SK 33/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 9 września 2020 r. Pozycja 42 WYROK z dnia 25 sierpnia 2020 r. Sygn. akt S K 33 /15 * W imieniu R zeczypospolitej P olskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Leon Kieres Mariusz Muszyński Jakub Steli na – spra wozdawca , po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w d niu 25 sierpnia 2020 r. , połączonych s kar g kon st ytucyjnych spółki M . SA: 1) z 5 maja 2015 r. o zbadanie zgodności art. 54 ust. 5 oraz ust. 6 ( w zakresie, w jakim odsyła do ust. 5 ) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U . z 2013 r. poz. 2 1 7 , ze zm.) w zakresie, w ja kim dotyczą czynności prawnych dokonywanych w r amach prowadzonej działalności go- spodarczej i skutkujących wstąpieniem w prawa wierzyciela, z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3 a także z art. 64 ust. 1 w zwi ązku z a rt. 31 ust. 3 Konstytucji , 2) z 17 sierpnia 2015 r. o zbadanie zgodności art. 54 ust. 5 i 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przewidują nieważność czynności prawnych prowadzących do subrogacji ustawowej, z art. 22 w związku z ar t. 20, art. 31 ust. 3 i art. 2, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2, z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 oraz z art. 78 Konstytucji , o r z e k a: Art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o d zi a- ła lno ści le czniczej ( Dz. U. z 2020 r. poz. 295 i 567 ) jest zgodny z art. 31 ust. 1 i ust. 2 zda- nie drugie w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . * Sentencja została ogłoszona dnia 3 wrze śnia 2020 r. w Dz. U. poz. 1 521 . OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 2 Ponadto p o s t a n a w i a: umo rzyć postępowa nie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapad ło jed no głośnie . UZASADNIENIE I 1. W skargach konstytucyjnych z 5 maja i 17 sierpnia 2015 r. spółka M . SA (dalej: skarżąc a) wniosła o stwierdzeni e niekonsty tucyjności p rzepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działaln ości leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 2 1 7, ze zm.; dalej: u.d.l.). W skardze konstytucyjnej z 5 maja 2015 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 54 ust. 5 oraz ust. 6 u.d.l. ( w zakresie, w jakim odsy ła do ust. 5 u.d.l . ) z art. 20 i art. 22 związku z ar t. 31 ust. 1 i ust. 2 zd an ie drugie oraz art. 31 ust. 3, a także z a rt. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zarzut niezgodności ma charakter zakresowy i d otycz y czynności prawny ch dokonywan ych w ramach prowa dzonej działalności gospodarczej , s kutku jących wstąpieniem w prawa wierzyciela. W skardze konstytucyjnej z 17 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nie- zgodności art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. w zak resie, w jakim przewidu ją nieważnoś ć czynności praw- ny ch prowadzących do subrogacji ustaw owej, z art. 22 w związk u z art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 2, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2, a także z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 oraz z art. 78 Konsty tucji. 1.1. Skarga konstytucyj na z 5 maja 2015 r. została wniesi ona n a tle następującego s ta- nu faktycznego i p rawnego: W 2010 r. i w 2011 r. podmioty prowadzące działalność gospodarczą (dalej: dostaw- cy) zawarły umowy z placówką służ by zdrowia (dalej też: zakład, s.p. z.o.z.) na dostawę le- ków i pro duktów farmaceutycznych oraz wykonywanie usług. W e wszystkich umowach stro- ny postanowiły, że bez zgody zamawiającego nie jest możliwe przeniesienie wierzytelności wynikających z przedmiotowyc h umów na osoby trzecie , ani jakiek olwiek r ozporządzan ie nimi. W szczególności ustalono, że w ierzytelność nie mo że być pr zedmiotem zabezpieczenia zobowiązań dostawcy ani nie mogą być dokonywane inne czynności w celu przystąpienia osoby trzeciej do zobowiąz ań zamawiającego. Skarż ąca w 2011 r oku zawa rła umowy d otyczące współpracy w zakresie obs ługi wie- rzytel ności i ud zi elania poręczeń a także zarządzania płynnością przysługujących tym przed- siębiorcom wierzytelności wobec s.p.z.o.z . z tytułu dostarczonych zakł adowi towarów i świa - dcz onych usług. Na podst awie tych r óżnie nazwanych umów skarżąca pod jęła de facto te sa- me zo bo wiązania: poręczyła za istniejące oraz niewymagalne (jak również przyszłe) zobo- wiązania zakładu wobec dostawców. Skarżąca, przed zawarciem umó w, nie wystąpiła do pod miotu tworzą cego s.p. z.o.z. o wy rażenie zgody na zamianę wierzyci ela w trybie art. 54 ust . 5 u.d.l. Z uwagi na brak zapłaty przez s.p.z.o.z. należności względem dostawców, skarżą- ca spłaciła wymagalne należności s.p.z.o.z. wobec dosta wców, a następnie – pow ołując się n a art. 518 § 1 ustaw y z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Ko deks cywilny (Dz. U. z 2 01 4 r. poz. 121 , ze zm.; dalej: k.c.) i uznając, że wstąpiła w prawa wierzyciela – zażądała od zakładu zapłaty kwoty odpowiadającej wysokości do konanej zapłaty na rzec z dostawców. Re alizując uprawnien ia do dochodzenia przejętych wie rzyte lności, skarżąca wy st ąpiła z powództwem o zapłatę. Sąd Okręgowy w Ł . wydał nakaz zapłaty w postępowaniu nakazo- wym. Na skutek sprzeciwu wniesionego przez pozwany s.p.z.o.z., Sąd Okręgo wy w G . uchy- OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 3 lił nakaz zapł aty w całości i od dalił powództw o. Są d przychylił się do s tanowiska pozwanego o nieważności umów, w wykonaniu których skarżąca spłaciła należności s.p.z.o.z. wobec dostawców. Zdaniem sądu ważność umów zawartych w celu zmian y wierzyciel a – w świetle art. 54 ust. 5 u.d.l. – uzależniona jes t od zgody podmiotu twor zą cego zakład. Takiej zgody zarząd województwa, będący podmiotem tworzącym pozwany s.p.z.o.z., nie wyraził. W wyniku apelacji skarżącej, Sąd Ape lacyjny w K . , z mienił zaska rżo ny wyrok Sądu Okrę gowego, utrzymując w mocy nakaz zapła ty. Na skutek skarg i kasacyjnej pozwanego s.p.z.o.z. Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i oddalił apelację, a tym samym ostatecz- nie orzekł o wolnościach i praw ach konstytucyjnych ska rżącej. W wy rok u przychylił się d o poglądu o nieważ ności umów, w nastę pstwie których dosz ło d o zmiany wierzyciela s.p.z.o.z. 1.2. Skarga konstytucyjna z 17 sierpnia 2015 r. została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Skarżąca zawa rła z podmio tami prowadzącymi dzia łalność gospodarcz ą, będącymi w ie rzy cielami s.p.z.o.z . z tytułu umów dostawy towarów i świadczenia usług, umowy o współ pracy w zakresie obsługi wierzytelności, zarządzania płynnością i udzielania por ęczeń dotyczących reali zacji umów z awar tych z s.p.z.o.z. przez dostawców. Na podstawie t ych r óż- nie nazwanych umó w skarżąca podjęła de facto te same zobowiązania: poręczyła za istniejące oraz niewymagalne (jak również przyszłe) zobowiązania zakładu wobec do stawców Skarżąca przed zawarciem um ów nie występowała w t rybie art. 54 ust. 5 u.d.l. do podmi otu tworzącego s.p. z. o.z. o wyrażenie zgody na zamianę wierzyciela. Uznała bowiem, że skutek w postaci subrogacji, o której mowa w art. 518 § 1 k.c., jest uboczny i ewentualny. W wykonan iu umów zawa rtych z wierzycielami zakładu skarżąca zapłaciła nale żnośc i s.p.z.o.z. wynika ją ce z fak- tur wys tawionych przez dostawców. Następnie zawiadomiła zakład o dokonanej spłacie i we- zwała do dobrowolnego uiszczenia zaległości. Wo bec braku zapłaty za do starczane to wary i świadczone usłu gi w wyznaczonym terminie skarż ąca w ystąpiła do Sądu Ok rę gowego w Łodzi z powó dztwem o zapłatę. Sąd Okręgowy wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, zobowiązując pozwany zakład do zapłaty do chodzonej należności. P ozwany wniós ł sprzeciw od nakazu z apłaty, w następstwie czego spr awa z ostała przekazana d o Sądu Okręgowego w Rzeszowie. Sąd ten stwierdził, że umowy zawarte przez skarżącą z wierzycielami zakładu należą do grupy czyn- ności prawnych ma jących na celu zmianę w ierzyciela w rozumieniu art. 54 us t. 5 u.d.l. Wo- bec braku zgody p odmio tu tworzącego s.p.z .o .z. są nieważne, o cz ym przesądza art. 54 ust. 6 u.d.l. Od tego wyroku skar żą c a wniosła apelację, która wyrokiem Sądu Apelacyjnego w R . została oddalona. Sąd Apelacyjny p odzielił pogląd o niew ażności umów zawartych przez sk arż ąc ą spółkę. Wyrok ten o statecznie rozstrzy gnął o wolnościach i prawach skarżącej. 1.3. Skarżąca w obu skargach konstytucyjnych sformułowała tożsame zarzuty – nie- pro porcjonalne go ogranicze n i a swobody umów i naruszenia konst ytucyjnej ochrony wolności nab ywani a praw majątkowych w postaci wierzy telności s.p.z.o.z . W drugiej skardze podnio- sła także zarzut nieuzasadnionego konstytucyjnie uprzywilejowania s.p.z.o.z. wobec p ozosta- ły ch uczestnik ów obrotu oraz brak moż liwości zaskarżenia decyzji podmiot u tworzące go s. p.z.o.z. o odmowie wy rażenia zgody na dokonanie czynności prawne j , uznając tę decyzję za akt administracyjny. Zdaniem skarżącej , zasada swobody umów – choć niewyra żona wpr ost w Konsty tucji – ma podstawę kon stytucyjną. Odwo łując się do dotych czasowego orzecznic twa TK, skarżą- c a wyjaśniła, że zasada ta jest pochodną przyjęcia zasady państwa liberalnego oraz konkrety- zacji tego założenia w art. 31 ust . 