SK 57/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 maja 2026 r. Pozycja 5 1 POSTANOWIENIE z dnia 21 kwietnia 202 6 r. Sygn. akt SK 57/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Justyn Piskorski Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak – sprawozdawca Andrzej Zielonacki , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 202 6 r., skargi konstytucyjnej M .M. o zbadanie zgodności: art. 90 ust. 1 i 4 w związku z art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2060) w zakresie, w jakim umożliwiają nałożenie na podmiot podlegający egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za brak ubezpie- czenia, od którego to obowiązku podmiot może uwolnić się jedynie przez przed- łożenie dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej lub wniesienie powództwa o ustale- nie do sądu powszechnego, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 maja 2017 r. (data nadania) M .M. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że art. 90 ust. 1 i 4 w związku z art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpie- czycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2060; aktualnie: Dz. U. z 202 5 r. poz. 367 ; OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 2 dalej: u.u.o. lub ustawa o ubezpieczeniach ) w zakresie, w jakim umożliwiają „nałożenie na podmiot podlegający egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia, od które- go to obowiązku podmiot może uwolnić się jedynie poprzez przedłożenie dokumentów po- twierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cy- wilnej lub wniesienie powództwa o ustalenie [nieistnienia tego obowiązku] do sądu powszech- nego”, są niezgodn e z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji. 1.1. Skarga wniesiona została na tle następującej sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (dalej: UFG) wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów potwierdzających zawarcie obowiązkowej u mowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów albo do uiszczenia opłaty za niespełnienie tego obowiązku, chyba że wyka że brak po jej stronie zobowiązania do zawarcia umowy ubezpieczenia. W reakcji na wezwanie do uiszczenia opła- ty s karżąca wystąpiła do sądu z powództw em przeciwko UFG o ustalenie braku obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia w okresie objętym kontrolą UFG . Rozpoznający sprawę s ąd r ejonowy oddalił powództwo skarżącej , ustal ając istnienie po jej stronie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia , s ąd o kręgowy zaś oddalił apelację od orzeczenia sądu pierwszej in- stancji. 1.2. W tym stanie rzeczy skarżąca wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego ze skar- gą konstytucyjną , wskazując wyrok sądu okręgowego jako ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępo- wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p.TK) w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podniosła, że zaskarżone przepisy u stawy o ubezpieczeniach są niezgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zda- niem skarżącej, „[n]aruszenie (…) polega na tym, że na obywatela może zostać nałożony ob- owiązek uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania na podstawie samego tylko wezwania do zapłaty wystosowanego przez Ubezpie- czeniowy Fundusz Gwarancyjny , a w razie zaniechania przedstawienia przez wezwanego dokumentów potwierdzających zawarcie umowy ubezpieczenia lub zaniechania wniesienia pozwu o ustalenie do sądu powszechnego, opłata podlega egzekucji w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, wskutek czego obywatel może być pozbawiony przedmiotu swo- jej własności ( kwoty pieniężnej ) , bez przeprowadzenia formalnego post ę powania przed orga- nem państwowym”. Ponadto, skarżąca podniosła w skardze także zarzut naruszenia przysłu- gującego jej prawa do odwołania od rozstrzygnięć władzy publicznej wynikającego z art. 78 Konstytucji w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego , zasadą zaufania oby- watela do państwa i stanowionego przez nie prawa , a także z zasadą przyzwoitej legislacji, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Skarżąca wskazała w tym kontekście, że „zaskarżone przepisy określają wadliwy tryb postępowania w zakresie weryfikacji istnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu mechanicz- nego, to jest nie przewidują trybu postępowania administracyjnego dla ustalenia obowiązku [wniesienia] (…) opłaty za brak ubezpieczenia (...)” . 