. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie przez Trybunał Konsty- tucyjny, że art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a. ) oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewle- kłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze, jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2 . Wobec tego, że nadanie skardze konstytucyjnej biegu nie przesądza dopuszczalno- ści orzekania w danej sprawie, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (zob. np. pos tanowienia TK z: 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76; 11 października 2017 r., sygn. K 14/16, OTK Z U A/2017, poz. 69; 10 lipca 2018 r., sygn. SK 5/17, OTK ZU A/2018, poz. 46). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna- OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 5 łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne- go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady wnie- sienia skargi konstytucyjnej określa ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2 393; dalej: u.o.t.p.TK). Wymogi formalne pisma procesowego, jakim jest skarga, określa art. 53 tej usta- wy. Zgodnie z Konstytucją , skargę może wnieść jedynie podmiot, który jest objęty ochro- ną wynikającą z wolności i praw konstytucyjnych (tj. przede wszystkim określonych w roz- dziale II Konstytucji). Ustrojodawca, przyjmując wąski model skargi kons tytucyjnej, przesą- dził o tym, że przedmiotem skargi mogą być ustawa lub inny akt normatywny (albo jego czę- ści , tj. przepisy i normy prawne), w oparciu o które sąd albo organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna nie może być zatem środkiem weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia wyda- nego w sprawie skarżącego, w tym nie może być instrumentem weryfikacji sposobu zastoso- wania określonych norm przez te organy w konkretn ej sprawie. Przyjęcie innego założenia uczyniłoby z Trybunału sąd w rozumieniu Konstytucji. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z istotą tej instytucji , wynikającą z Konstytucji, która wyraźnie odróżnia w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały i przypisuje im różne znaczenia (zob. wyrok TK z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9 ). Wobec tego należy przypomnieć, że niedo- puszczalna jest skarga konstytucyjna na stosowanie prawa, czyli skarga, której zarzuty doty- czą nieprawidłowej subsumcji dokonanej przez sąd czy też wadliwości argumentacji sformu- łowanej w ostatecznym orzeczeniu. Skarga konstytucyjna jest środkiem subsydiarnym, co przejawia się w tym, że można ją wnieść dopiero po wyczerpaniu zwykłej drogi prawnej (skarga jest składana w zwi ązku z ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym przez właściwy organ w oparciu o kwestionowane normy prawne). Skarga może dotyczyć jedynie naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, a to znaczy , że skarżący musi , składając skargę , uprawdopodobnić to naruszenie i wskazać jako wzorzec kontroli konkretne przepisy konstytucyjne dotyczące wolności i praw. W związku z tym zarzut skargi musi polegać na wskazaniu , w jaki sposób normy, na podstawie których zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego , narusza- ją konstytucyjne przepisy o prawach człowieka. W przeciwieństwie do pytania prawnego , ani przepisy konstytucyjne, ani ustawowe nie wymagają, by wykazać związek między ewentualnym rozstrzygnięciem Trybunału Kon- stytucyjnego a dalszym losem sprawy skarżącego. Podobnie bowiem jak inne postępowania przed Trybunałem, także postępowani a zainicjowane skargą konstytucyjną są prowadzone w interesie publicznym i mają na celu realizację zasady konstytucjonalizmu i zapewnienie hierarchicznej zgodności prawa. Możliwość zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji po wyroku TK o niekonstytucyj- ności jest pośrednią konsekwencją działalności orzeczniczej Trybunału. Należy podkreślić, że z instytucji, o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, można skorzystać nie tyl ko w wy- padku wyroków wydanych w ramach postępowań zainicjowanych skargami konstytucyjnymi. Dopuszczalność skargi konstytucyjnej nie może być zatem uzależniona od powodze- nia skorzystania przez skarżącego z możliwości wznowienia postę powania. W takim wypad- k u dopuszczalne byłyby bowiem tylko skargi konstytucyjne, w których Trybunał Konstytu- cyjny orzekałby o niezgodności danej normy z konstytucyjnymi wolnościami i prawami. Ta- kie ujęcie stanowiłoby zaś niedopuszczalne zawężenie instytucji skargi konstytucyjnej , której istota wynika z Konstytucji. OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 6 3. Analizując dopuszczalność skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie , należało stwierdzić, że skarżący zakwestionował normę prawną wywiedzioną z przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu pona- glenia do właściwego organu. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków za- skarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarże- nia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej , niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący zakwestionował konstytucyjność normy, która została wy wiedziona z przy- toczonych wyżej i pozostających ze sobą w związku przepisów p.p.s.a. oraz k.p.a. Zgodnie z tą normą, warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. , jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły zarzuca się w skardze. Wy- żej wskazana norma został a zastosowana przez NSA przy wydawaniu postanowienia w spra- wie skarżącego. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedmiot kontroli został wskazany w spra- wie poprawnie. Jeśli chodzi o wzorce kontroli, to należało zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, ż e nie ws zystkie z nich mogły zostać powołane z niniejszej sprawie. Skarżący nie mógł przywo- łać art. 2 Konstytucji jako samoistnego wzorca kontroli, gdyż nie wyjaśnił, jakie wolności czy prawa konstytucyjne wywodzi z tego przepisu. Ponadto nie wskazał, na ile korzysta z treści zasady demokratycznego państwa prawnego, by wzmocnić argumentację dotyczącą uzasad- nienia treści prawa do sądu. Skarżący nie wyjaśnił, jakie znaczenie w niniejszej sprawie miał art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności nie przeprowadził testu proporcjonalności. Jedy- nym wzorcem, który mógłby być w sprawie rozważony , był zatem art. 45 ust. 1 Konstytucji, choć i w tym wypadku wyjaśnienia skarżącego nie były dostateczne. Trybunał Konstytucyjny uznał, że choć w analizowanej sprawie można było zrekon- struować zakres zaskarżenia , tj. przedmiot kontroli i wzorce kontroli, to ustalenie to nie było jednak wystarczające, by rozpoznać skargę konstytucyjną merytorycznie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę konstytucyjną wnosi się na zasadach okre- ślonych w ustawie. To znaczy, że pełny kształt tej instytucji można zrekonstruować dopiero po rozpoznaniu ustawowych zasad wniesienia skargi. Ważnym przepisem w tym zakresie jest art. 53 u.o.t.p.TK. Wśród wymogów pisma procesowego, jakim jest skarga konstytuc yjna, należy zwrócić uwagę na art. 53 ust. 1 pkt 3 u .o.t.p.TK, zgodnie z którym skarga konstytucyj- na zawiera uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub wskazanym konstytucyjnym prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Sformułowanie zarzutu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznacza sprecyzowanie przez skarżącego krytyki oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twie rdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą Konstytucji wyrażającą okre- śloną wolność lub określone prawo człowieka. Skarżący musi zatem wyjaśnić, w jaki sposób kwestionowana norma narusza konkretne wzorce kontroli (zob. np. postanowienie TK z 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17). Nie może być to jedynie zestawienie wyjaśnień o treści normy i o treści wzorca w oparciu o wcześniejsze orzecznic- two i literaturę. Należy przy tym pamiętać, że w warunku tym nie chodzi o wyjaś nienie, w jaki sposób wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynie na realizację wolności i praw skar- żącego. Obowiązkiem skarżącego jest uprawdopodobnienie bezpośredniego i konkretnego na- ruszenia wzorców kontroli przez normę, a nie przez akt stosowania prawa wy dany na podsta- wie tej normy. Uzasadnienie nie może się sprowadzać do przytoczenia treści odpowiedniego OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 7 przepisu Konstytucji (zob. np. postanowienia TK z: 25 października 1999 r., sygn. SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122; 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 1 lutego 2017 r., sygn. SK 38/14, OTK ZU A/2017, poz. 2). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego , analizowana skarga nie spełnia ustawowego warunku z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz pisma usuwającego braki formalne z 28 czerwca 2021 r. wynika, że – w ocenie skarżącego – kwe- stionowana przez niego norma narusza przysługujące mu prawo do sądu w ten sposób, że ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu po- wszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; dalej: k.c.). Oprócz powtarzającego się sformułowania, że skarga narusza prawo do sądu , i przyto- czenia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego ogólnie prawa do sądu i relacji między art. 45 ust. 1 a art. 77 ust. 2 Konstytucji, skarżący nie wyjaśnił, na czym polega naru- szenie kwestionow aną normą wskazanego wzorca kontroli. Za uzasadnienie nie można uznać powtarzającej się frazy, że norma ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbędne- go do wniesienia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednos tce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 k.c. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że skarżący nie może w trybie skargi konstytucyj- nej dochodzić prawa do sądu objętego innym postępowaniem niż to, które jest regulowane kwestionowanymi normami prawnymi. Skoro skarżący zakwestionował przepisy postępowania prze d sądami administracyj- nymi w związku z postępowaniem administracyjnym, zarzuty dotyczące prawa do sądu mu- szą dotyczyć tego postępowania. Tymczasem główną przyczyn ą złożenia skargi jest brak możliwości uzyskania prejudykatu przed sądem administracyjnym, który mógłby być wyko- rzystany w postępowaniu odszkodowawczym na podstawie art. 417 1 § 3 k.c. Skarżący w ża- den sposób nie uprawdopodobnił, że kwestionowana norma narusza jego prawo do sądu ad- minist racyjnego. Nie wyjaśnił związku kwestionowanej normy z naruszeniem prawa do sądu administracyjnego w żadnym z aspektów wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W szcze- gólności nie wskazał, na czym miałoby polegać zamknięcie prawa do sądu administracyjne- go. Gdyby skarżący chciał podnieść określone zarzuty, to powinien wskazać inne wzorce kontroli (w szczególności art. 77 ust. 1 Konstytucji jako prawo do odszkodowania za bez- prawne działanie organu władzy publicznej) albo uruchomić postępowanie przed Trybun ałem Konstytucyjnym dopiero po wystąpieniu o odszkodowanie w oparciu o art. 417 1 § 3 k.c. i uzyskaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie w postępowaniu cywilnym. Zatem mimo właściwego przedstawienia w petitum skargi konstytucyjnej przedmiotu i wzorca kontroli, argumentacja skarżącego w rzeczywistości dotyczy sposobu zastosowania prawa przez NSA, a nie niekonstytucyjności normy, w oparciu o którą wydano postanowie- nie. Wskazane okoliczności powodują, że wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest nie- dopuszc zalne, a postępowanie należało umorzyć. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 8 Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 81/21 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda- nie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 0 grudnia 2022 r., sygn. SK 81/21. 1. Trybunał Konstytucyjny umorzył 20 grudnia 2022 r. postępowanie w sprawie sygn. SK 81/21. Wydanie postanowienia o umorzeniu budzi poważne wątpliwości co do kierunku rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, jak i co do sposobu procedowania nad sprawą. Wobec powyższego, nie mogłem poprzeć orzeczenia. Uważam, że sprawę należało rozstrzygnąć me- rytorycznie. Jest ona identyczna jak sprawa SK 8/22 w każdym wymiarze (skarżący, wzorce konstytucyjne, przedmiot kontroli, problem konst ytucyjny). Dlatego aktualne pozostają moje zarzuty co do błędów merytorycznych przedstawione w zdaniu odrębnym do postanowienia Trybunału w sprawie sygn. SK 8/22. 2. Sprawa o sygn. SK 81/21 należy również do grupy kilkudziesięciu spraw wniesio- nych do Try bunału na przełomie 2021 i 2022 r., w których ten sam skarżący (S.W.) lub jego żona domagają się zbadania konstytucyjności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) rozumianego w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewle- kłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania admini- stracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W tej sytuacji aktualne pozostają zarzuty dotyczące procedowania nad skargą, jakie podniosłem w zdaniu odrębnym do sprawy sygn. SK 15/22. Zdanie odrębne sędziego TK Andrzeja Zielonackiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 81/21 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2022 r. (sygn. SK 81/21) oraz do jego uzasadnienia. I Tak jak w moich zdaniach odrębnych do postanowień z 23 listopada 2022 r. o sygn. SK 11/22, 30 listopada 2022 r. o sygn. SK 8/22 oraz 1 grudnia 2022 r. o sygn. SK 67/21, nie OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 9 zgadzam się ze stanowiskiem Trybunału, że w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na zasadzie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. W mojej ocenie należało merytorycznie rozpoznać skargę konstytucyjną oraz wydać wyrok w przedmiocie zarzutu niezgodności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzo- nego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w spo sób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Ponadto uważam, że niniejsza sprawa powinna była zostać rozpoznana łącznie ze sprawami SK 11/22, SK 8/22 i SK 67/21, stosownie do art. 64 ust. 1 i 2 uotpTK. II Nie zgadzam się z tezą zawartą w cz. II pkt 2 akapit czwarty oraz pkt 3 akapit siódmy uzasadnienia postanowienia, że skarżący – składając skargę konstytucyjną – musi uprawdo- podobnić naruszenie konstytucyjnych praw podmiotowych. Elementy konstrukcyjne skargi konstytucyjnej w sposób zamknięty zostały unormo- wane w art. 53 uotpTK, który in extenso stanowi, co następuje: „ 1. Skarga konstytucyjna zawiera: 1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu nor matywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do które- go skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; 2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powoła- niem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedstawienie stanu faktycznego; 5) udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1; 6) informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia. 2. Do skargi konstytucyjnej dołącza się: 1) wyrok, decyzję lub inne rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2) wyroki, decyzje lub inne rozstrzygnięcia potwierdzające wyczerpanie drogi praw- nej, o której mowa w art. 77 ust. 1; 3) pełnomocnictwo szczególne ”. Żaden przepis zawarty w zacytowanym artykule nie wymaga od podmiotu wnoszące- go skargę konstytucyjną uprawdopodobnienia naruszenia w jego sprawie konstytucyjnych wolności lub praw. Skarżący ma tylko przedstawić i uzasadnić zarzut niezgodności z Konsty- tucją, który – jego zdaniem – ma miejsce, a to od oceny Trybunału Konstytucyjnego zależy włącznie, czy tenże zarzut okaże się trafny (zasadny). OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 10 III Odnośnie do stanowiska Trybunału przedstawionego w cz. II pkt 3 akapit trzeci uza- sadnienia postanowienia zwracam uwagę, że: – po pierwsze – niektóre zasady wywodzone z art. 2 Konstytucji mogą stanowić „sa- modzielne” wzorce kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (zob. wyroki pełnego składu TK z 8 grudnia 1999 r., sygn. SK 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 161 oraz z 26 lipca 2006 r., sygn. SK 21/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 88, a także wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 14 września 2001 r., sygn. SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51; 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46; 29 sierpnia 2006 r., sygn. SK 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94; 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 37 oraz 16 grudnia 2020 r., sygn. SK 26/16, OTK ZU A/2020, poz. 69); – po drugie – z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wyraźnie wynika, iż skarżący po- wołał art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w celu wzmocnienia zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej (z uzasadnienia skargi: „ P osiłkowanie się art. 2 Konstytucji RP jest także o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wywiedziono z niego również termin bezpieczeństwa prawnego (pewności, zaufania do państwa i przyjmowanego przez nie prawa), gdyż warunkuje ono stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych ” – s. 10; „ zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika z braku podstaw do postawienia zarzutu na- ruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z kwestią wyłączenia w drodze ustawy możliwości prowadzenia określonego postępowania sądowego a jedynie z jego ograniczeniem w kontekście możliwości uzyskania przez Skarżące- go prejudykatu ” – s. 10- 11). Tym samym w niniejszej sprawie „wzorcem głównym” był art. 45 ust. 1 Konstytucji, a zasady wywodzone z art. 2 i art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej mia- ły charakter „wzorców pomocniczych”. IV Nie zgadzam się ze stwierdzeniem Trybunału, że uzasadnienie skargi konstytucyjnej nie spełniało wymogu z art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK (cz. II pkt 3 akapit ós my zdanie pierwsze uzasadnienia postanowienia). Jest to wprawdzie kwestia ocenna – uzależniona od składu, który rozpatruje konkretną sprawę, co oznacza, że tak samo uzasadniona skarga konstytucyjna dla jednego składu orze- kającego będzie spełniać wymóg ust awowy, a dla innego nie. Pytanie jednak: od którego momentu uzasadnienie będzie „bezwzględnie” czynić zadość art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK? W mojej ocenie Trybunał powinien brać pod uwagę zasadność (trafność) poruszonego przez skarżącego problemu; objętość u zasadnienia jest zaś rzeczą wtórną, która nie powinna ważyć na niekorzyść merytorycznego rozpatrzenia skargi. Uważam, że przedstawiony przez skarżącego problem prawny został należycie wyło- żony w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej (s. 7 - 11) oraz uzupełniają cym ją piśmie proceso- wym z 28 czerwca 2021 r. Choć uzasadnienie skargi było zwięzłe, nie znaczy to, że nie zawierało elementów koniecznych do jej merytorycznego rozpoznania. Przeciwnie – wska- zywało ważny problem prawny i przedstawiało istotne informacje n a poparcie wątpliwości konstytucyjnych. Trybunał mógł więc – w oparciu o przedstawioną przez skarżącego argu- mentację oraz na podstawie art. 68 uotpTK – wydać wyrok w niniejszej sprawie. OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 11 V 1. Za błędne uważam stwierdzenia Trybunału, iż: – „[ z ] uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz pisma uzupełniającego braki formalne […] wynika, że – w ocenie skarżącego – kwestionowana przez niego norma narusza przysłu- gujące mu prawo do sądu w ten sposób, że ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbę dnego do wniesienia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodo- wania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego ” (cz. II pkt 3 akapit ósmy zdanie drugie uzasadnienia postanowienia); – „ skarżący nie może w trybie skargi konstytucyjnej dochodzić prawa do sądu objęte- go innym postępowaniem niż to, które jest regulowane kwestionowanymi normami prawnymi ” (cz. II pkt 3 akapit dziesiąty uzasadnienia postanowienia); – „[ s ] koro skarżący zakwestionował przepisy postępowania przed sądami administr a- cyjnymi w związku z postępowaniem administracyjnym, zarzuty dotyczące prawa do sądu mu- szą dotyczyć tego postępowania. Tymczasem główną przyczyną złożenia skargi jest brak moż- liwości uzyskania prejudykatu przed sądem administracyjnym, który mógłby być wyko rzystany w postępowaniu odszkodowawczym ” (cz. II pkt 3 akapit 11 uzasadnienia postanowienia). W sprawie SK 11/22 skarżący kwestionował obowiązek wniesienia ponaglenia na or- gan administracyjny, który jest bezczynny lub prowadzi postępowanie w sposób przewle kły, zanim zostanie wszczęte postępowanie przed sądem administracyjnym ze skargi na bezczyn- ność lub przewlekłość postępowania administracyjnego. Jego zdaniem taki warunek sine qua non rozpoznania merytorycznego skargi przez sąd administracyjny narusza okre ślone w skar- dze konstytucyjnej zagwarantowane przez ustrojodawcę normy prawnopodmiotowe jednostki („ należy wskazać, [ że ] na skutek nieprawidłowej wykładni art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. zaprezentowane j w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego […] doszło do naruszenia jego prawa do sądu. Przyjęto w nim bo- wiem, że: (…) warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekło- ści postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej spraw ie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób prze- wlekły kwestionuje się w skardze ” – s. 11 uzasadnienia skargi; „ warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze a nie po jego zakończeniu, które to stanowisko zostało podzielone przez Naczelny Sąd A dministracyjny w zaskarżonym orzeczeniu ” – s. 2 pisma procesowego). Skarżący nie kwestionował natomiast samej konstrukcji prejudykatu (jako takiego), wymaganego w regulacji cywilnego postępowania odszkodowawczego. 2. Niezależnie od powyższego muszę równie ż zwrócić uwagę, że gdyby przyjąć opty- kę Trybunału, to i tak umorzenie postępowania w oparciu argumenty przedstawione w cz. II pkt 3 akapity dziewiąty, dziesiąty i jedenasty uzasadnienia jest chybione. Należy zauważyć, że w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. SK 21/17 (OTK ZU A/2019, poz. 19) Trybunał Konstytucyjny dopuścił – w oparciu o konstytucyjne prawo do sądu – kontrolę przepisów procedury administracyjnej pod kątem ich wpływu na dopuszczal- ność uruchomienia cywilnego postępowania odszkodowawczego, t o tym bardziej dopusz- czalna jest kontrola przepisów procedury administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim przekładają się na ewentualne postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie odszkodowania za bezczynność lub przewlekłe prowadz enie postępowania przez organ administracyjny. OTK ZU A/2023 SK 81/21 poz. 17 12 VI Na koniec uważam za błędne stwierdzenie Trybunału, że „ argumentacja skarżącego w rzeczywistości dotyczy sposobu zastosowania prawa przez NSA, a nie niekonstytucyjności normy, w oparciu o którą wydano postanowienie ” (cz. II pkt 3 akapit trzynasty in fine uza- sadnienia postanowienia). Po pierwsze bowiem – mimo że przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przepis pra- wa, to nie można w niej jednak kwestionować zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu no rmatywnego w oderwaniu od aktów stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Skarga konstytucyjna nie jest środkiem abstrakcyjnej kontroli zgodności z Konstytucją i aby skarżący mógł skutecznie zakwestionować tę zgodność, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego sprawie i to z zastosowaniem kwestio- nowanej regulacji. Warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyj- nej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ a dmini- stracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego. N ie można zatem uznać – in abstracto – kwestionowania przez skarżącego wykładni przepisu dokonanej w jednostkowej sprawie za tzw. skargę na s tosowa- nie prawa (zob. np. 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19, OTK ZU A/2021, poz. 54) . Po drugie – Trybunał, twierdząc że skarga dotyczyła aktu stosowania prawa, nie przedstawił żadnej argumentacji w tym zakresie. Z powyższych przyczyn zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego.