SK 79/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 stycznia 2023 r. Pozycja 18 POSTANOWIENIE z dnia 10 stycznia 2023 r. Sygn. akt SK 79/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski – przewodniczący Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca Wojciech Sych M ichał Warciński J arosław Wyrembak, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r., skargi konstytucyjnej A.C. o z badanie zgodności: art. 419 § 2 pkt 1 w związku z art. 418 § 1, art. 419 § 3 oraz art. 421 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.) w zakresie, w jakim „nie zabezpiecza przysługującego mu jako wyborcy pod- miotowego prawa do równości wyborów do organów stanowiących podstawo- wych jednostek samorządu teryt orialnego ujmowanej w aspekcie materialnym, tj. nie gwarantuje równej (jednakowej) siły głosu każdego wyborcy, wyrażającej się we wpływie jaki głos ten wywiera na ostateczny wynik wyborów”, z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . UZASADNIENIE I 1. A.C. (dalej: skarżący) 12 grudnia 2018 r. wniósł (data wpływu do TK: 18 grudnia 2018 r.) skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 419 § 2 pkt 1 w związku z art. 418 § 1, art. 419 § 3 oraz art. 421 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wybor- czy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy) w zakresie, w jakim „nie zabez- piecza przysługującego mu jako wyborcy podmiotowego prawa do równości wyborów do organów stanowiących podstawowych jednostek samorządu terytorialnego ujmowanej w aspe kcie materialnym, tj. nie gwarantuje równej (jednakowej) siły głosu każdeg o wyborcy, OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 2 wyrażającej się we wpływie jaki głos ten wywiera na ostateczny wynik wyborów”, z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1 Konstytu- cji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący jest mieszkańcem miasta o wielkości do 20 000 mieszkańców. Miasto nie posiada żadnych jednostek pomocniczych. 12 kwietnia 2018 r. Rada tego miasta, na wniosek b urmistrza, podjęła uchwałę dokonującą podziału obszaru miasta na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. Skarżący w wyniku podjęcia uchwały stał się wyborcą z okręgu nr 13. 22 kwietnia 2018 r. skarżący, wraz z grupą mieszkańców miasta, wniósł do Komisarza Wyborczego skargę na ww . uchwałę Rady Miasta w sprawie podziału miasta na okręgi wy- borcze. Uchwale s karżący zarzucił m.in. naruszenie art. 369 k odeksu wyborczego przez „ra- dykalne osłabienie siły głosu” mieszkańców okręgów nr 2 i nr 13 w stosunku do siły głosów mieszkańców okręgów nr 4 i nr 5. Postanowieniem z 30 kwietnia 2018 r. Komisarz Wyborczy oddalił skargę mieszkań- ców. Od tego orzeczenia skarżący wraz z grupą mieszkańców wniósł 27 maja 2018 r. odwo- łanie do Państwowej Komisji Wyborczej. Ta, uchwałą z 11 czerwca 2018 r., nie uwzględniła odwołania. W związku z tym 13 czerwca 2018 r. skarżący złożył wraz z grupą mieszkańców skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 26 czerwca 2018 r. (sygn. akt […]) WSA oddalił skargę. Orzeczenie to zostało następnie zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyj nego, który wyrokiem z 16 sierpnia 2018 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę kasacyjną. 1.2 . Skarżący podniósł, że w wyniku podjętej 12 kwietnia 2018 r. przez Radę Miasta jego miejsca zamieszkania uchwały dokonującej podziału obszaru miasta na 15 jednomanda- towych okręgów wyborczych ( s karżący stał się wyborcą z okręgu nr 13) , została osłabiona siła głosu wyborczego mieszkańców okręgu nr 13, w tym głosu s karżącego, albowiem wpro- wadzony podział na okręgi wyborcze doprowadził do, jak to określił, „diam etralnych nierów- ności między liczbą mieszkańców poszczególnych okręgów wyborczych, przekładających się na diametralnie różną siłę głosów zamieszkujących je wyborców” (s. 3 skargi). Podał, że dys- proporcja pomiędzy okręgiem nr 4 (najmniejszym, pod względem liczby zamieszkujących go mieszkańców) a okręgiem nr 13 (największym) prowadzi do sytuacji, w której siła głosu wy- borcy z okręgu nr 4 jest niemal 2,5 razy większa niż siła głosu wyborcy z okręgu nr 13. 1.3. Skarżący podkreślił, że zasada równości wyborów jest zasadą konstytucyjną, któ- ra w aspekcie materialnym sprowadza się do wymogu, aby głos każdego wyborcy miał tę samą siłę. Zabezpieczeniem tak pojętej równości wyborów jest z kolei zachowanie stałej pro- porcji między pojedynczym mandatem przedstawicielskim a przypadającą nań liczbą miesz- kańców danego okręgu. Powołując się na przygotowany przez Komisję Wenecką Kodeks do- brej praktyki w sprawach wyborczych ( Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych. Wy- tyczne i raport wyjaśniający, Wenecja 2002) wskazał, że dopuszczalne odstępstwo od norm nie powinno przekraczać 10%, a na pewno nie powinno być większe niż 15%. Tymczasem art. 419 § 2 pkt 1 w związku z art. 418 § 1, art. 419 § 3 oraz art. 421 § kodeksu wyborczego zezwala na tworzenie w gminach o liczbie ludnośc i równej lub mniejszej niż 20 tys. miesz- kańców okręgów wyborczych w wyborach do organów stanowiących tychże gmin w taki spo- sób, że siła głosu wyborców zamieszkujących różne okręgi może się od siebie różnić prawie trzykrotnie (2,98 razy). Istnienie tego rodzaju regulacji jest, w ocenie s karżącego, narusze- niem art. 169 ust. 2 Konstytucji stanowiącego zabezpieczenie przysługującego wyborcy pod- miotowego prawa do dysponowania jednakową siłą głosu oraz stoi w sprzeczności z zakazem jakiejkolwiek dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym wyrażo- OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 3 nym w art. 32 ust. 2 Konstytucji. Jak wskazuje dalej s karżący, owe arbitralne odstępstwa od jednolitej normy przedstawicielskiej, nie znajdują żadnego uzasadnienia na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji, d opuszczającego ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konsty- tucyjnych wolności i praw wyłącznie w formie ustawy oraz tylko w ściśle określonych wy- padkach, i to bez naruszania istoty owych wolności i praw. 1.4 . Podmiotowe prawo do równości wyborów samorządowych s karżący wywiódł z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 16 grudnia 2019 r. (data wpływu do TK: 18 grudnia 2019 r.) poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie. 3 . W piśmie z 3 kwietnia 2020 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny. W jego oce- nie postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia. Prokurator wskazał, że istnieją przeszkody uniemożliwiając e merytoryczne rozpozna- nie skargi. Po pierwsze, s karżący zakwestionował zaniechanie prawodawcze. Przedmiotem skargi uczynił to, czego zakwestionowane przepisy nie regulują bądź co regulują, w ocenie s karżą- cego, niedostatecznie. Skarżący zakwestionował art. 419 § 2 pkt 1 w związku z art. 418 § 1, art. 419 § 3 oraz art. 421 § 2 kodeksu wyborczego, ponieważ, jego zdaniem, w niedostatecz- nym stopniu gwarantują one poszanowanie zasady równości wyborów samorządowych, okre- ślonej w art. 369 kodeksu wyborczego oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji. Nie wyjaśnił jednocze- śnie, na czym miałyby polegać braki zakwestionowanych przepisów ani w jaki sposób miały- by naruszać normy wyższego rzędu. Po drugie, w ocenie Prokuratora, zakwestionowane przez s karżącego przepisy nie były decydującą podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia. Wydany przez N aczelny S ąd Administra- cyjny 16 sierpnia 2018 r. wyrok zapadł na podstawie art. 421 § 1 oraz art. 419 § 1 kodeksu wyborczego, których s karżący nie zakwestionował. W konsekwencji niekorzystne dla s karżą- cego rozstrzygnięcie zapadło ni e tylko w wyniku zastosowania zaskarżonych przepisów, lecz także z innych przyczyn, które w skardze nie zostały zakwestionowane. W tej sytuacji, nawet w w ypadku uwzględnienia skargi , nie mogłaby nastąpić restytucja interesów skarżącego. Po trzecie, s karżący zakwestionował praktykę stosowania prawa. Potraktował skargę konstytucyjną do Trybunału jako kolejny środek odwoławczy w indywidualnej sprawie. Nie uzasadnił zarzutu. Nie wyjaśnił, w