2. W p i śmie z 26 czerwca 2020 r. (znak: V.511.296.2020.BW) Rzecznik Praw Oby- watelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu zainicjowanym przedmio- tową skargą konstytucyjną. 3. W piśmie z 15 stycznia 2021 r. (znak: BAS - WAK - 1244/20) Sejm Rzeczypospoli- tej Polskiej (dalej: Sejm) przedłożył wyjaśnienia w sprawie przedmiotowej skargi konstytu- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 3 cyjnej wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Sejm podniósł, że art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. nie był podstawą orzeczenia, które w skardze wskazano jako ostateczne. Sejm zwrócił uwagę, że orzekając zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji , sąd nie powoływał żadnego z ww. przepisów jako podstawy wyda- nego rozstrzygnięcia. Sejm wskazał, że przepisy te nie miały zatem wpływu na treść zapa- dłych w sprawie orzeczeń, regulują bowiem niezwiązane z nią zagadnienia, które dotyczą przesłanek i trybu nakładania opłaty od zobowiązanego za brak właściwej umowy ubezpie- czenia obowiązkowego (art. 88 ust. 1 u.u.o.) oraz ustalenia wymagalności tej opłaty. Zdaniem Sejmu , sądy nie rozstrzygały zatem sporu, czy opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia została nałożona na skarżącą w sposób zgody z prawem , to jest n a przykład we właściwej wysokości, przez kompetentny organ i przy spełnieniu przesłanki wskazanej w art. 90 ust. 1 u.u.o. , a ni także od kiedy opłata ta byłaby wymagalna. Sejm pod- niósł jednocześnie, że zawarte w art. 90 ust. 4 u.u.o. odesłanie do art. 10 ust. 2 u.u.o. nie stanowiło także podstawy kompetencyjnej rozstrzygnięć sądowych zapadłych w sprawie skarżącej, ponieważ drugi z powyższych przepisów określa jedynie skutek wystąpienia z po- wództwem i nie wpływa ani na jego dopuszczalność, ani na treść rozstrzygnięcia sądowego. Stąd, w opinii Sejmu, podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej mogły być jedynie przepisy wskazane w skardze związkowo, tj. art. 23 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 u.u.o. Ustalenie to doprowadziło Sejm do przekonania, że przedmiotowa skarga konsty- tucyjna jest przynajmniej częściowo niedopuszczalna wobec niespełnienia wymagania wska- zanego w art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK. 3.2. Sejm stanął na stanowisku, że analiza brzmienia zakwestionowanych w skardze przepisów nie potwierdz iła , by mogła z nich wynikać norma w kształcie wskazanym przez skarżącą w petitum skargi konstytucyjnej. Sejm podniósł, że uwadze skarżącej uszła dokony- wana w praktyce orzeczniczej sądów indywidualna ocena stanu faktyczno - prawnego, a także uprawnienie UFG do umorzenia należnej opłaty w całości lub w części ze względu na sytua- cję zobowiązanego, co dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi jest – zdaniem Sejmu – zasadnicze. W opinii Sejmu, nie można w tym kontekście podzielić przekonania skarżącej jakoby z zakwestionowanych w skardze przepisów wynikało, że opłata za brak obowiązko- wego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych nie jest egzekwowana jedynie w razie przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia lub ustalenie przez sąd powszechny braku istnie- nia takiego obowiązku. 3.3. Sejm podniósł w dalszej kolejności, że przedmiotowa skarga nie spełni ła funkcji podmiotowej, tj. nie służy ochronie praw i wolności jednostki gwarantowanych w Konstytu- cji. W związku z powyższym, zdaniem Sejmu , postępowanie przed Trybunałem winno zostać umorzone, ponieważ uwzględnienie postulatów skarżącej nie będzie miało znaczenia dla zapewnienia ochrony przysługujących jej praw lub wolności konstytucyjnych, na przykład w drodze wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia w celu doprowadzenia do z miany jej indywidualnej sytuacji prawnej. Jak wskazał Sejm, w sprawie skarżącej sądy nie orzekały bowiem w przedmiocie wysokości opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.u.o., ani nie roz- strzygały sporu o procedurę właściwą dla kwestionowania zgodności z prawem wezwania, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o. W związku z powyższym Sejm wyraził pogląd, że w sprawie skarżącej sądy wydały rozstrzygnięcia wyłącznie w przedmiocie ustalenia , czy po jej stronie istniał obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia w związku z fakt em posiadania określonego pojazdu. Zatem, nawet jeśli Trybunał Konstytucyjny orzekłby o niezgodności OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 4 zaskarżonych przepisów z Konstytucją w zakresie wskazanym w petitum skargi, nie jest – zdaniem Sejmu – możliwe wzruszenie drogą wznowienia postępowania prawomocnego roz- strzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej, tj. wyroku s ądu o kręgowego dotyczącego ustale- nia posiadania przez nią określonego pojazdu. 