1 i 2 Konst ytucji. Zasada swobody umów jest zarazem jed- nym z komponentów zasady wolności działal ności gosp odarczej, a jej ochronę – w odniesie- niu do umów zawieranych między przedsiębiorcami – gwarantuj ą art. 20 i art. 22 Konstytucji. OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 4 Jednym z elementów wolności kontr aktowan ia jest swoboda kształtowania treści umowy, w tym – na co wskazuje skarż ąca – możliwość zawierania umów poręczen ia i innych umów, których przedmiotem są wierzytelności s.p.z.o.z. Ustawodawca ograniczył tę wolność, przewidując sankcję nieważnoś ci czynności pr awnych mając ych na celu zmianę wier zyciela , jeśli na czynność prawną z gody nie wyrazi podmiot two rzący zakład. Z akres doznanego przez strony ograniczenia jest tym większy, że przewidziane przesłanki wydania zgody lub odmo- wy jej wydania przez podmiot twor zą cy s.p.z.o.z . nie odpowiadają konst ytucyjnym standar- dom określoności p rzepisów prawa w ywod zonym z art. 2 Konst yt ucji. Zawarte w art. 54 ust. 5 u.d.l. przesłanki wydania zgody lub odmowy jej wydania , ze względu na posłużenie się zwrotami nied oo kreślonymi, s twarzają ryz yko arbitralnego ustale nia ich treści przez podmio- ty tworz ące s.p.z.o.z. W rezultacie adresat decy zj i podmiotu tworzącego nie jest w stanie jed- noznacznie ustalić, jakie czynniki zostaną uwzględnione przy podjęciu przedmiotow ej decy- zji. Utrudn ia to przewidz enie konsekwencji przed sięwzięć gospodarczych i ma negatyw ny wpływ na pewn ość prowadzonego obrotu. Z daniem skarżącej , warunek formalny, jakim jest wprowadzenie ograniczenia w usta- wie, został spełniony. Ograniczenie nie spełn ia natomiast warun ku proporcjona lności. Ogra- niczenie sw obody umów i nabywania praw majątko wych w postaci w ierz ytelności wprowa- dzon o w celu ochrony zdrowia . Świadczy o tym uzasadnienie projektu ustawy wprowadzają- cej tę regulację do systemu prawnego. Rozwiąz anie to ma służyć za bezpieczeniu s.p.z.o.z . przed handl em ich długami i związanymi z tym n egatywnymi skutk ami dla ich sytuacji fin an- sowej i realizacji przez nie świadczeń zdrowotnych. Cel ten mieści się w ramach przesłanek określonych w art. 22 i art. 31 u st. 3 Konstytucji. W edług skarżą cej , ustawowe ogranicze nie swobody umów nie spełnia jednak warun- ku przydat ności. Zmiana wierz yciel a w następstwie subrogacji ustawowej, o której mowa w art. 518 § 1 k.c., nie pogarsza sytuacji prawnej s.p.z.o.z Podmioty te p owinny wykonywać z ob owiązania, a okoliczność, kto jest wierzycielem , nie ma relewantnego z naczenia dla obo- wiązku spełnienia świadc ze nia. Nowy wierzyciel nie m oże domagać się od s.p.z.o.z. więcej niż wierzyciel pierwotny. Ponadto zakładowi służą przeciwko n owemu wierzycielow i te same zarz uty, jakie miał względe m pierwotnego wierzyciela. Niezmien ność sytuacji pr awne j s.p.z.o.z. powoduj e, że deklarowany ważny interes publiczny w postaci ochrony zdrowia pu- blicznego nie dozna żadnego uszczerbku. Co więcej, skarż ąca podniosła, że s. p.z.o.z. czę sto nie dysponują środk ami na finansowanie działalności i mają problemy z płyn nością. W tej sytuac ji bez zabezpieczenia zaciąganych zobowiązań firmy farmaceutyczne i inni dostawcy nie realizowaliby dostaw, obawiając się o uz yskan i e zapłaty w ak ceptowalnym terminie. Za- bezpieczeni e roszczeń umożliwia uzyskiwanie pr zez szpitale ś ro dków i usług medycznych ni ezbędnych do zapewnienia c iągłości świadczenia usług leczniczych. Kwestionowany prze- pis nie tyle chroni ciągłość wykonywania świadczeń, ile sa nk cjonuje niew ywiązywanie się zadłużo nych zakładów opieki zdrowotnej z z aciąganych przez nie zobowiązań. Zdaniem s karżącej , ustawodawca nie zastosował środka najmniej dotkliwego dla podmiotów, w których wolności lub prawa następuje ingerencja. Ograniczenie z miany wie- rzy ciela s.p.z.o.z. można było uzyskać w inny, mniej dolegliw y sposób niż prz ez nieważność cz ynn ości pr awnych na ruszających zakaz. W ramach swobody umów strony mogą bowiem określić treść stosunku prawnego i wprowadzić umowne ograniczenia zbywani a wierzytelno- ś ci. Zapewnianie ciągłoś ci udzielania świadczeń opieki zdro wotnej można tak że osiągnąć prze z u stano wi enie praw a „ pierwokupu wierzytelności ” na rzecz podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. Wymaganiom proporcjonalności nie odpowiada rozkład ciężaru nakł ad anego na do- s tawców i ich kontrahent ów oraz korzyści odnoszonych przez zadłużone s.p.z. o.z., a miano- wic ie koszt ów poręczen ia wierzytelności oraz ewentualnej prowizji z tytułu wykonania porę- czenia (zapłaty należności). Te bowiem obciążają wierzyciela, a ni e zakład opiek i zdrowotnej. OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 5 W świetle dotychcz asowego orzecznictwa TK , w ierzytelność sta nowi „ inne prawo majątko we ” w rozum ieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji i podlega ochronie konstytucyjnej. Ochrona t a może być ograniczona, pod warunkiem spełnienia wymagań w ynikających z za- sady proporcjonalno ści. Zdaniem skarżącej , zakwestiono wany przepis ogr anicza swobodę obrotu wi er zytelnośc iami niezgodnie z Konstytucją. W szczególności ograniczona jest moż- liwość nabycia wierzytelności przez skarżącą. Ochrona ta doznaje u sz czerbku równ ież z tego powodu, że m imo nabycia wierzytelności ex lege w trybie subroga cji ustawowej roszczenie s karżącej wobec s.p.z.o.z., jako wynikające z nieważnej czynności prawnej, nie może być skutecznie dochodzone przed sądem. Naruszenie zasady ró wn ej ochrony p raw majątkowych gwarant owanej przez art. 64 ust. 2 w związ ku z art. 32 Kon stytucji polegać ma na n ie uzasadnio nym faworyzowaniu s.p.z.o.z. względem innych podmiotów, których wierzytelności mogą być przedmiotem obro- tu. Ochrona praw majątkowych wi erzycieli s. p.z.o.z. i ich kontrahe ntów jest znacznie słabsza i bardzi ej ograniczona n iż ochrona praw maj ątkow yc h innyc h podmiotów. Zdaniem skarżą- cej , zróżnicowanie wynikające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. nie odpowiada kryteriom relewantno- ści i proporcjon al ności. Uzasa dniając zarzut naruszen ia art. 78 Konstytucji, skarżąca wy jaśniła, że wyra żenie lub n iewyrażenie z go dy na dok onanie czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, a dr esowane do j ed- nostki. W sposób wiąż ący kształtuje ono jej sytuacj ę pra wną, a co za tym idzie ma cechy aktu adm in istracyjn ego i jako takie powinno podlegać weryfikacji w trybie instancyjnym. Konsty- tucyjnie zagwarantowana zaskarżalność decyzji organów wład zy publicznej, o której mowa w art. 7 8 Konstytucji, dotyczy bowiem wszel kich postępowań pozasądowych, w których re la- cje mię dzy jednostką a organem władzy publicznej oparte są n a władczych kompetencjach organu. Zdaniem skarżącej , jakakolwiek weryfikacja dec yz ji podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. j est w obecnym stanie prawnym niemoż liwa. 2. Prokur ator Generalny (dalej: P ro kurator) w piśmie z 16 grudnia 2015 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 54 ust. 5 w związku z ust. 6 u.d.l. jest zgodny z art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugi e w związku z art. 31 us t. 3 Konstytucji, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konst ytucji, a rt . 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności prawa a także nie jest niezgodny z art. 20 , art . 22 i art. 78 Konstytuc ji. W pozostałym zakresie Prokurat or wniósł o umor zenie postępowa nia. Zdan ie m Prokuratora , art. 20 i art. 22 Konstytucji nie mogą być adekwatnym i wzor- c ami kontroli zaskarżonego przepisu. Wynikająca z art. 54 ust. 5 i 6 u .d.l. norma prawna ogra niczająca wol ność umów nie dotyczy jedynie podm iotów prowadzący c h działalność go- spodarc zą , a tylko w takim wypadku – zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK – przepisy gwarantujące wolność działalności gospodarczej m ogł y by być ad ek watnym wzor- c em kontroli. Prokurator stwierdził, że z askarżony przepis spełnia kryteria p recyzyjności, jasności i prawidłowości. Orzeczni ctwo sądowe doprowadziło do precyzyjnego ustalenia treści norma- tywnej pojęcia „ czynność prawna mająca na celu zmianę w ie rzyciela ” . M ożliwe jest też wskazani e adresatów zakr esu dozwolonych i zakazanych dział ań oraz sankcji, jakie m og ą grozić w w ypadku nieprzestrzegania zakazu. Przepis ten, w zakresie określającym przesłanki wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej ma ją cej na celu zmianę wierzyciela, skie- rowany jest do o rganu władzy publi cznej, który dys po nuje wiedzą i instrume nt ami pozwala- jącymi odczyt ać i zrealizować wynikającą z niego normę prawną, a nie do jednostek. Jak zauważył Prokurator, zasada swobody umów nie m a charakteru absolutnego i mo- że być ograniczana zgod nie z zasadą propo rcjonalności wyn ik ającą z art. 31 ust. 3 K onstytu- OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 6 cji. Podobnie ochrona innych praw majątkowych wynikająca z art. 64 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne jest jej og ra niczenie. W ocenie Prokuratora , wart ością pozostając ą w konflikcie z w olnościami i pra wa mi wskazanymi przez sk ar żącą jest ochrona zdrowia. Dla ochrony tej wartości istotny jest kon- tekst finansowy i organizacyjny podmiotów wykonujących zadania w zakresie op ieki zdro- wot nej. Działania windykacy jne podejmowane wobec s.p.z.o.z. m ogą doprowadzić do wstrzymania u dzielani a świadczeń zdrowotnych, a w konsekwencji – braku dostępności tych świadczeń na określonym terenie. Prokurator nie zgodził się zatem z argumenta mi skarżącej o braku związku wprowadzo nych ograniczeń z realizacją zadań