jaki sposób kształt zakwestionowanych norm miałby de- terminować naruszenie zasady równości wyborów. Skarżący dokonał jedynie polemiki z za- padłymi w jego sprawie orzeczeniami sądów. Wobec powyższego Prokurator uznał, że skar- żący nie wykazał rzeczowego związku pomiędzy treścią zakwestionowanej normy a podjętym na jej podstawie r ozstrzygnięciem. Nie wykazał również, że zastosowana wykładnia jest jed- nolitą i konsekwentną praktyką stosowania prawa, utrwaloną w jednolitym orzecznictwie i poglądach doktryny. W konsekwencji Prokurator uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wniesien ia i merytorycznego rozpoznania skargi określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji. 4 . W piśmie z 2 3 lipca 2020 r. (data wpływu do TK: 24 lipca 2020 r.) s karżący udzielił odpowiedzi na zajęte w sprawie stanowisko Prokuratora Generalnego. Wskazał, że wbrew twierdzeniom P rokuratora jego zarzut niekonstytucyjności art. 419 § 2 pkt 1 w związku z art. 418 § 1, art. 419 § 3 oraz art. 421 § 2 kodeksu wyborczego odnosi się do rzeczywistego OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 4 naruszenia jego podmiotowego prawa do materialnie równych wyborów. Naruszenie to doty- czy jego osobistego interesu prawnego, ma charakter bezpośredni i jest aktualne. Naruszenie to uwidacznia się w zestawieniu wartości obrazującej jego własną siłę głosu z wartościami obrazującymi siłę głosu mieszkańców okręgów najmniejszych ( uprzywilejowanych). 4 .1. Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Prokuratora, nie zakwestionował zanie- chania prawodawczego, a pominięcie prawodawcze związane z niedopuszczalną fragmenta- rycznością zaskarżonej regulacji, albowiem istnieją braki powodujące niezapewnienie należy- tego stopnia realizacji zasady równości wyborów samorządowych w odniesieniu do jego indywidualnej sytuacji prawnej. 4 .2. Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku Prokuratora , zakwestionowana przez niego regulacja „zdeterminowała w sensie normatywnym treść ostatecznego orzeczenia NSA” w aspekcie, w którym upatruje naruszenia przysługującego mu podmiotowego prawa do ma- terialnie równych wyborów do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. 4.3. W ocenie s karżącego naruszenie podm iotowego prawa do materialnie równych wyborów do organu stanowiącego nastąpiło wskutek zastosowania przez NSA przepisu, któ- rego treść pozostaje sprzeczna z e wskazanymi przepisami Konstytucji i zdeterminowała wspomniane naruszenie. 5. W piśmie z 31 maja 20 21 r. stanowisko zajął Sejm. Wniósł o umorzenie postępo- wania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, a w w ypadku nieuwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie, że art. 419 § 3 w związku z art. 419 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego w brzmieniu obowiązującym do 31 grud- nia 2018 r., w zakresie, w jakim w odniesieniu do ustalenia podziału gminy na okręgi wybor- cze w gminach liczących do 20 000 mieszkańców, w których nie utworzono jednostek po- mocniczych, przewiduje , że ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od ½ jednolitej normy przedstawicielstwa zaokrągla się w górę do liczby całkowitej, jest niezgodny z art. 62 ust. 1 w związku z art. 169 ust. 2 Konstytucji oraz o umo- rzenie postęp owania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5 .1. Uzasadniając pierwsze z zaprezentowanych stanowisk, tj. wniosek o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku , Sejm uznał, że podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu w sprawie s karżącego stanowił art. 419 § 2 pkt 1 k odek- su wy b orczego . Przepis ten, wskazany przez s karżącego jako „główny” przedmiot kontroli , w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowa- nia niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130 , ze zm. ; dalej: ustawa z 11 st ycznia 2018 r.) uzyskał nowe brzmienie. Nowelizacją zmieniono organ uprawniony do dokonania podziału na okręgi wyborcze oraz rodzaj aktu, którym podziału można było dokonać. W miejsce rady gminy, prawo