3.4. Sejm podniósł ponadto, że opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia ma charakter publicznoprawny, zatem zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty nie łączy z UFG stosunek cywilnoprawny. N iemniej jednak, p onieważ ww. opłata stanowi ciężar publiczny w rozumieniu art. 84 Konstytucji, sformułowany w skardze zarzut narusze- nia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być , w opinii Sejmu , uznany za niekonstytucyjną ingerencję w sferę własności i innych praw majątkowych. W tym kontek- ście Sejm stanął na stanowisku, że powołanie wzorca z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest niedo- puszczalne. Sejm zwrócił także uwagę, że dla skutecznego zakwestionowania konstytucyjno- ści podatków i ciężarów publicznych nie wystarczy powołanie na ingerencję w sferę mająt- kową sensu largo , lecz wymagane byłoby uprawdopodobnienie, że ingerencja prowadzi do drastycznego i nieproporcjonalnego ograniczenia swobody korzystania np. ze środków mająt- kowych. W związku z tym Sejm podniósł, że skarżąca nieskutecznie powołała się na niepro- porcjonalne naruszenie prawa własności i nie wykazała istnienia okoliczności, w których egzekwowanie przez UFG opłaty mogłoby doprowadzić do drastycznego ograniczenia przy- sługujących jej praw i wolności majątkowej. 3.5. W nawiązaniu do podniesienia przez skarżącą braku w u stawie o ubezpiecze- niach środków zaskarżenia wezwania do uiszczenia opłaty z tytułu braku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów, Sejm podał w wątpliwość, czy wezwanie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o. , jest orzeczeniem, czy raczej decyzją wydaną w pierwszej instancji w rozumieniu art. 78 Konstytucji. Sejm przyto- czył w tym zakresie pogląd, że ustalenie opłaty należy uznać za władczą czynność faktyczną, która nie może być uznana za orzeczenie lub decyzję, których wydanie jest czynnością praw- ną. Sejm zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca nie wskazała zapadłych w jej sprawie rozstrzy- gnięć, które zamykałyby drogę zaskarżenia władczej czynności faktycznej na podstawie zakwestionowanych w skardze regulacji. Sejm zauważył przy tym, że choć z art. 90 u.u.o. istotnie nie wynika wprost konkretny środek zaskarżenia wezwania do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 88 u.u.o., to dla dopuszczalności skargi konstytucyjnej wymaga się wy- kazania wniesienia niedopuszczalnego środka zaskarżenia w celu uzyskania orzeczenia opar- tego na zaskarżonym przepisie i korespondującego zarazem z przedstawionymi w skardze zarzutami. W tym kontekście Sejm stanął na stanowisku, że nie można przyjąć, by w sprawie skarżącej zapadły orzeczenia, które przesądzałyby o przysługiwaniu lub nieprzysługiwaniu jej środków zaskarżenia względem wezwania skierowanego do niej przez UFG. 4. W piśmie z 13 czerwca 2022 r. (znak: PK VIII TK 88.2020) Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w sprawie przedmiotowej skargi konstytucyjnej , wnosząc o umorze- nie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wobec niedopuszczalności wy- dania orzeczenia. 4.1. Prokurator podniósł, że skarżąca nietrafnie przyjęła, jakoby wezwanie przez UFG do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia spowodowało powstanie pasywów w jej majątku , prowadząc do ograniczenia prawa własności. Prokurator wyraził w tym zakresie opinię, że opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia ma charakter publicznoprawny i stanowi sankcję wyprowadzaną w celu wypełnienia tego obowiązku. Prokurator podzielił w tym względzie pogląd wyrażany w orzecznictwie sądo- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 5 wym, że choć UFG nie jest organem administracji publicznej sensu stricto , to wykonuje za- dania z zakresu administracji określone w ustawie w zakresie ustalania i egzekwowania opłat za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia. Ponadto, Prokurator zgodził się z wcześniejszym poglądem wyrażanym w orzecznictwie, że obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych nie może być oceniany jako ograniczenie prawa własności w kontekście wyma- gań wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.2. W odniesieniu do kwestii prawa do odwołania od rozstrzygnięć władzy