i obowiązków pa ństwa w sferze ochrony z dr owia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, Prokurator stwierdził, że s wobodny obrót długami s.p.z.o.z może rodzić zagr oż enia dla ich stabilności finansowej. Pro fesjonalny nabywca wierzytelno ści po uzyskaniu nakazu zapłaty kieruje go do egzekucji, która odbywała się z rachunku bankowego lub wierzytelności przysługujących tym podmio- tom od NFZ na leczenie chorych. Długi s.p. z. o.z. są wi ę c stosunkowo łatwe w egze kucj i, a dla szpitala oznacza to p rzymusową realiz ację zapłaty cał ej wierz yt elności wraz z kosztami dodatkowymi. Dochodzi także do sytuacji koncentracji wszystkich wierzytelności w rękach jednego wierzyciela, co rodzi za grożenie poz bawienia s.p.z.o.z. środ ków znajdujących się na jego konta ch bankowych i o graniczenie do pływu środ kó w. Z uwagi n a powyższe, w ocenie Prokuratora, ograniczenia dotyczące zmiany wierzycieli s.p.z.o.z. stanowią przydatny środek służący realizacj i zadań państw a w zakresie opieki zdro wotn ej. Ustawowe ograniczenie wyni kające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. nie j es t bezwzględne. Istnieje możliwość uzyskania zgody organu tworzącego zakład na zmianę wierzyciela. Co więcej, ograniczenie to cechuje się niezn ac znym stopnie m dolegliwości, gdyż obe jmuj e wy- łącznie cz ę ść potencjalnie możliwych do n a bycia długów występujący ch w obrocie cywilno- prawnym . W ocenie Prokuratora , zbycie wierzytelności jest dla pierwotnych wierzycieli s.p.z.o.z. jedynie zastępczą formą zas p o kajania rosz czeń. Dolegliwość kwesti onow anego ograniczenia jest mniejs za ze względu na względny charak ter zaka zu nabycia prawa oraz stosunkowo wą- ski zakres obowiązywania tej regulacji. Prokurator stanął więc na stanowisku, że ustawodaw- ca przyjął wyważone i skuteczne u normowanie, uwzględniają ce p rawa podmiotów uczestni- czących w obrocie oraz wagę wartości konstytucy jn ych stanowiących aksjologiczne uzasad- nienie ograniczenia tych praw, a przy tym nienaruszające istoty ograniczanych wolności i praw. Prokurator n ie podzielił stanowiska skarżącej, j akob y kwestionowane uregulowania s tawiały w uprzyw ilejowanej pozyc ji s.p.z .o .z. w stosunku do pozostałych uczestników obro- tu. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała relewantnej cechy wspólnej porównywanych podmiotów an i rodzaju wspó lnego im prawa majątkowe go. Zdaniem Prokuratora , szczegól- n ego rodzaju cel działania dłużnika daje po dstawy do uznania przyjęte go kryterium zróżni- cowania za istotne, a zakwestionowane rozwiązania są relewantne w stosunku do założonych celów. 3. W piśmie z 28 paździer nika 2015 r. R zecz nik Praw Obywatelskich poinfo rmował, że nie z głasza swojego u działu w n iniejszej sprawie. 4. W piśmie z 23 października 2015 r. Prezes Rządowego Centrum Legislacji poin- formował, że Rad a Ministrów nie zgłasza swoj eg o udziału w niniejszej sprawie. 5. W p iśmie z 23 lutego 2017 r. Marsz ałek Sejmu (dale j: Marszałek) p rzedstawi ł sta- nowisko w imieniu Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. w zakresie, OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 7 w jakim przewiduje sankcję nieważności czynności p ra wnych mający ch na celu zmianę wie- rzy cie la s.p.z.o.z . , jest zgodny z ar t. 31 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust . 3, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucj i. W pozostały m zakresie wniósł o umor zen ie postępowania ze względu na n iedopuszczalnoś ć wydania wyroku. Marszał ek , referuj ąc dotychczasowe orzecznictwo TK , zwrócił uwagę na nieadekwat- ność art. 20 i art. 22 Konstytucji jako wzorców kontroli zaskarżonego pr ze pisu. M ogą o ne być wykorzystane w proce sie kontroli przepisów ogranicz ających swobodę umów jedynie wów- czas, gd y badane przepisy odnoszą się do umów zawieranych na zasadzie wyłączności w ra- mach obrotu gospodarczego. Art. 54 ust. 5 u.d.l. dotyczy natomiast k ażdej czynno ści pra wnej, również takiej której stroną są po dmioty niep rowadzące działa lności gospodarc ze. Nie is tnieje wobec tego wymagany konstytucyjnie związek między treścią przedmiotu i wskazanych wzorców kontroli. Zdaniem Marszałka , postępowanie w z ak resie badani a konst ytucyjności zaskarżo nego przepisu z art. 2 i art. 7 8, a także art. 32 ust. 2 Konstytucji po wi nno podlegać umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 2 i art. 78 Konstytucji to, zdaniem M arszałka, sk oro ska rżąca nie wystąpiła do podmiotów two- rząc ych zakłady o udzielen ie zg ody na dokonanie czynnoś ci prawnej mającej na celu z mianę wierzyciela, art. 54 ust. 5 u.d.l. nie znalazł – w zakresie określającym przesłanki i procedurę wyrażenia zgod y – zastosowan ia w je j sprawie. Natomiast w odniesieniu do art. 32 ust. 2 Konstytucji sk arżąca nie przedstawiła za rzutów uprawdopodabniający ch dyskryminujące traktowanie. Marszałek, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej do syste- mu pr aw nego wymagan ie zgod y na dokonanie czynn ości prawnej mającej na celu zm ianę wierzyciela s.p.z.o.z., st wierdził, ż e zawarte w art. 54 ust. 5 u.d.l. ograniczenie wolności kon- traktowania jest uzasadnione koniecznością zapewnienia ciągłości świadczeń zdrowotn yc h przez zakł ady opi eki zdrowotnej. Swob odny obrót długami zakładów opi eki zdrowotnej m oże zagrażać st abilności f inansowej t ych podmiotów. Jest to tym bardziej prawdopodobne, gdy windykacją należności zajmują się wyspecjalizowane firmy, których działalnoś ć może w ostat ecznośc i prowadzić nawet do wstrzymania udziela nia świadcz eń zdrowotn ych. Wyni- kające z art. 54 ust . 5 i 6 u.d.l. ograniczenie jest więc relewantne do osiągnięcia celu, jakim jest zapewnienie ciągłości wykonywania działalności leczniczej. Zmie rz a do zapobie żenia n arastaniu zadłużenia poszczególnych zakł adów , co z reguły stanowi e fekt komercyjneg o obrotu w ierzytelnościami. Samo ograniczenie nie narusza istoty wolności kontraktowania, nie jest także bezwzględne. Zmiana wierzyciela nie jest bowiem w yłączona, le cz zale ży od zgody podmiotu tworzącego. Wymagan ie zgody je st efektywnym sp osobem kontroli s.p.z.o. z. w zakresie ich gospodarki finansowej przez podmioty je tworzące. Stanowi również reme- dium legislacyjne na brak dostatecznej skuteczności praw ne j postanowie ń umów zawieranych przez za kłady, w których wierzyciele s. p.z.o.z. zobowią zują się nie pr zenosić s wo ich wierzy- t elności wynikających z takich umów na podmioty trzecie. Marszałek zwrócił uwagę, że de- cyzja podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. nie jest a rbitralna, g dyż mus i on kierować się kr yteriami określ onymi w zaskarżo nym przepisie. M arszałek nie podzielił t ak że drugiego z zarzutów ska rżącej, jakim jest ograniczenie ochrony jej praw majątkowych. Do prawidłowego działania systemu ochrony zdrowia nie- z bę dne jest utr zymanie płynności finansowe j zakładów. Trudno z godzić się ze skarżącą co d o braku związku wprowadz on ych ograniczeń z realizacj ą zadań i obowiązków państwa w sferze ochrony zdrowia, skoro skarżone regulacje bezpośrednio dotyczą finansowej sfer y funkcjo- nowan ia s.p. z.o.z. Zauważył pona dto, że ochrona mają tkowa podmi otów nabywającyc h wie- rzytelności na pods ta wie nieważnych czynności prawnych nie jest wyłączona, gdyż mogą one, na podstawie art. 410 k.c., żądać zwrotu nienależnego świadczenia. Ponadt o podmioty OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 8 pro fesjona lne, takie jak skarż ąca, muszą się liczy ć z konsekw encjami pra wnymi swych decy- zji biznesowy ch . W ocenie Marszałka nietrafny jest także zarzut niekonstytucyjności zróżnicowania ochrony praw majątkowych. Biorąc pod uwagę wspominany szcze gó lny cel dzia łalnośc i tych jednostek, na leży uznać, że jest to dopuszcz alne kryterium z różnicowania. J ednocześn ie waga inter esu , któremu ma służyć różnicowanie, a mianowicie ochrona zdrowia, pozostaje w od- powiedniej proporcji do wagi naruszonych interesów w ierzycieli s .p.z.o.z. i znajduje oparci e w wartościach konstytucyjnych . II Obowiązuj ąca ustaw a z dnia 30 lis to pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) stanowi, że Trybu na ł może rozpo zna ć skargę konstytucyjną n a posiedzeniu niejawnym (z wyją tkiem s praw rozp oznawanych w pełnym skła dz ie) wówczas , gdy: − pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą p odstawę do w ydania orzeczenia, − spraw a dotyc zy zagadnienia prawnego wystarc zająco wy jaśnioneg o we wcześniej- s zy m orzecznict wie Trybunału, − z pisemnych stanowisk wszystkich uczestników postępowania bezspornie wynika, że zakwestionowany akt normatywny je st niezgodny z Konstytucją (art. 92 ust. 1 pkt 1 uotpTK). Formalnym waru nkiem r ozpoznani a sprawy na posiedzeniu ni ejawnym jest ponadto wpłynięcie do Trybunału stanowisk wszystkich uczestników postępowania (art. 92 ust. 2 zda- nie drugie uotpTK). Ustawodawca uż ył − między punktami w art. 92 ust. 1 u otpTK − spójników „ lub ” , co ozn acza że , po pier wsze: ustawowe przesłank i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie muszą (choć oczywiście mogą) zostać spełnione jednocześnie, a po wtóre − spełnienie choćby jed ne j z nich poz wala Trybunałowi odstąpić o d wyznaczenia rozprawy. Trybun ał stwi erdził, ż e do akt postępowania wp ły nęły pisemne stan owiska wszystkich uczestników postępowania, stanowiące wystarczającą podstawę wydania orzeczenia w spra- wie. Przesłanki rozpoz na nia sprawy n a posiedzeniu niejawnym zos tały zatem spełnione. III Try bunał K onstytucy jny zważył, co następuje : 1. Ustalenia wstępne. Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że – zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wp rowadzające ustawę o organiz acji i try- bie postępowania prz ed Trybunałem Ko nstytucyjnym oraz ustawę o statusie sęd ziów Trybu- nału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074 , ze zm. ; dalej: przepisy wprowadzające uotpTK) – do postępowań wszczętych i niez ak ończonych pr zed wejściem w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o org anizacji i tr ybie postępowania przed Tr ybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: uotpTK) – stosuje się przepisy nowe. Ponieważ przepisy działu II uotpTK „ Postępowa ni e przed Tryb unałem ” , zaczęły obowiązywać od 3 stycznia 2017 r. (art. 1 pr zepisów wprow adzających uotpTK), proc ed owanie w niniejszej sprawi e od- b ywa ło się na podstawie uotpTK. OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 9 2. Przedmiot i zakres zaskarżenia. 2.1. W dwóch skargach konstytucyjnych – z 5 m aja i 17 sie rpnia 2015 r. – spółka M . SA (dalej: skarżąca) zakwe stionowała art. 54 ust . 5 i 6 ustawy z d ni a 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( obecnie : Dz. U. z 20 20 r. poz. 295 , ze zm. ; dalej: u.d.l.). Ich treść jest następując a : „ 5. C zy nność prawna mająca na celu zm ianę wierzyc iela samodzielnego publiczne go zakładu opiek i zdrowotnej moż e nastąp ić po wyraże niu zgody przez podmiot tworzący. Pod- miot tworzący wydaje zgodę albo odmawia jej wydania, biorąc pod uwagę konieczność za- pewnienia c ią głości udzie lania świadczeń zdrowot nych or az w oparciu o analizę sytua cji fi- nansowej i wynik finan sowy samodzi el nego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za rok poprzedni. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego zakł ad u opieki zdr owotnej. 6. Czynność pr awna do konana z naruszeniem ust. 2 - 5 jest nieważna ” . 2 .2. W obydwu skargac h, wniesionych w podobnym stanie faktycznym i prawnym, określono przedmiot kontroli w odmienny sposób. Powsta ła więc konieczność sprecyzowania p rz edmiotu kont roli w tym postępowaniu. W skar dze konstytucyjnej z 5 maja 2015 r. zakwest ionowano art. 54 ust. 5 i 6 w zakre- sie ( w jakim odsyła do art. 54 ust. 5 ) u.d.l. Przychylając się do stanowiska Prokuratora , Try- bunał u znał , że w tym wypadku skarżącej id zie o zakwes tionowanie art. 54 ust. 5 u.d.l . , okre- ślającego przesłankę dokonania czynn ości prawn ej mającej na ce lu zmianę wierzy ciela, w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l. regulującego sankcję naruszenia wymagania określoneg o w ust. 5. Kwestionowan ej regula cj i postawi ono dwa zarzuty. Po pierwsze, niep roporcjonalnej ingerencji w wolność umów, b ędącej – zdaniem skarżąc ej – jednym z komponentów wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz art. 31 u st . 3 Konstytu cji). Zarzut został ujęty zakre sowo. Skarżąca nie podważył a kon- stytucyjnoś ci prz episu w całym zakr es ie , a jedynie „ w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy dotyczą czynności prawnych dokonywanych w ramach prowadzonej działalności gospodar- czej i skutkujących wstąpieniem w prawa wierzyciel a ” . Po drugie, nieproporcjo naln ej inge- rencj i w prawo do ochrony pra w ma jątkowych, a precyzyjniej – w swobodę nabywania wie- rzytelności oraz ochrony podmiotu, który nabył wierzytelność (art. 64 ust. 1 w związku z ar t. 31 ust. 3 Konstytucji). W skardze konsty tucyjnej z 17 sierpnia 2015 r. skarżąca zak westionowała art. 54 ust . 5 i 6 u.d.l. „ w zakresie, jakim przepisy te przewidują nieważność czynności prawnych prowadzących do subrogacji ustawowej ” . Sformułowała pod j eg o adresem cz tery zarzuty. Po pierwsze, niep roporcjonalnej ingerencji w wolność działal ności gospodarcz ej, w ty m sw obo- dę umów (art. 22 w związku z art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji), podnosząc dodatko- wo w uzasadnieniu, że nieproporcjonalność in ge rencji jest tym dotkliwsza, gdyż art. 54 us t. 5 u.d.l. posłuje się zwr otami niedookreś lonymi, co przyczynia si ę do arbitralności stosowania prawa, a tym samym narusza art. 2 Konstytucji. Po drugie, zarzut nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do ochrony p raw majątkow ych wynikających z zawartych um ów cywil- noprawnych (art. 64 ust. 1 w związk u z art. 31 ust. 3 i art . 2 Konstytucji). Po trzecie, zarzut naruszenia prawa do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucj i) . Po czwarte , zarzut naruszenia prawa do za skarżenia rozstrzygnięć wyd a- nych w pierwsze j instancji (art. 78 Kon st ytucji). 2 .3. Uwzględniwszy petitum i uzasadnienia obydwu skarg konstytucyjnych, Trybunał stwierdz ił , że i stot a problemu konstytucyjnego wyni ka jącego z oby dwu skarg sprowadza się OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 10 do oceny dopuszczalności wprowadze nia w art. 54 us t. 5 u.d.l. ograniczenia w olności kon- traktowania polegającego na obowiązku uzyskania uprzedniej zgody podmiotu tworzącego samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ( dalej też: z akład, s.p.z.o.z.) na dokonanie czynności prawnych mającyc h na celu zmianę wierzycie la. Skutkiem p ra wnym naruszenia tego ograniczenia je st nieważność czynności prawnych, co przewiduje art. 54 ust. 6 u.d.l. Po- nieważ podstawowy zarzut jest skie ro wany wobec u stawowego obowiązku uzyskania zg ody podmiotu tworzącego s. p.z.o.z. na doko nanie czyn ności prawnych o kreślonego rodza ju, który wynik a z a rt. 54 ust. 5 u.d.l., to właśnie ten przepis musi ał być przepisem podstawowym, a art. 54 ust. 6 – określaj ąc y sankcję n a ruszenia obowiązku wyni kającego z ust. 5 – przepisem wobec niego związkowy m. Trybunał orze k ł w tym p ostępowaniu o normie prawnej interpre- towanej z art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l., przewidującej nieważność czynności prawnych m aj ących na cel u zmianę wierzyciela s.p.z.o.z. dokonanej bez uprzedniej z gody podmiotu tw orzącego zakład. 3. Dop us zczalność orzekania . 3 .1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub pra- wa zostały naruszone, ma prawo, na za sadach okreś lonych w ustawie, wnieść do Trybun ału skargę w sprawie zgo dności z Konstyt ucją ustawy lub innego a kt u normatywnego, na pod- stawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obow ią zkach określ onych w Konstytucji. Skuteczne zai nicjowanie kontroli aktó w normatywnych w trybie skargi konstytuc yj nej zależy od spełnienia trzech pod- stawowych przesłanek, które zostały przewidziane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a skonkrety- zowane w mającym za stosowanie w niniejszej sprawie art. 53 ust. 1 i art. 77 ust. 1 uotpTK . Pierwszą przes łanką jest nar uszenie ok re ślonych w Konstytucji wolności lub praw skarżącego. Druga przesłanka to uzyskanie ostatecznego orzeczenia sądu lub organu admini- stracji public zn ej rozstrzyg ającego o tych wolnościach lub pra wach. Trze cią jest konie czność wykazan ia , że to ustawa lub inny ak t normatywny, które były p odstaw ą ostatecznego orze- czenia wydanego w sprawie skarżącego, stanowią źródło naruszenia wolności lub praw. For- mułu ją c zarzut nie zgodności z Konstytucją, skarżący ma obowiąz ek wykazać, że jest podmio- te m konkretnych , wskazanych w skardze, konstytucyjnych wolności lub praw. Spoczywa na nim ciężar uprawdopodobnienia, że dana wolność lub prawo zostały naruszone, a naruszen ie to wynika z treści zakwestionowanych przepisó w, na podstawie których sąd lub organ ad mi- nistracji publ icznej o st atecznie ukształtował sytuację prawną skarżącego (art. 53 ust. 1 uotpTK ). Trybunał stwierdz ił , że w obydwu skargach wymagania formalne wynikaj ąc e z art. 79 ust. 1 Konstytucji i przepisów uot pTK zostały, co do zasad y, spełnione. Tr ybun ał przychyl ił się do z awartego w skargach konstytucyjnych i popartego przez uczestników postępowania stanowiska, że przedmiotem kontroli jest art. 54 ust. 5 w związ ku z art. 5 4 u st. 6 u.d.l. w ta- kim kształcie, ja ki nadało mu orzecznictw o sądow e. Poj ę ci e „ czynności prawnej maj ąc ej na celu zmianę wierzyciela ” , rozumian e jest przez sądy jednolicie. Obejmuje swoim zakresem wszelkie czynności prawne, niezależnie od ich pr a w nej konstruk cji i funkcji, prowadzące do zmian y wierzyciela s.p.z.o.z. , choćby nawet z miana wierzyciel a nie na le żała do normatywnego celu czynności prawnej, a była jej skut- kiem (zob. m.in. wyroki SN z : 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 428/13; 19 listop ad a 2014 r., s ygn. akt II CSK 9/14; 9 stycznia 2 015 r., sygn. akt V CSK 111/14; 24 kwiet nia 2015 r., sygn. ak t I I CSK 664/14, II CSK 797/14 i II CSK 546/14; 13 stycznia 2016 r ., sygn. akt II CSK 379/15 i II CSK 150/15; 20 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 30 1/15; 21 kwi etnia 2016 r., sygn. akt III CSK 2 45/15; 6 maja 2016 r., s ygn. akt I CSK 3 71/15; 2 czerwca 2016 r. , sygn. akt I CSK 486/15). Jak wyjaśnił SN „ o celu czynności prawnej świadczy nie tyle sam a OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 11 konstrukcja prawna i typowe skutki, do jakich umowa prowadzi, ale to czy w konkretnych okolicznościach może być wykorzystywa na do osiągnięcia skutku w postaci zm iany wierzy- ciela na podmiot trudniący się profesjonalnie obrotem wierzytelnościami i czy skutek taki może być uzyskany poprzez obejście nakazu uzyskania zgody