do dokonania podziału na okręgi uzyskał komisarz wybor czy, który może dokonać podziału w drodze postanowienia (wcześniej rada gminy dokonywała podziału w drodze uchwały). Zmiana weszła w życie 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sejmu, choć zmiana art. 419 § 2 pkt 1 k odeksu wyb orczego nie dotyczyła zakresu upoważnien ia do wydania aktu normatywnego, to wprowadzając zmianę rodzaju aktu wykonawczego spowo- dowała, że dotychczasowy akt wykonawczy utracił moc z dniem wejścia nowelizacji w życie. W konsekwencji uchwała Rady Miasta z kwietnia 2018 r., którą s karżący wskazał ja ko bez- pośrednie źródło naruszenia jego praw , utraciła moc obowiązującą. A ponieważ konieczne OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 5 jest istnienie aktualnego interesu prawnego s karżącego przy rozpoznawaniu skargi konstytu- cyjnej , Sejm uznał, że wobec utraty mocy obowiązującej wskazanej uchwały R ady Miasta, można mówić jedynie o potencjalnym wpływie art. 419 § 2 pkt 1 k odeksu wyb orczego na czynne prawo s karżącego w wyborach do rad gmin w kontekście zasady równości. W konse- kwencji Sejm przyjął, że utrata aktualności interesu prawnego s karżącego win na skutkować umorzeniem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, tym bardziej że wyrok Try- bunału zgodny z wnioskami s karżącego nie oznaczałby możliwości wzruszenia aktu, który był bezpośrednim źródłem ewentualnego naruszenia jego praw. 5 .2. Rozpoznając sprawę co do meritum , Sejm uznał, że istota problemu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do ustalenia, czy skala odchylenia jednolitej gminnej normy przed- stawicielstwa mieści się w dopuszczalnych granicach przybliżenia do pełnej realizacj i równo- ści materialnej , a jeśli nie , to czy niedostateczny stopień tego przybliżenia jest uzasadniony realizacją innych norm, wartości i zasad konstytucyjnych ( zob. s. 22 stanowiska). Sejm uznał, że zakwestionowana w skardze regulacja jest częściowo niezgo dna z zasadą równości wybo- rów, a niezgodność ta dotyczy tworzenia okręgów wyborczych w gminach do 20 tys. m iesz- kańców, które nie są podzielone na jednostki pomocnicze. Po pierwsze , w ocenie Sejm u, nie został spełniony wymóg takiego skonstruowania okręgów w yborczych, by obejmowały one tak ą samą lub zbliżoną liczbę mieszkańców. Po drugie, skala możliwych odchyleń kilkakrot- nie przekracza standardy międzynarodowe. Po trzecie, odstępstwa od jednolitej normy przed- stawicielskiej rzędu kilkudziesięciu procent narus zają zasadę równości wyborów w jej aspek- cie materialnym. Po czwarte, uwzględniając wykładnię historyczną , zakres dopuszczalnych odstępstw od normy przedstawicielstwa winien się kształtować na poziomie 20%. Dodatkowo Sejm zauważył, że zasada równości winna być podobnie rozumiana w w ypadku wyborów do organów stanowiących wszystkich jednostek samorządu terytorialnego oraz że w w ypadku gmin, które nie zostały podzielone na jednostki pomocnicze , stopień dopuszczalnych od- stępstw od jednolitej normy przedstawiciel stwa nie ma uzasadnienia w realizacji jakichkol- wiek norm, wartości czy zasad konstytucyjnych. 6 . W piśmie z 25 października 2021 r. (data wpływu do TK: 26 października 2021 r.) s karżący udzielił odpowiedzi na zajęte w sprawie stanowisko Sejmu. Wskazał, że wbrew sta- nowisku Sejmu art. 421 § 2 kodeksu wyborczego powinien zostać rozpatrzony merytorycznie, albowiem dokonany uchwałą Rady Miasta podział miasta na okręgi wyborcze sporządzony został w sytuacji wypełniającej jedną z przesłanek wymienionych w tymże p rzepisie, a mia- nowicie „zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych” . Konieczność przyjęcia przez Radę Miasta uchwały była niezależna od wejścia w życie ustawy z 11 stycznia 2018 r. Art. 421 kodeksu wyborczego jest wskazany w uzasadnieniu uchw ały rady miasta jako podstawa prawna dokonywanych zmian granic okręgów. A zatem, jak wywodzi s karżący, treść art. 421 § 2 kodeksu wyborczego nakazująca odpowiednie sto- sowanie art. 419 § 2-4 kodeksu wyborczego, w w ypadku dokonywania zmian istniejącego podziału gminy na okręgi wyborcze, pozostaje w istotnym związku z zaskarżonym przepi- sem, na podstawie którego sąd orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach. Art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. nie może być wyłączną podstawą do wprowadzania zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze. 6.1. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku Sejmu, uchwały rad gmin dotyczące po- działu na okręgi wyborcze podjęte przed 1 stycznia 2019 r., w tym przedmiotowa uchwała Rady Miasta , zachowują nadal swą moc obowiązującą, a tym samym, naruszenie przysługu- jącego s karżącemu konstytucyjnego prawa do posiadania równej siły głosu w wyborach do organu stanowiącego zamieszkałego przez niego miasta, ma charakter aktualny. O dalszym OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 6 obowiązywaniu rzeczonej uchwały mają , w ocenie s karżącego, przesądzać następujące oko- liczności: po pierwsze, zmiana treści art. 419 § 2 kodeksu wyborczego nie modyfikowała tre- ści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego poprzez zmianę rodzaju aktu wykonawczego. Zmiana ta polegała jedynie na zmianie organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego, a tego rodzaju zmiana wypełnia jedynie przesłankę określoną w § 32 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) . To zaś zgodnie z treścią przywołanego załącznika do rozporządzenia skutkuje zachowaniem mocy obowiązującej aktu wykonawczego, tj. w w ypadku przedmiotowej sprawy uchwały Rady Miasta z 12 kwietnia 2018 r. Po drugie, nawet w wypadku u znania, że treść art. 5 pkt 109 ustawy z 11 stycznia 2018 r. może powodować utratę mocy obowiązującej uchwał podjętych na podstawie dotych- czasowego brzmienia art. 419 § 2 kodeksu wyborczego, art. 12 ustawy z 11 stycznia 2018 r. jest przepisem przejściowym gwarantującym utrzymanie mocy obowiązującej aktów wyko- nawczych. Po trzecie, znowelizowane brzmienie art. 419 § 2 kodeksu wyborczego , ze wzglę- du na to (zdaniem s karżącego), że stało się częścią kodeksu wyborczego na mocy obwiesz- c zenia Marszałka Sejmu z dnia 19 marca 2018 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. poz. 754) i zostało zamieszczone obok dotychczasowego brzmienia tego przepisu wraz z adnotacją o jego wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. (a dotychczasowe brzmienie tego przepisu opatrzone zostało adnotacją zawierającą informa- cję o jego obowiązywaniu do momentu wejścia w życie znowelizowanego brzmienia przepi- su) uzyskało charakter „swoistego wyznaczenia czasowych zakresów obowiązywan ia obydwu brzmień” tego przepisu. Ponadto o bowiązywanie uchwał rad gmin w sprawie podziału na okręgi wyborcze po- twierdza, zdaniem s karżącego, bieżąca praktyka ich stosowania. W miejscu zamieszkania s karżącego przeprowadzono wybory dwukrotnie: 27 październi ka 2019 r. oraz 8 listopada 2020 r., bez uprzedniego wytyczenia przez komisarza wyborczego granic okręgów wybor- czych. W obu wypadkach przeprowadzono je na podstawie uchwał y Rady Miasta z 12 kwiet- nia 2018 r. 6.2. S karżący twierdzi, że jakakolwiek znacząca modyfikacja podziału miasta (będą- cego miejscem jego zamieszkania) na jednomandatowe okręgi wyborcze jest w obecnym sta- nie prawnym całkowicie niemożliwa . Zgodnie bowiem z utrwaloną wykładnią prezentowaną przez PKW, jak i sądy administracyjne, zmiany takie mogą być dokonywane wyłącznie pod warunkiem zaistnienia przesłanek określonych w art. 421 § 1 kodeksu wyborczego. Ponadto, w ocenie s karżącego, nawet gdyby doszło do konieczności zmiany podziału na okręgi wybor- cze i modyfikacja ta dotyczyłaby okręgu zamieszkałego przez s karżącego, to i tak nastąpi jedynie minimalne obniżenie występującego w tym okręgu odchylenia od jednolitej normy przedstawicielstwa do poziomu dopuszczalnego ze względu na treść art. 419 § 2 kodeksu wy- borczego. Tym samym, jak twierdzi s karżący, stan naruszenia jego praw i wolności będzie utrzymany. 