publicz- nej na gruncie art. 78 Konstytucji powołanego w skardze, Prokurator podniósł , że tryb nali- czania opłat za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczeniowej nie podlega kontroli sądów administracyjnych. N iemniej rozbieżność poglądów w tym zakresie przenosi – zdaniem Prokuratora – podniesiony przez skarżącą problem na obszar sporu o treść i stoso- wanie prawa, który nie mieści się w granicach właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Pro- kurator stanął przy tym na stanowisku, że skarżąca nie wykazała, by sądownictwo administra- cyjne w sposób jednoznaczny, stały, powszechny i powtarzalny wykluczało swą kognicję w zakresie wezwań UFG. Prokurator zauważył jednocześnie, że skarżąca nie podjęła także próby uruchomienia tego rodzaju kontroli w swojej sprawie, co mogłoby uprawdopodobnić jej zarzut obowiązywania unormowania niezgodne go z Konstytucją . Zdaniem Prokuratora , skarżąca nie przedstawiła także argumentów świadczących o niekonstytucyjności posługiwa- nia się przez ustawodawcę mieszaną metodą regulacji stosunków społecznych, tj. na zasadzie równorzędności stron i podporządkowania, w kwestii regulacji obowiązkowych ubezpieczeń komunikacyjnych. 4.3. Prokurator wskazał, że zarzutem szczegółowym podniesionym w skardze mógł- by być brak możliwości zaskarżania w trybie administracyjnym czynności UFG wzywającej do uiszczenia opłat y za brak obowiązkowego ubezpieczenia . Czynność ta m oże bowiem mieć charakter administracyjnoprawny, a stosunek między zobowiązanym i UFG nie ma charakte- ru cywilnoprawnego. Prokurator zauważył jednocześnie, że istota zarzutów skarżącej polegała jednak na ustaleniu nieistnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczeniowej, co ustawo- dawca jednoznacznie powierzył rozstrzygnięciom sądów powszechnych. Prokurator podniósł, że s karżąca nie kwestionowała na przykład wysokości wymierzonej opłaty, a więc innych okoliczności związanych z wezwaniem, nieobjętych właściwością sądu cywilnego. Zdaniem Prokuratora , rozważania te mieszczą się jednak poza zakresem wniesionej skargi i pozostawa- łyby w sprzeczności z jej konkretnym i subsydiarnym charakterem. Prokurator podniósł, że niedopuszczalne jest w związku z tym kwestionowanie konstytucyjności aktu normatywnego w oderwaniu od indywidualnej sprawy, w której mocą konkretnego aktu stosowania prawa doszło do naruszenia wolności lub praw albo obowiązków określonych w Konstytucji. W opinii Prokuratora, skarżąca dysponuje jedynie orzeczeniem stwierdzającym istnienie po jej stronie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, co w konsekwencji doprowadziło do wezwania jej do uiszczenia opłaty przez UFG. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, rozpoznaniu przed Trybunałem Konstytucyj- nym może podlegać skarga konstytucyjna, w której – na zasadach określonych w ustawie – zakwestionowane są uregulowania wykazujące dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, stanowiły one podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia wydanego w indywidualnej sprawie skar- żącego, a po drugie – uczynienie z nich podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidu- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 6 alnej sprawie spowodowało niedozwoloną ingerencję w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organiza- cji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna jest pismem procesowym, którego treść winna odpo- wiadać warunkom formalnym wskazanym w art. 53 ust. 1 - 2 u.o.t.p.TK. W myśl art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna winna zatem zawierać określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admini- stracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia nie- zgodności z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , skarga zawiera wska- zanie, któr a konstytucyjn a wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżą- cego – zostały naruszone w związku z wydaniem ostatecznego orzeczenia o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji . Z kolei a rt. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK wymaga, by skarga zawierała uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowane- go przepisu ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Merytorycznie rozpoznana może być zatem skarga konstytucyjna, której uzasadnienie przedstawia argumenty uprawdopodabniające nie- zgodność zakwestionowanego przepisu stanowiącego podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, ze wskazanymi wzorcami kontroli adekwatnie określającymi naruszo- ne prawo lub wolność skarżącego gwarantowane w Konstytucji. W przeciwnym wypadku uzasadnienie skargi , jako formalnie wadliwe, należy kwalifikować jako równoznaczne z jego brakiem. Ponadto, s kład Trybunału wyznaczony do dokonania merytorycznej oceny skargi konstytucyjnej nie jest związany rozstrzygnięciem wydanym na etapie wstępnej weryfikacji formalnej (zob. np. wyrok z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Stąd, na każdym etapie procedury przed Trybunałem skarga podlega kontroli pod kątem ujem- nych przesłanek procesowych, których stwierdzenie skutkuje obligatoryjnym umorzeniem po- stępowania. W związku z powyższym, na etapie rozpoznania merytorycznego, w wypadku stwierdzenia przeszkody formalnej w postaci wadliwości uzasadnienia skargi Trybunał umarza postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku . 2. W przedłożonej Trybunałowi Konstytucyjnemu skardze konstytucyjnej zakwestio- nowano przepisy ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpie- czeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 20 16 r. poz. 2 060; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 367 ; dalej: u.u.o. ). W obecnym brzmieniu przepisy wymienione związkowo w petitum skargi stanowią, że posiadacz pojazdu mechanicznego jest obowiązany zawrzeć umowę obowiązkowego ubezpieczenia odpowie- dzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych (art. 23 ust. 1 u.u.o.) oraz że ustale- nia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 10 ust. 2 u.u.o.). Ponadto zakwestionowane przepisy stanowią, że Ubez- pieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (dalej: UFG) wzywa zobowiązanych do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia albo do przedstawienia dokumentów potwierdzają- cych spełnienie obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, albo do wykazania nieistnienia tego obowiązku (art. 90 ust. 1 u.u.o.), natomiast opłata za brak ubezpieczenia sta- je się wymagalna, jeżeli zobowiązany nie udokumentował zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego albo nie wykazał nieistnienia obowiązku ubezpieczenia lub nie wniósł po- wództwa do sądu powszechnego (art. 90 ust. 4 u.u.o.). 3. S karg a konstytucyjn a wywiedziona została na tle drogi sądowej wszczętej na skutek skierowania do skarżącej przez UFG wezwania do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowe go ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów , tj. wezwania , o któr ym OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 7 mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o . Skarżąca sprecyzowała zaś w petitum skargi, że upatruje istnienia niezgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją w zakresie, w jakim możliwe jest „nałożenie na podmiot podlegający egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za brak ubezpie- czenia, od którego to obowiązku podmiot może uwolnić się jedynie poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpo- wiedzialności cywilnej lub wniesienie powództwa o ustalenie do sądu powszechnego”. Zda- niem skarżącej, zaskarżone przepisy naruszają przysługujące jej na gruncie Konstytucji prawa i wolności, ponieważ na ich podstawie „na obywatela może zostać nałożony obowiązek uisz- czenia opłaty za brak ubezpieczenia ( … ) na podstawie samego tylko wezwania do zapłaty ( … ) , a ( … ) opłata podlega egzekucji w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjne- go”, a ponadto „zaskarżone przepisy określają wadliwy tryb postępowania w zakresie weryfi- kacji istnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia ( … ) , to jest nie przewidują postę- powania administracyjnego dla ustalenia obowiązku zapłaty opłaty za brak ubezpieczenia, a w konsekwencji ( … ) osoba wezwana jest pozbawiona możliwości zaskarżenia rozstrzygnię- cia Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oraz tym samym doprowadzenia do wery- fikacji ( … ) zasadności wezwania do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia ( … ) ” (s. 2 - 3 skargi). Na podstawie brzmienia petitum i uzasadnienia skargi Trybunał ustalił zatem, że skar- żąca upatruje istnienia problemu konstytucyjnego z jednej strony w trybie, w jakim zobowią- zany do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wzywany jest przez UFG do uiszczenia opłaty za niewywiązanie się z tego obowiązku , a z drugiej strony w braku przysługującej zobowiązanemu drogi odwoławczej od czynności UFG skutkujących wezwa- niem do uiszczenia tejże opłaty. W tym kontekście Trybunał ustalił, że problem konstytucyj- ny podniesiony w skardze sytuuje się wyłącznie wokół wymienionego w petitum art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. , który należy uznać za właściwy przedmiot zaskarżenia. 