organu założycielskiego samo- dzielnego publicznego zakładu op ieki zdrowotnej (...). Nawet bowiem w sytuacji, w której bezpośrednią istotą czynności prawnej nie jest zmiana wierzyciela, lecz np. współpraca, gwa- rancja czy poręczenie, to nie jest wykluczone uznanie takiej umowy za czynność prawną ma- jącą na celu zmianę wierzyciela. Jeżeli bowiem taka czynn ość prawna może prowadzić do subrogacyjnego nabycia wierzytelności, to w istocie jej celem jest właśnie zmiana wierzy- ciela bez konieczności uzyskania zgody wymaganej w ustawie. Ustawowy zakaz obrotu wie- rzytelnościami wy nikającymi z zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej bez zgody organu tworzącego wyłącza więc również subrogacyjne nabycie wie- rzytelności na podstawie art. 518 § 1 k.c. ” (wyrok SN z 6 maja 2016 r., sygn. akt I CSK 371/15 i powołane tam orzecznictwo). Pogląd ten jest ca ły czas aktualny (zob. w yrok SN z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt V CSK 503/18). Trybunał nie za kwestion ował spełnienia wymagań formalnych w skardze konstytu- cyjnej z 5 maja 2015 r. wniesionej dopiero po wyroku Sądu Najw yższego z 9 stycznia 2015 r. (sygn. a k t [ … ] ). Trybunał przychyl ił się do argumentów skarżącej i uczestników postępowa- nia, że dopiero ref ormatory jny wyrok SN zmieniający na niekorzyść skarżącej prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego ostatecznie ukształ tował jej sytuację prawną. 3. 2. Niez a leżnie od ogólnej oceny dopuszczalności obydwu skarg, merytoryczne roz- poznanie części zarzutów było niedopus zczalne. 3. 2. 1. Skarżąca zakwestionowała zgodność art. 54 ust. 5 u.d.l. – w części określającej kryteria, jak ie powinien uwzględnić podmiot tworzą c y s.p.z.o.z., podejmując decyzję w spra- wie wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmi anę wierzyciela – z art. 2 Konstytucji. Użyte w tym przepisie wyrażenia takie jak „ konieczność zapewnienia ci ągłości udzielania świadczeń zdrowotn y c h ” i „ w oparciu o analizę sytuacji finansowej ” mają być, jej zdaniem, niejednoznaczne i naruszać zasadę określoności prawa. Jej zdaniem , niekonstytucyjność ingerencji w przysługujące skarżącej wolności jest spowodowan a tym, że przewidziane w art. 54 ust. 5 u.d.l. przesłanki wydania zgody na dokonanie czynności praw- nej mającej na celu zmianę wierzyciela s.p.z.o.z. lub odmowy jej wydania przez podmiot two- rzący zakład, mając charakter niedookreślony, pozostawiają organowi władzy publicznej szeroki margines u z n aniowości. Trybunał stwierdz ił , że w spraw ach zainicjowanych przez skarżącą nie doszło do uru- chomienia procedury zmierzającej do uzyskania zgody, o której mowa w art. 54 ust. 5 zdanie drugie i trzecie u.d.l. W tej syt uacji zarzut odnoszący się do niedost a t ecznej określoności wy- rażeń tam zawartych (art. 2 Konstytucji) , prowadzącej do arbitral nego traktowania skarżącej przez podmiot tworzący s.p.z.o.z., nie m ógł być rozpoznany w niniejszym postępowaniu. 3 . 2 .2. Skarżąca w obu skargach zarzuciła też niepropo r cj onalną ingerencję w prawo ochrony innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 w związku z a rt. 31 ust. 3 Konstytucji). Konstytucyjnie chronionym „ innym prawem majątkowym ” , na które powołuje się skarżąca, ma być wierzytel ność nabyta w wyniku zaspokojenia wie r zy ciela i wstąpienia w jego prawa na podstawie art. 518 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: k.c. ). Skarżą ca w tym kontekście postawiła ponadto zarzut ujęty bardziej ogólnie, a mianowicie ogran i cz enia możliwości skutecznego nabycia wierzy- telności określonych podmiotów występujących w obrocie. Ustawowe ograniczenie polegające na konieczności uzyskania uprzednie j zgody podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. naruszać ma istotę jej praw majątkowych, gdyż uz a le żnia ważność czynności podejmowanych między przedsię- OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 12 biorcami w ramach łączących ich stosunków zobowiązaniowych od uzyskania zgody podmiotu tworzącego zakład. Analiza zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nasu nę- ła kilka wą tpliwości. Z uzasadnienia obydwu skarg wydaje się wynikać nieco inna perspek- tywa problemu konstytucyjnego. Z jednej strony skarżąca przyjęła, że ustawodawca ograni- czy ł jej konstytucyjn ą swobodę nabycia wierzytelności , gdyż uzależnił ważność czynności, n a m ocy której dochodzi do wstąpienia w prawa wierzyciela, od uprzedniej zgody podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. Skarżąca przyjęła, że przysługuje jej konstytucyjna wolność nabywania wierzytelności, a ustawodawca w art. 5 4 ust. 5 i 6 u.d.l. zaingerował w nią, d om agając się uprzedniej zgody podmiotu tworzącego s.p.z.o.z. na nabycie wierzytelności. Skarżąca ekspo- nuje ten zarzut w skardze z 5 maja 2015 r. Trybunał zwr ócił jednak uwagę, że zasadnicza oś uzasadnienia tego zarzutu dotyczy ograniczenia możliwości zbyw a ni a wierzytelności zakła- dów opieki zdrowotnej przez pierwotnych wierzycieli, a nie nabywania tych wierzytelności przez skarżącą. Wyraźnie widać to, gdy skarżąca sygnali zuje negatywne konsekwencje za- skarżonej regulacji dla podmiotów, które nie mogą uzyskać za płaty od zakładu oraz wynika- jące stąd następstwa dla systemu ochrony zdrowia (s. 38 - 41 skargi z 5 maja 2015 r.). Z dru- giej strony skarżąca podniosła, że nabyła wierzy telność i weszła w uprawnienia wierzyciela na pods tawie art. 518 § 1 k.c., ale – wskute k n ieważności czynności prawnej – nie uzyskała sądowej ochrony swoich praw (s. 9 - 10 skargi z 17 sierpnia 2015 r.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji , w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony naruszonych wolności i praw przysługujących konk r et nemu skarżącemu. Art. 79 ust. 1 Konstytucji zakłada więc, że podmiot wnoszący skargę działa nie tyle w obronie prawa w ogóle, i le w obronie swo ich in dywidualn ych wolności lub praw określonych w Konstytucji. Skarżący ma więc obowiązek wykazać osobisty (s u bi ektywny) i aktualny interes prawny w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zainicjowa- nym skargą konstytucyjną wywie ra wprawdzie skutki erga omnes, jednakże w szczególności dotyczy po dmiotu, który postępowanie zainicjowa ł ( zob. postanowienie TK z 29 czerwca 2016 r., sygn. SK 26/15, OTK ZU A/2016, poz. 48 oraz powołane tam wcześniejsze orzecz- nictwo). Uwzględniając powyższe spostrzeżenia Trybunał stwierdz ił , że zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Kon s ty tucji nie może być merytorycznie rozpoznany z kilku powodów. Po pierwsze, w ramach legitymacji skarżącej nie mieści się kwestiono wanie art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. z perspektyw y ograniczenia uprawnień pierwotnych wierzy cieli zakładów opieki zdrowotnej, któ r zy nie mogą zbyć przysługujących im wierzytelności wobec s.p.z.o.z. W tej bowiem sytuacji skarżąca działa nie w obronie własnego prawa, a le w obronie upraw- nień innych podmiotów (tj. wierzycieli zakładów, którzy nie mog ą – bez uzyskania zgody podmiotów two r zą cych s.p.z.o.z . – skutecznie zbyć wierzytelności wobec zakładu będącego ich dłużnikiem). Po drugie, Trybunał podtrzymu je pogląd, że wierzytelność jest „ innym prawem ma- jątkowym ” , którego ochronę gwarantuje art. 64 ust . 1 Konstytucji . S twierdz ił jednak , ż e s kar- żąca nie może być uznana za po d miot konstytucyjnie chronionego innego prawa majątkowe- go w postaci wierzytelności wobec s.p.z.o.z. , które nadaje się do ochrony w trybie skargi kon- stytucyjnej . Skoro bowiem nie doszł o do skutecznego nabycia wierzytelnoś c i przez skarżącą, gdyż czynność praw na – co potwierdziły sądy – była bezwzględnie nieważna, to konsekwent- nie nie mogło dojść do ziszczenia się przesłanek wstąpienia w prawa wierzyciela wynikają- cych z art. 518 § 1 k.c. (zob. wyrok SN z 20 stycznia 2016 r., sy gn. akt V CSK 301/15 i po- wołane ta m orzecznictwo). D o uznania , że skarżąc ej przysługuje przymiot bycia podmiot em prawa majątkowego w postaci wierzytelności , nie wystarczy jej przekonanie o nabyciu wie- rzytelności bądź byciu wierzycielem. Trybunał podtrzy m ał w tym kontekście dotychczas wy- OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 13 raż any pogląd , że ochrony innego prawa majątkowego, w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytu- cji, „ może domagać się osoba, która jest podmiotem tego prawa z mocy ustawy lub innego aktu norma tywnego. Ktoś, komu nie przysługuje p r aw o majątkowe (nie ma podstawy praw- n ej), nie mieści się w zakresie podmiotowym zastosowania art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji ” (wyrok TK z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85). Po trzecie, Tryb unał dostrzeg ł argumenty skarżącej, ż e d oszło do uszczuplenia jej ma- jątku wskutek zapłaty przez nią długu s.p.z.o.z. Skarżącej przysługuje konstytucyjna ochrona w tym zakresie, gdyż ma wierzytelność wobec t ych podmiotów, które uzyskały przys porzenie z jej majątku. Jednak ewentu aln e naruszenie prawa do ochrony tej wierzytelności tkwi nie w treści normatywnej art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l., lecz ewentualnie w innych przepisach prawa bądź, co nie jest wykluczone, w zachowaniu samej skarżącej. Nie moż na tracić z po la widze- nia, że skarżąc a j est podmiotem profesjonalnie trudniącym się obsługą finansową podmiotów działających na rynku leczniczym, zarówno s.p.z.o.z. , jak i ich kontrahentów. Powinna zatem, działając racjonalnie, antycypować konsekwencje wła snego działani a i podejmowanych de- cyz ji gospodarczych , w tym dokonania zapłaty cudzego długu. Prawo jest bowiem tworzone przy ogólnym założeniu, że każdy podmiot musi liczyć się z konsekwencjami własnego dzia- łania i podejmowanych decyzji. Dopiero gdy nastę pstwa tego dzi ałania nie dają się rac jon al- nie przewid zieć z przyczyn leżących po stronie jakości treści aktu normatywnego, ocena tego aktu normatywnego jest dopuszczalna w procedurze kontroli hierarchicznej zgodności norm. Pamiętać przy tym należy, że od p oczątku – zaró wno w regulacjach ustaw owy ch , jak i w S pe- cyfikacjach Istotnych Warunków Zamówienia każdej z umów zawieranych przez dostawców (późniejszych wierzycieli s.p.z.o.z . ) – zawarte były klauzule dotyczące warunków przeniesie- nia wierzytelności. 