6.3. W ocenie s karżącego, wydanie przez Trybunał wyroku zgodnego z jego wnio- skiem, może skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie skargi na uchwałę PKW z 11 czerwca 2018 r., a w razie jej uchylenia doprowadzić w konsekwencji do zmiany treści uchwały Rady Miasta z 12 kwietnia 2018 r. i do ustanowienia podzi ału zabez- pieczającego przysługujące s karżącemu podmiotowe prawo do materialnej równości wybo- rów do organu stanowiącego zamieszkałej przezeń podstawowej jednostki podziału teryto- rialnego. Zdaniem s karżącego, nawet gdyby „postępowanie przed organami administ racji wy- borczej” zostało umorzone , orzeczenie Trybunału o niezgodności z K onstytucją art. 419 § 2 OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 7 kodeksu wyborczego w zakresie, w jakim nie zabezpiecza przysługującego s karżącemu pod- miotowego prawa do materialnej równości wyborów, doprowadzi do uchylenia stanu naru- szenia jego prawa. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przesłanki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyj- nej. 1 .1. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każ- dym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania (zob. m.in. wyrok TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, OTK ZU A/2016, poz. 51; postanowienia TK z: 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06 , OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 6 4 ; 18 listopada 2009 r., sygn. SK 12/09 , OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 158 ; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10 , OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131 ; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12 , OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13 , OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76 ; 14 listopada 2017 r., sygn. SK 4/16, OTK ZU A/2017, poz. 76; 9 kwietnia 2019 r., sygn. SK 7/19 , OTK ZU A/2019, poz. 15 ). Nadanie skardze dalszego biegu nie przes ądza bowiem ani o spełnieniu formalno- prawnych przesłanek dopuszczalności orzekania w danej sprawie , ani nie wiąże składu wy- znaczonego do rozpoznania sprawy co do meritum (zob. wyrok TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 ). Nadanie skardze biegu nie oznacza również konwalidacji jej wad formalnych (zob. postanowienie TK z 27 listopada 2019 r., sygn. SK 17/19, OTK ZU A/2019, poz. 65 ). Stąd też również na obecnym etapie postępowania Trybunał zobligowany był do oceny , czy rozpoznawana skarga konstytucyjna spełnia wszyst- kie warunki jej dopuszczalności. 1 .2. Przesłanki wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej zo- stały uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz dookreślone w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie post ępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji „ [k] ażdy, czyje kon- stytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji pu- blicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określo- nych w Konstytucji”. Z kolei, w myśl art. 53 ust. 1 pkt 1 - 3 u .o.t.p.TK , skarga powinna zawierać określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obo- wiązkach skarżącego określonych w K onstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnie- nie zarzutu niezgodności kw estionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie . Przedmiotem skargi konstytucyjnej może być zatem wyłącznie akt normatywny ( prze- pis ) , który stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Oznacza to, że pomiędzy treścią zakwestionowane go OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 8 przepisu a podjętym na jego podstawie rozstrzygnięciem oraz zarzucanym mu naruszeni em konstytucyjnych wolności lub praw winien istnieć związek merytoryczny. Kwestionowana regulacja prawna winna więc determinować treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi, w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu p raw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z: 22 lutego 2001 r., sygn. Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77; 2 kwietnia 2003 r., sygn. Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145; 6 lipca 2005 r., sygn. SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/200 5, poz. 83; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 39/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 121). W konsekwencji s kar- żący nie może w drodze skargi kwestionować konstytucyjności aktów normatywnych niesta- nowiących podstawy dotyczącego go rozstrzygnięcia (zob. w yrok TK z 24 p aździernika 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/ A / 2007, poz. 108 ) . 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. 2 .1. Ostatecznym orzeczeniem w sprawie skarżącego był wyrok NSA z 16 sierpnia 2018 r. (sygn. akt […] ) oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w W . z 26 czerwca 2018 r. (sygn. akt […] ), oddalającego skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 11 czerwca 2018 r., nieuwzględniając ą odwołania od postanowienia Komisarza Wyborcze- go z 30 kwietnia 2018 r. Wyrok NSA zapadł na podstawie art. 421 § 1 oraz art. 419 § 1 usta- wy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: ko- deks wyborczy). W myśl tych przepisów : „Podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeże- niem a rt. 421” (art. 419 § 1 kodeksu wyborczego), który to w § 1 stanowi, że „Zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem ka- dencji, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wybor- czych ” (art. 421 § 1 k odeksu wyborczego). Skarżący powyższych przepisów, będących podstawą ostatecznego orzeczenia , nie za- kwestionował w skardze konstytucyjnej. 2.2. Skarżący zakwestionował art. 419 § 2 pkt 1 w zw iązku z art. 418 § 1, art. 419 § 3 oraz art. 421 § 2 kodeksu wyborczego w zakresie, w jakim nie zabezpiecza przysługującego mu jak o wyborcy podmiotowego prawa do równości wyborów do organów stanowiących podstawowych jednostek samorządu terytorialnego ujmowanej w aspekcie materialnym. Pierwszy z tych przepisów, w brzmieniu do 31 grudnia 2018 r. upoważniał radę gminy do podziału na okręgi wyborcze zgodnie z zasadą stanowiącą, że ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od ½, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej. Wskazany jako przepis „związkowy” art. 418 § 1 kodeksu wyborczego stanowi, że: „W każdym okręgu wyborczym tworzonym dla wyboru rady w gminie liczącej do 20 000 mie szkańców wybiera się 1 radnego” , art. 419 § 3 kodeksu wyborczego: „Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio do podziału na okręgi wyborcze gminy liczącej do 20 000 mieszkańców” , a zakwestionowany przez skarżącego art. 421 § 2 k odeksu wyborczego przes ą dza , że: „ [d]o zmian w podziale na okręgi wyborcze, o których mowa w § 1, stosuje się odpowiednio prze- pisy art. 419 § 2-4 oraz art. 420”. Przepisy te nie stanowił y podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach i wolno- ściach skarżące go . Jak uzasadnił NSA w wydanym w sprawie skarżącego wyroku, „zasadni- cza kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 421 i art. 419 § 1 usta- wy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.), w szcze- OTK ZU A/2023 SK 79/19 poz. 18 9 gólności do rozstrzygnięcia, czy z tych przepisów wynika, że w razie zaistnienia wymienionej w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego okoliczności uzasadniającej zmianę granic okręgów wy- borczych w postaci zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych, zmiana granic okręgów wyborczych może dotyczyć tylko tych okręgów, w których zmieniła się licz- ba wybieranych radnych (liczba mandatów) oraz w niezbędnym zakresie okręgów sąsiednich, czy też zmiana może dotyczyć także innych okręgów wyborczych w celu doprowadzenia do tego, aby liczba ich mieszkańców w możliwie największym stopniu była zbliżona do jednoli- tej normy przedstawicielstwa”. Zważywszy na to, że niekorzystne względem s karżącego rozstrzygnięcie zapadło na podstawie przepisów , które nie zostały zaskarżone , Trybunał na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK umorzył postępowanie wobec niedopuszczalności wydania wyroku. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.