4. Trybunał ustalił w dalszej kolejności, że w związku z wezwaniem do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o., skarżąca podjęła drogę sądową , występując z pozwem przeciwko UFG . Sformułowane w pozwie ż ądanie skarżącej dotyczyło ustaleni a nieistnienia po jej stronie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cy- wilnej, to jest obowiązku, o któr ym mowa w art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.u.o. Jak podniósł P rokurator Generalny, skarżąca nie kwestionowała w pozwie jakiejkolwiek okolicz- ności związan ej z treścią wezwania do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia. Trybunał podzielił w tej kwestii opinię Prokuratora, że żądanie skarżącej wyrażone w pozwie przeciw- ko UFG sprowadzało się do ustaleni a nieistnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpiecze- niowej. Trybunał podzielił w tym zakresie także stanowisko Sejmu, że art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. nie miał wpływu na treść orzeczeń zapadłych w sprawie wszczętej pozw em skarżącej, ponie- waż reguluje niezwiązane z nią zagadnienia. Pozew skarżącej przeciwko UFG w żadnym za- kresie n ie wywoływał potrzeby odniesienia się przez organ władzy publicznej do czynności podejmowanych przez UFG ani do treści wezwani a do uiszczenia opłaty za brak obowiązko- wego ubezpieczenia , o którym mowa w art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. Na tym tle Trybunał ustalił, że skarżąca uzyskała ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji w spra- wie ustalenia zobowiązania do zawarcia umowy ubezpieczenia, z praw em do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji , o czym mowa w art. 78 Konstytucji . Ostateczne rozstrzygnięcie wydane w sprawie skarżącej dotyczyło zatem kwestii wskazanych w art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.u.o., a nie podniesionego w skardze problemu konstytucyj- nego dotyczącego art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o . W konsekwencji Trybunał ustalił jednocześnie , że skarga konstytucyjna dotycząca czynności podejmowanych przez UFG , w tym skutkujących wezwa niem do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia , przybrała charakter abstrakcyjny. Wniesiona bowiem została w oderwaniu od drogi sądowej, w której dokonano OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 8 ustaleń i wydano orzeczenia w sprawie jedynie pośrednio nawiązującej do kwestii dotyczących problem u konstytucyjn ego określonego w petitum skar gi . 5. Ponadto, Trybunał zwrócił uwagę na nieadekwatność zarzutów i uzasadnienia skar- gi do wskazanych w petitum wzorców kontroli konstytucyjności. Jak wskazano powyżej, z zakresowo ujętego przedmiotu zaskarżenia oraz z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że skarżąca upatruje naruszenia przysługujących jej na gruncie Konstytucji praw i wolności w braku procedury odwoławczej od czynności podejmowanych przez UFG oraz w braku możliwości zakwestionowania wezwania do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubez- pieczenia. Podniesione w skardze zarzuty i treść dołączonego uzasadnienia wydają się więc szeroko odnosić do gwara ncji wyrażonej w art. 45 Konstytucji . O ile jednak według ugrunto- wanej w orzecznictwie zasady falsa demonstratio non nocet , Trybunał może odczytać zakres zaskarżenia zgodnie z faktycznymi intencjami podmiotu wszczynające go postępowanie w trybie skargi konstytucyjnej , o tyle w świetle art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, Trybunał nie jest uprawniony do zastępowania skarżących w definiowaniu przysługujących im wolności lub praw konstytucyjnych, które w ich opinii zostały naruszone. Tymczasem w zestawieniu z zarzutami dotyczącymi ogólnie pojętego prawa do sądu, w tym prawa dostępu do sądu, prawa do wysłuchania, do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej oraz sprawiedli- wego rozpatrzenia sprawy, jako wzorce kontroli w petitum skargi przytoczono ochronę wła- sności w związku z zasadą proporcjonalności oraz prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego . W tym kon- tekście Trybunał podzielił opinię uczestników postępowania , nie znajdując w uzasadnieniu skargi uprawdopodobnienia , że opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubez- pieczenia nie ma charakter u publicznoprawn ego i nie stanowi zatem ciężar u publiczn ego w rozumieniu art. 84 Konstytucji . Trybunał przypomina w tym kontekście, że o bowiązek po- noszenia ciężarów publicznych nie może być oceniany jako ograniczenie prawa własności w świetle przesłanek wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji . W związku z powyższym Trybunał ustalił, że skarga nie zawiera uzasadnienia zarzut u naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , to jest zarzutu niekonstytucyjn ej ingerencj i w sferę własności i innych praw majątkowych , z uprawdopodobnienie m , że skutkiem ocenianej regu- lacji jest w prowadz enie nieproporcjonaln ych ogranicze ń , a nie tylko ingerencja w sfer ę ma- jątkową sensu largo . W związku z powyższym Trybunał ustalił, że skarga nie spełni ł a w tym zakresie przesłanki formalnej, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. 6 . W odniesieniu do wskazanego w skardze jako wzor zec kontroli art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji, Trybunał podzielił opinię uczestników post ę powania i ustalił, iż skarżąca nie wykazała , że w jej sprawie zapadły rozstrzygnię cia , które dowodziłyby zam knięcia lub nieistnienia drog i zaskarżenia władczej czynności faktycznej UFG dokonanej na podstawie zakwestionowan ej w skardze regulacji. Jak wyżej zaznaczono , skarżąc a nie wykazała, że jej intencją przy pod e j mowaniu drogi prawnej w związku z wezwaniem do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia było wywołani e orzeczenia opartego na zaskarżonym przepisie i korespondującego zarazem z przedstawionymi w skardze zarzutami skierowanymi przeciwko czynnościom UFG. Trybunał ustalił zatem , że skarżąca dysponuje orzeczen iem rozstrzygającym o istnieniu po jej stronie zobowiązania do zawarcia umowy ubezpieczenia , wydanym w skutek wniesienia apelacji od orzeczenia sądu pierwszej instancji. W tym zakre- sie podniesiony w petitum skargi zarzut naruszenia prawa gwarantowanego w art. 78 Konsty- tucji w związku z wydaniem orzeczenia wskazanego w skardze jako ostateczne należy uznać za niezasadny. W kwestii zaś przedmiotu zaskarżenia wynikającego z treści skarg i konstytu- cyjn ej brak jest rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, które przesądzałoby ostatecznie o nieprzysługiwaniu środków odwoławczych od czynności UFG . W takim zakresie podnie- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 5 1 9 siony w skardze zarzut naruszenia gwarancji z art. 78 Konstytucji m ógłby być z kolei przed- wczesny , lecz dokonanie oceny skargi konstytucyjnej pod tym kątem możliwe byłoby jedyni e po spełnie niu przesłanek dopuszczalności merytorycznego rozpoznania . W związku z powyż- szym Trybunał ustalił, że w odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia skarga nie spełni ł a prze- słanki formalnej, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji . 7 . W świetle powyższych ustaleń Trybunał przypomina, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż skarga konstytucyjna służy nie ochronie praw ogólnie , lecz ochronie praw podsta- wowych określonych w ustawie zasadniczej naruszonych w związku z wydaniem rozstrzy- gnięcia organu władzy publicznej. Jednocześnie s ubsydiarność skargi konstytucyjnej polega na tym, że przysługuje ona dopiero z chwilą, gdy sąd lub organ administracji wydał ostatecz- ne rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie . Trybunał przypomina ponadto, że w świetle regula- cji konstytucyjnej skarga jest instrumentem immanentnie związanym z dążeniem do sanowa- nia indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej w drodze rozstrzygnięć sądo- wych. N iemniej, „ [w] odróżnieniu od skargi powszechnej ( actio popularis ), inicjujący skargę konstytucyjną działa (…) nie w obronie prawa w ogóle, ale w obronie swojego własnego prawa (…) , w sytuacji gdy fakt naruszenia nastąpił rzeczywiście, a nie tylko mógł nastąpić potencjalnie ” ( postanowienie z 29 listopada 2010 r., sygn. SK 39/08, OTK ZU nr 9/A/2010 , poz. 121 ). 8 . Uznając obowiązek kontroli spełnienia przesłanek formalnych skargi konstytucyjnej na tym etapie postępowania, rozpoznanie niniejszej skargi pozostawałoby , w ocenie Trybuna- łu , w sprzeczności z regułami , od których spełnienia ustrojodawca uzależnił możliwość pro- wadzenia merytorycznego postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych. Ustalenia powyż- sze przesądzają, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.t.p.TK . Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.