3 . 2 .3. Skarżą ca zarzuciła również niezgodność art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 Konstytucji . Trybunał stwierdza, że zarzut ten nie może być merytorycz- nie rozpoznany. W skardze z 17 sierpnia 2015 r. skarżąca stwierdziła, że przywołane wzorce konstytu- cyjn e zostały naruszone „ po p rzez upr zywilejowujące SPZOZ zróżnicowanie zakresu ochrony prawnej przysługujących im praw majątkowych w stosunku do pozostałych uczestników ob- rotu cywilnoprawnego ” (s. 3 skargi). W dalszej części skargi przyjęła jednak nieco inną o pty- kę argumentacji, dopo wiad ając , że „ ochrona praw majątkowych wierzycieli Szpitala i ich kontrahentów, w tym S karżącej, jest znacznie słabsza i bardziej ograniczona niż w przypadku ochrony praw majątkowych wierzycieli innych podmiotów (i ich kontrahentów) . Cechą rele- wantną łączą cą o bie grupy podmiotów jest fakt, że z tytułu zawartych i zrealizowanych umów przysługuje im określona wierzytelność ” (s. 11). Wydaje się zatem, że z jednej strony skarżą- ca próbuje porównywać sytuację prawną dłużników i zarzucać up rzywilejowanie s.p.z.o.z . wz ględ em innych dłużników, z drugiej zaś strony – uzasadniać naruszenie art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wskazując nierówne traktowanie wierzycieli pierwot- nych, którzy nie mogą – bez uzyskania zg ody – przenieść swej wierzytelności n a in ny p od- miot, w tym na skarżącą. Zdaniem Trybunału , tak postawiony zarzut nie m ógł zostać rozpoznany w procedurze zainicjowanej niniejszą skargą. Niezależnie od rozbieżności (a przynajmniej niekonsekwen- cji) między tre ścią zarzutu a jego uzasadnieniem, Tr ybun ał s twierdz ił , że zarzut nie został uzasadniony , nie powołano dowodów ani argumentów na jego poparcie, czego wymaga ł art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK . Trybunał wielokrotnie przypominał, na czym ma polegać uzasad- nienie za rzutu niekonstytucyjności. Poglądy te zac howu ją aktualność również w obecnym stanie prawnym . Niezależnie od tego, pozostają aktualne uwagi sformułowane na tle zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – s karżąca nie może w po stępo waniu skargowym stawiać zarzutu naru szen ia wolności lub praw innych podmiotów. Taki zaś cha- OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 14 rakter ma zarzut uprzywilejowania s.p.z.o.z. bądź gorszego traktowania wierzycieli pierwot- nych, którzy nie mogą swobodnie zbyć wierzytelności na rzecz skarżącej . Skarżąca nie wykazała także, by w j ej s praw ie doszło do naruszenia konstytucyjnego zakazu dyskryminacji wyrażonego w art. 32 ust. 2 Konstytucji. W świetle utrwalonego orzecznictwa TK zakaz dyskryminacji „ [ o ] znacza (...) m.in. niedopuszczalność w prowadzan ia regulacji różnicujących sytuację p rawn ą ad resatów norm, wyłącznie oraz ze względu na in- dywidualne (osobowe) cechy adresata normy prawnej, takie jak płeć (...). Dyskryminacja sta- nowi zatem kwalifikowany przejaw nierównego traktowania. Jest ona b ezwzględn ie niedo- puszczalna, nawet w reżimie s tanó w na dzwyczajnych ” (wyrok z 5 lipca 2011 r., sygn. P 14/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 49). Zarzut naruszenia zakazu dyskryminacji wymaga zatem przedstawienia innych argumentów niż s twierdzenie naruszenia naka zu równeg o trak- towania podmiotów podobnych. W kons ekwe ncji, „ [ a ] by dowieść naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji należy wykazać w szczególności, że : a) różnicowanie opiera się na indywidualnej osobowej cesze adresata normy oraz b) wprowadzone kryterium róż nicowania jest zakazane konstytucyjnie ” (posta nowi enie pełnego składu TK z 22 lipca 2015 r., sygn. SK 20/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 115). Trybunał stwierdził więc, że w zakresie badania zgodności zakwestionowanego prze- pisu z art. 64 ust. 2 w związku z ar t. 32 ust . 1 i 2 Konstytucji postępowanie winn o zo stać umorzone, z e względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3. 2 .4. Skarżąca postawiła także zarzut naruszenia art. 20 i 22 Konstytucji. Trybunał stwierdził , że r ównież w tym zakresie pozostaj e aktualn y wyżej sformuło- wany pogląd, że skarżącej nie przysługu je legitymacj a do wyst ępowani a o kontrolę kwestio- no wan ych przepisów z perspektyw y ograniczenia uprawnień pierwotnych wierzy cieli , któ rzy nie mogą zbyć przysługujących im wierzytelności wobec s.p.z.o.z. Niezależnie od tego należy zauważ yć, że choć stronami umów mogą być wszyscy uczestnicy obrotu bez względu na status organizacyjnoprawny , to j ednak zawarty w art. 20 Konstytucji z wrot „ wolność działalności gospodarczej ” skierowany jest do osób fizycznych i instytucji niepublicznych, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi. W k onsekwen cji , konstytucyjną gwarancją zakazu ograniczania wolności działalności gospodarczej , w inny sposób jak ustawą i tylko ze względu na ważny interes pu- bliczny, wynikającą z art. 22 Konstyt ucji , ob jęta jest tylko ta działalność gospodarcza, dla której materialną podstawą jest szeroko pojęta własność prywatna, a nie działalność prowa- dzona przez p aństwo i różne instytucje publiczne z wykorzystaniem majątku Skarbu Państwa, innych państwowych osób prawn ych lub mienia należącego do jednostek samorządu teryto- rialnego (por. wyrok z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/ A / 2001, poz. 82) . Należy zauważyć, że na płaszczyźnie konstytucyjnej to przede wszystkim art. 31 ust. 1 i ust. 2 Kon- stytucji reguluje p roblematykę, która w sferze prawa cywilnego jest objęta zakresem swobod y umów. Przepis ten stanowi najbardziej ogólny, a także podstawowy samodzielny wzorzec oceny w tym zakresie. Natomiast pozostałe przepisy konstytucyjne w zasadzie dopełniają tę normę i wzmacniają gwarancje jej och rony; w zależności od tego, jakich sfer dotyczy dana regulacja, mogą być one wskazane jako przepisy związkowe do art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie 2 Konstytucji (J. Podkowik, Wolno ść u mów i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP , War- szawa 2015 , s. 109 i n.). U w zględ ni wszy powyższe, postępowanie w zakresie badania zgodności art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l. z art . 2, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 oraz art. 20 i art . 22 Konstytucji zostało umorz one na podstaw ie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK , z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 15 4 . Kontrola konstytucyjności . W obu skargach skarżąca zarzuciła art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. nieproporcjonalną ingerencję w woln ość kontrakt o wania . Z obydwu skarg wynika, że wolność skarż ącej dozna je ogr ani- czenia w zakresie ukształtowania treści umów z przedsiębiorcami będącymi wierzycielami s .p.z.o.z. 4. 1 . Trybunał w pierwszej kolejności uznał za konieczne przypomnienie dotychcza- sowe go orzec z nictwa dotyczącego konstytucyjnych podstaw ochrony stosunkó w u mownych między podmiot ami prywatnymi. 4 . 1 .1. Ochrona wolności umów nie została wprost prze widziana w przepisach Konsty- tucji. Niemniej jednak, co kilkukrotnie potwierdzał TK, swoboda um ów jest w artością podle- gającą konstytucyjnej ochronie (zob. wyroki T K z : 2 9 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; 21 marca 2005 r., sygn. SK 24/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 25; 26 stycznia 2005 r., sygn. P 10/04, OTK ZU nr 1 /A/2005 , poz. 7 ; 13 września 2005 r., sygn. K 38/04, OTK ZU nr 8/A/2005, po z. 9 2 , 21 listopada 2005 r ., sygn. P 10/03, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 116; z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 40/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 5; z 27 listopada 2006 r., sygn. K 47/04, OTK ZU nr 10/A/ 2 006, poz. 153; 1 6 października 2014 r., sygn. SK 20/12, OTK ZU nr 9/A/2014, poz. 102). Najszerzej Trybunał odniósł się do zagadnienia ochrony swobody kon traktowania w wyroku o sygn. SK 24/02. Stwierdził wów- czas, że „ zasadę swobody umów należy widz ieć w pi e rwszej kolejnośc i przez pryzmat wol- ności jednostki (...). P rze pisy rozdziału II Konstytucji formułują ogólne założenie, w myśl którego «wolność człowieka podlega ochronie prawnej», a «nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje » (art. 31 ust. 1 i ust. 2 zd anie 2 Konstytucji). Postanowie nia te najbardziej odpowiadają cywilistycznej koncepcji autonomii woli. Bardzo istotne jest pr zy tym uregulowanie konstytucyjne, zgodnie z którym obowiązek poszanowania wolności człowieka ma zgodn i e z art. 31 ust. 2 zd anie 1 Konstytucji zastosowanie nie ty lko do relacji człowieka i obywatela z państwem i władzami publicznymi, ale także do stosunków między samymi jednostkami. Z art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji w sposób najpełniejszy wynika, że nie wol n o nikogo zmuszać do zawarcia umowy lub zakazywać mu zawarci a u mowy, ani zmuszać do wyboru określonego kontrahenta, ani narzucać mu jej konkretnych postan owień, o ile przepisy prawa nie stanowią inaczej. Ograniczenie to dotyka wszystkich w jednakow ym stopn i u. Tak pojmowana wolność człowieka, stanowiąca oczywiście t ylk o pewną « cząstkę » całej sfery wolności człowieka, podlega ochronie konstytucyjnej ” . Trybuna ł zwrócił uwagę, że zasadę swobody umów można rozpatrywać tak ż e w kontekście innych norm rangi konsty- t u cyjnej. W pewnym zakresie jest ona związana z zasadą społec zne j gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji). Taki charakter gospodarki może być urzeczywist niony przez zapewn ie- nie swobody kształtowania się stosunków ekonomicznych przez zawieranie umó w, przy i st- nieniu me chanizmu popytu i podaży. Z asada swobody umów, a w jej ramach możliwość za- ciągania zobowiązań i rozporządzania prawami majątkowymi w drodze um ownej, może być uważana za związaną z prawem własności i inny mi praw ami majątkowy mi określonym i w art. 64 ust. 1 K onstytucji. Podsumowując TK uznał, że zasada swo bod y umów, mimo że niewyrażona wprost w Konstytucji, ma swój wymiar i znaczenie konstytucyjne. Zasada ta jest przede wszystkim pochodną przyjęcia zasady państwa liberalnego i konkretyzacji tego za ł o- żenia doko nanego w art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji . Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, w której zarzuty ogniskują się wokół inge- rencji w swobodę umó w jako e lementu w olności dzi ałalności gospodarczej, konieczne było zwrócenie uw agi na stanow isko Trybu n ału zawarte w wyroku o sygn. SK 24/0 2 . Trybunał zajął wó w czas stanowisko, że wzorcem kontroli przepisów ingerujących w stosunki umowne powinny być przepi sy rozd ziału II Konstytucji, a w szczególności art. 31 ust. 1 i 2 Konstytu- c ji. Jak wówczas wskazał , „ [ z ] asada swobody umów nie jest pochodną zasady wolności go- OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 16 spodarczej przede ws zystkim z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy i podmiotowy obu zasad. Zasad a swobo dy umów w rozumieniu konstytucyjnym dotyczy z założenia wszystkich u mów zawieranych przez jedno s tki (osoby fizyczne i podmioty zrównane z nimi, jeśli chodzi o korzystanie z wolności i praw człowieka i obywatela). Natomiast zasada wolności działal- noś ci gosp odarczej dotyczy podmiotów prowadzących (lub zamierzających prowadzi ć) dzia- łalność gospodarczą i umów zawieranych w ramach prowadzenia takiej działalności, typo- wych dla tak iej działalności ” . Przesądził wówczas, że art. 22 Konstytucji, określający pr ze- słank i ogranic zenia wolności działalności gospodarczej, jest adekwatnym w zor cem kontroli przepisów i n gerujących w stosunki umowne między podmiotami gospodarczymi. Nie doty- czy na tomiast przepisów, które odnoszą się do umów zawieranych w obrocie powszechny m lub k onsumenck im. Stanowisko TK z czasem ewoluowało. Jak wyjaśni ono w wyr oku o sygn. K 38/04 , oba po d ejścia ujmujące swobodę umów jako pochodną zasady ochrony wolności człowieka i wolności działalności gospodarczej „ są w stosunku do siebie komplementarne i każd e z osobn a nie wystarcza samodzielnie dla oddania znaczenia i istoty te j sfery aktywnośc i uczes t ników obrotu prawnego. O ile bowiem fundament aksjologiczny zasady swobody umów wspiera się silnie na zasadzie wolności, o tyle zasada swobody gospodarcz ej wyzn acza bard zo wyraźnie konieczną konstytucyjnie sferę zastosowania zas ady wolności umów, o bej- mują c nią stosunki gospodarcze . (...) Wolność jednostki, przejawiająca się w wolności umów, na gruncie stosunków gospodarczych będzie zawsze silnie determinow ana prz ez przyję ty w danym systemie model gospodarczy. Gwarancje konstytucy jne udzielane modelo wi spo- ł e cznej gospodarki rynkowej (art. 20) oraz wolności gospodarczej (art. 22) stanowią więc tym samym naturalne zabezpieczenie wolności umów realizowanej w ra mach st osunków p rywat- noprawnych. Nie istnieje bowiem możliwość urzeczywistn ien ia wolności gospo darczej bez wolności umów ” . Podobne stanowisko TK zajął w wyroku o sygn. P 10/03, wskazując, że „ analiza treści normatywnych art. 22 Konstytucji ujawnia, iż zami eszczon e w tym p rzepisie wyrażenie «wolność działalności gospodarczej» ozna cza nie tylko zasadę ustroj o wą, lecz tak- że zasadę wolności podmiotów w sferze działalności gospodarczej, której istotnym elemen- tem jest zasada swobody (wolności) podmiotów w zakresi e stosu nków umow nych . (...) W rezultacie nie należy odrywać zagadnienia swo bod y umów (i ich ogr aniczeń ) podmiotów działalności gospodarczej, jako elementu wolności działalności gospodarczej, od mechani- zmów społecznej gospodarki rynkowej, jeżeli rozpatruje się to zagadnien ie w ogólnospołecz- nym wymiarze ” . 4. 1 .2. Trybunał stwierdz i ł , że wolność umów nie jest tylko pochodną czy elementem innych, nazwanych, wolności konstytucyjnych. Ma ona rangę samodzielnej wolności konsty- tucyjnie chronionej. N ormatywną podsta wę jej ochrony st anowi przede wszystkim art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drug i e Konstytucji. Wolność ta p rzysługuje z samej natury każdemu człowiekowi, a ponadto tworzonym przez człowieka podmiotom zbiorowym (tj. osobom prawnym, innym jednostkom organizacyjn ym). Ko nstytucyjn a wolność umów jest – jeśli chodzi o jej treść – szersza o d s wobody umów, jako instyt u cji prawa cywilnego . Nie sprowa- dza się jedynie do swobody określenia treści i celu stosunku prawnego. Trybunał stwierdz ił , że obejmuje ona możliwość podj ęcia de cyzji, czy zawrzeć umowę, kto ma być kontrahentem, jak ie będ ą ich tr e ść i cel, a także w jakim t rybie i formie umowa zostanie zawarta itp. Z istoty tak ujętej wolności wynika równocześnie to, że skoro każdemu przysługuje wolność w po- wyższych aspekta ch, to nikt nie m oże być zmuszony do zawarcia umowy, jest wolny od na- rzucen i a osoby kontrahenta, treśc i czy formy umowy. Wolność umów jest zatem niezależnym od ingerencji pochodzącej od państwa i od innych jednostek zejściem się aktów woli i wybo- ru co najm niej dw óch podmio tów, będących podmiotami wolności konstytucyjnych odnoszą- c y ch się do ich własnego prz y szłego zachowania . OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 17 C hociaż aksjologiczne i normatywne podstawy ochrony wolności umów są w art. 31 ust. 1 i 2 zdanie drugie Konstytucji, to nie należy ign orować związków t ej wolności z innymi sferami aktywności człowieka, w tym w o ln ością działalności gospo d arczej i wolnością mają - tkową. Trybunał podtrzym ał podgląd, że art. 20 i art. 22 Konstytucji – jako bardziej szczegó- łowe przepisy gwarantujące wolność kon traktow ania w obr ocie gospodarczym – mają zasto- sowanie do przepisów prawa d o ty czących umów, które na z a sadzie normatywnej wyłączności zawierane są przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Jeśli dotyczą one umów zawieranych w obrocie powszechnym l ub kons umenckim, to wówczas art. 20 i art. 22 Kon- stytucji nie mogą być wzor c am i kontroli. Wolność umów jako wolność konstytucyjnie chroniona nie ma jednak absolutnego charakteru, a co za tym idzie może podlegać koniecznym ograniczeniom. Ograniczenia te mus zą speł niać wymag ania wynikające z zasady proporcjonalności wywodzonej z ar t. 31 ust. 3 Konstytucji i, o czym stanowi art. 31 ust. 3 zdanie drugie – nie mo gą naruszać istoty tej wolności. 4. 2 . Przystępując do oceny konstytucyjności normy prawnej wynikając ej z ar t. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 u.d.l. Trybunał stwierdz ił , że wzorcami kontroli zarzut u nie- proporcjonalnej ingerencji w wolność umów w ninie jszej sprawie może być art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskar żony art. 5 4 ust. 5 i 6 u.d.l. dotyczy nie tylko czynności prawnych dok onywanych w ramach obrot u gospodarczego przez przedsiębiorców. Znajduje zastos owanie do każdej czynności prawnej, również takiej, której stroną jest osoba fizyczna nieprowadząca działal ności gospo darczej. W konsekwencji nie występuje w tym zakresie wyma gan y konstytucyjnie związek między treścią normatywną zakwestionowanego przepisu a art. 20 i art. 22 Konstytucji. W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji, przepis ograniczający korzystani e z kon stytucyj- nyc h wolności lub praw musi służyć ochronie legitymowanych k ons tytucyjnie wartości wy- mi e nionych w tym przepisie, to jest bezpieczeństwu publi cznemu lub porządkowi, ochronie środowiska, ochronie zdrowia, moralności publicznej albo ochronie wo lności i praw inny ch osób. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co znac zy, że wyłącznie te wartośc i – jeśli szczegółowy przepis konstytucyjny nie stanow i odmiennie – mogą być materialną przesłanką usprawiedliwiającą ingerencję w wolności lub prawa kons tytucyj ne. Trybuna ł wy jaśnił już , że zasada proporcjonalności jest – w hist ory cznym ujęciu – konsekwen c ją rozwinięcia ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji, który najpierw wiązano z nakazem stosowania środków koniecznych i przydatnych do osiągni ęcia za kłada- nych c elów. Z czasem wypracowano trzecie wymaganie, określane m ian em zbilansowania (propor c jonalności sensu stricto), polegające na zapewnieniu odpowiedniej równowagi mię- dzy dobrem poświęcanym i dobrem, którego ochronie (realizacji) służy inger encja. Tak ro- zumia ny trójstopniowy test proporcjonalności stał się podstawą oc eny dopuszczalności inge- r encji ustawodawcy w wolnośc i i prawa konstytucyjne (zob. wyrok z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11, OTK ZU nr l/A/2013, poz. 7). Trybunał przypomn i a ł , ż e ocena proporcjon al- ności regulacji wymaga odpowiedzi na trzy pytania: 1) c zy regulacja jest niezbędna dla ochrony określone j wart ości konstytucyjne j , 2) czy jest w stanie doprowadzić do zamierzo- nych przez prawodawcę skutków, 3) czy rezultaty pozostają w o dpowied niej propor cji do ciężarów nakładanych na obywatela. Trybunał zwr óci ł u wagę, że władze publiczn e są zobowiązane do wprowadz enia efek- tywnych mechanizmów prawnych równoważących faktyczną pozycję podmiotów wchodzą- cych w stosunki zobowiązaniowe. Ochrona którą ma realizow ać prawodawca kształtując za- sady obrotu wierzytelnościami ma podwójną perspektywę. O d nosi się nie tylko do pierw ot- nego wierzyciela i potencjalnego kontrahenta nabywającego wierzytelność, lecz musi uwzględniać ochronę praw dłużnika, zwłasz cza prz ed działani ami podejmowanymi poza sferą OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 18 oddziaływania dłużnika przez in ne podmioty. W szczególn o ści ustawodawca jest legity mo- wany do ingerencji w stosunki zobowiązaniowe z udziałem podmiotów wykonujących zada- nia publiczne , w tym w sferze ochrony zdr owia. I ch działaln ość gospodarcza nie jest bowiem neutralna publicznie, szc zeg ólnie jeśli finansowana j est ze środków pochodzących z danin publicznych. 4. 2 .1. W projekcie ustawy o działalności leczniczej nie wyjaśniono szerzej motywów przemawiających za o granicz eniem wolnoś ci kontraktowania wyrażonym w art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. Być może wynika to z faktu , że nie był to środek nowy – analogiczne ograniczenie za- wierał również wcześniej obowiązujący art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o za- kładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.) . D la rekonstru kcj i celu regulacji należy w ięc przypomnieć wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu projek tu ustawy z 22 października 2010 r. o zmi anie ustaw y o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 23 0 poz. 1507) , wprow adzającej to rozwiązanie do polskiego sy stemu prawa (zob . d ruk nr 21 38 / VI kadencja S ejmu). Ich celem było zapobie żenie powszechnemu w Polsce zjawisku obrotu długami publicznych podmiotów leczniczych, które wiąże się często z dodatkowymi kosztam i dla s.p.z. o.z. Ponadto ma ono sprzyjać zwiększeniu wpływu podmiotó w t worzących s. p.z.o.z. na g ospodarkę finansową tych zakładów (s. 1 uzasadnienia projektu) . Jest to tym bardziej istotne, że to podmioty tworzące s.p.z.o.z. ponoszą finansową odpowi edzialn ość za zobow iązania zakładów ( zob. też ustalenia zawarte w wyroku z 20 listopada 20 19 r., sygn. K 4/1 7 , OTK ZU A/2019, poz. 67 ). Zmiana wierzyciela i związane z tym działania windyka- cyjne mogł y by, jak przyjął ustawodawca, doprowadzić do zaburzenia, a nawet wstrzymania udzielania takich świadczeń, a w konsekwencji ogranicze nia ich dostępn ości na dany m tere- nie. Dlatego, zdaniem ustawodawcy, ograniczenie wolności umów wynikające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. jest środkiem służącym ochronie zdrowia oraz ko nstytuc yjnego prawa do ochrony zdrowia wyrażonego w art. 68 Konstytucji. Na ta kie uzasadni enie ogranic z enia wskazywali ponadto skarżąca i uczestnicy postępowania. Trybunał uzna ł więc, wskazany przez prawodawcę cel – ochrony podmiotów świad- czących usługi w zakresi e zapewnieni a zdrowia publicznego – za mieszczący się wśród prze- słan ek wymienionych w art. 31 u s t. 3 Konstytucji. 4. 2 .2. Zdaniem TK , uzależnienie skuteczności zmiany wierzyciela s.p.z.o.z. od zgody podmiotu tworzącego jest – na co wskazuje obszerne orzecz nictwo Sądu N ajwyższego – dość skuteczn ym środkiem ograniczającym ko nce ntracj ę długów s.p.z.o.z . w rękach jednego wie- rzyciela. Decyzja o dopuszczalności zmiany wierzyciela została powierzona podmiotowi od- p owiadającemu za realizację zadań publicznych w zakr esie opieki z drowotnej, a jednocześnie podmiotu nadzorującego i ekon omi cznie odpowiedzialnego z a gospodarkę finansową zakła- du. Trybunał nie podziel ił stanowiska skarżącej, jakoby zmiana wierzyciela była neutralna dla dłużnika oraz nie wpływała na dz iałalno ść s.p.z.o.z. Należy zauważyć, że z miana dłużnika wzmaga ryzyko podj ęci a jednoczesnej egzekucji kilku długów i może prowadzi ć do zwięk- szenia kosztów wynikających ze skumulowanych odsetek za opóźnienie, należnych od kwoty zasądzonej przez sąd. Nie mo żna rów nież tracić z pola widzenia faktu, że c elem wszystkich umów zawieran ych przez skarżącą, w obu r o zpatrywanych skargach konstytucyjnych, nieza- leżnie od niewielkich zmian w ich brzmieniu, było przejęcie zobowiązań s.p.z.o.z. w zamian za należną skarżąc ej prow izję. W efekc ie dostawcy godzili si ę na utratę części należnych im ś rod ków, czego skutkiem, jak uczy doświadczenie życiowe, było podnoszenie cen dostarcza- nych s.p.z.o.z. towarów i usług, aby zrekompensować późniejszą utratę części dochodów wy- nikając ą ze sp rzedaży dł ugu . Wprowadzone ogranicz enie nie oznacza jednak – wbrew p ogl ądom skarżącej – sank- cjo n owania niewywiązywania się s.p.z.o.z. ze zobowiązań, a wręcz przerzucani a kosztów działalności tych zakładów na podmioty prywatne – będące dostawcami tow arów i usług. OTK ZU A/2020 SK 33/15 poz. 42 19 Ustawo dawca w zaskarżonym przepisie (ani w jakimkolwiek innym pr zepisie) nie wyłączył bo w iem obowiązku zapłaty długu przez s.p.z.o.z. ani wywiązywania się ze zobowiązań względem wierzycieli. Trybunał zwr ócił uwagę, że kw estie sposobu wykonywa nia i e gze- kwowania z obowiązań zakładu wobec jego kontrahentów, będących wsz akż e podmiotami gospodarczy m i ponoszącymi naturalne ryzyko związane z niewypłacalnością dłużnika, mogą być unormowane przez strony w umowie i wkalkulowane w ce nę towaru bądź usługi. Usta- wo dawca ponadto nie ogranicza w żaden sposób uprawnień pierwotnego wie rzy ciela do do- chodzenia zap ł aty na drodze sądowej lub pozasądowej ani świadczeń ubocznych wynikają- cych z nieterminowej zapłaty. 4. 2 .3. Ograniczenie to nie jest , w ocenie Trybunału, nadmie rnie dolegliwy m środkiem prawnym. C hoć ustawodawca zastosował najdal ej idącą sankcję cywilnopra w ną w postaci nieważności czynności prawnej – to nie wyłączył możliwości zawierania umów i swobodne- go kształtowania ich treści, w nas tępstwie których doch odziłob y do zmiany wi erzyciela za- kładu. Umowy takie są dopuszczalne, pod wa run kiem uzyskania uprzednie j zgody na zmianę wierzyciela wyrażoną przez podmiot tworzący zakład i odpowiadający majątkowo za jego działalność. Zarówno s.p.z.o.z . , jak i jego wierzyc iele or az zainteresow ane nabyciem wierzy- telności osoby trzecie mogą wystąpi ć d o podmiotu tworzącego o u zyskanie zgody, i po jej uzyskaniu czynność prawna dojdzie do skutku. Możliwe jest również wystąpienie o zgodę łącznie z podpisaniem umowy. Trybunał nie podziel ił też poglądu skarżącej spółki, że ustawodawca mógł zastosować inne , m niej dolegliwe środki pr a wne, jak chociażby pozostawić zainteresowanym stronom możliwość umownego ograniczenia zbywania wierzytelności wynikających z łączące j je umowy. Tego rodz aju ogr aniczenia są z asadniczo skuteczne inter partes i nie zapobiegają kum ula cji długu w rękach jedne g o podmiotu. Nie tylko nie gwarantowałoby to efektywnej ochrony s.p.z.o.z. przed zmianą wierzyciela, lecz także nie dawał o by podmiotowi tworzące- mu zakład oraz od powiadającemu finansowo za jego zobowiązania narzędzi kontrolnych w tym zakresie. O nieefektywn o ści tego rozwiązania dobitnie świadczy stan faktyczny leżący u podstaw skarg konstytucyjnych. Mimo umownego zakazu rozporząd zania wierzytelnościa- mi wobec s.p.z. o.z., kontrahe nci zakładów próbowali faktycznie przenieść wierzyteln ośc i na skarżącą, omijając u mowny zakaz. Jednak a rt . 54 ust. 5 u.d.l. został sformułowany na tyle elastycznie ( „ [c] zynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela ( … ) może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący . ” ) , że nie powinno b udzić żadnych wątpliwości, iż wszelkie f orm uły prawne mające na celu obejście jeg o postanowień będą przynosi ć ten sam, z góry znany skutek prawny , określony w art . 54 ust. 6 u.d.l . Zdaniem Tryb unału, ograniczenie nie eliminuje możliwości swobodnego zawierania umów i kształtowania ich treści mię d zy wierzycielami s.p.z.o.z. i in nymi podmiotam i, któ- rych istotą byłaby pomoc w zapewnieniu płynności fi nansowej czy poręczenie na wypadek niespełnienia ś wiadczenia na rzecz tych podmiotów w terminie. Zakaz ustawowy ma w tej per spektywie wąski charakter z p unktu widzenia wolności kontrakt owania. Ograni cza bo- wiem możliwość zawierania umów o określonym skut ku gospodarczym. Dolegliwość ta – zdaniem Trybunału – jest z góry znana zarówno usługodawcom, jak i podmiotom skupują- cym zobowiązania czy też udzielając ym p oręczeń w tym zakresie. Nie możn a więc przyjąć , że stanowi ona nadmiern e ograniczenie w stosunku do bez pieczeństwa ekonomicznego za- kładów opieki zdrowotn ej. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji .