SK 20/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 3 lipca 2017 r. Pozycja 5 2 POSTANOWIENIE z dnia 28 czerwca 2017 r. Sygn. akt SK 20/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski – przewodniczący Henryk Cioch Grzegorz Jędrejek Mariusz Muszyński – sprawozdawca Julia Przyłębska , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2017 r., skargi konstytucyjnej H.K. i E.G. o zbadanie zgodności: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) w zakresie, w jakim wprowadza niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, skutkujące po- zbawieniem prawa do sądu, uniemożliwiając zaskarżenie uchwały lub zarzą- dzenia, podjęt ych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji pu- blicznej, po bezskutecznym we zwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do są- du administracyjnego podmiotowi, który nie wykaże interesu prawnego (kon- kretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego) oraz naruszenia interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, w stosunku do celu regulacji, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 21 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1 , oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 , w związku z art. 21 ust. 1 , w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, 2) art. 101 ust. 1 ustawy powołanej w p unkcie 1 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) w za- kresie, w jakim umożliwia zaskarżanie uchwały lub zarządzenia jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny (konkretny, indywidualny, wyni- kający z określonej normy prawa materialnego) oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, w stosunku do celu regulacji, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 , oraz art. 64 ust. 3, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1 , oraz art. 77 ust. 2, oraz OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 2 art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 , w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 101 ust. 1 ustawy powołanej w p unkcie 1 w zakresie, w jakim przewiduje, że interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjęt ych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do sądu admini- stracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 4 5 ust. 1 i art. 2, oraz art. 21 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1, oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 , w związku z art. 21 ust. 1 , w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, 4) art. 101 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim przewiduje, że zaskarżanie uchwały lub zarządzenia podjęt ych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do sądu admini- stracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęc ia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia , z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 , oraz art. 64 ust. 3, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1 , oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 , w związku z art. 21 ust. 1 , w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. 5 lutego 2016 r. skarżące wnio sł y skargę konstytucyjną o zbadanie zgodności: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.) w zakresie, w jakim wprowadza niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, skutkujące pozbawieniem prawa do sądu, uniemożliwiając zaskarżenie uchwały lub zarządzenia, podjęt ych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia na- ruszenia prawa, do sądu administracyjnego podmiotowi, który nie wykaże interesu prawnego (konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego) oraz naruszenia interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządze- nia, w stosunku do celu regulacj i, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 3 i art. 2, oraz art. 21 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1 , oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 , w związku z art. 21 ust. 1 , w związ ku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, 2) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim umożliwia zaskarżanie uchwa- ły lub zarządzenia jedynie podmiotowi, który wykazał interes prawny (konkretny, indywidu- alny, wynikający z określonej normy prawa materialnego) oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, w stosunku do celu regulacji, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 77 ust. 2 w związ- ku z art. 2, oraz art. 64 ust. 3, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1 , oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1, w związku z art. 21 ust. 1 , w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie, w jakim przewiduje, że interes prawny lub upraw- nienie do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia , podjęt ych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia, z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 21 ust. 1, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1 , oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 , w związku z art. 21 ust. 1 , w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, 4) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje, że zaskarżanie uchwały lub zarządzenia , podjęt ych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwa- n iu do usunięcia naruszenia prawa, do sądu administracyjnego przysługuje jedynie podmio- to wi, który wykazał interes prawny oraz naruszenie interesu prawnego w d niu podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia , z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 2, oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 , oraz art. 64 ust. 3, oraz art. 64 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 21 ust. 1 , oraz art. 77 ust. 2, oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 , w związku z art. 21 ust. 1 , w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. 1.1. S karga konstytucyjna złożona została na tle następujące go stanu faktycznego i prawnego: 30 lipca 2009 r. skarżące wniosł y do Wojewódzkiego Sądu A dministracyjnego w W. (dalej: WSA) skargę na uchwałę Rady m iasta W. z lipca 2008 r. o miejscowym planie zagospo- darowania przestrzennego obszaru (dalej: plan miejscowy) , zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości albo o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części dotyczącej działek ewidencyjnych. W skardze do WSA podnio sł y , że postanowienia planu miejscowego s ą sformuł owane w taki sposób, że skarżące nie mogą zagospodarować swoich nieruchomości zgodnie z prze- znaczeniem przewidzianym w tym planie. 1.2. WSA w wyroku ze stycznia 2012 r. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego w zakresie dotyczącym działek skarżących. Sąd uznał interes prawny skarżących w kwestionowaniu planu miejscowego w zakresie dotyczącym ich nieruchomości. WSA nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących zakazu obsługi komunikacyjnej nieruchomości oraz nakazu podłączenia ich do infrastruktury technicznej od strony sieci pro- jektowanych w ciągu pieszo -rowerowym. OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 4 1.3. Od wyroku WSA skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjneg o (dalej: NSA) wniosły skarżące oraz Rada m iasta W. 1.4. Wyrokiem z września 2012 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że wniesione skar- gi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne były usprawiedliwione. NSA stwierdził m.in., że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż dla uwzględnienia skargi wystarczające jest samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, a nie musi być naruszenia prawa. 1.5. WSA w wyroku z listopada 2013 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwier- dził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego w zakres ie dotyczącym dział ek skarżą- cych . Sąd uznał interes prawny skarżących w kwestionowaniu planu miejscowego w zakresie dotyczącym ich nieruchomości. WSA nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących zakazu obsługi komunikacyjnej nieruchom ości oraz nakazu podłączenia ich do infrastruktury technicznej od strony sieci pro- jektowanych w ciągu pieszo -rowerowym. 1.6. Od wyroku WSA skargi kasacyjne do NSA wniosły skarżące oraz Rada miasta W. 1.7. Wyrokiem z października 2015 r. NSA uwzględnił skargę kasacyjną Rady miasta W., uc hylił zaskarżony wyrok i odrzucił s kargę wniesioną przez skarżące. NSA stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić prawo własności. Z przepisem tym powiązany jest art. 6 u.p.z.p. NSA uznał, że m iejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawą inge- rencji w prawo własności. B adając, czy doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistyczne- go, a przez to do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejsco- wym planem zagospodarowania przestrzennego, należy uwzględnić strukturę własnościową określonego obszaru stanowiącego jednostkę planistyczną, istniejącą w d niu uchwalania kwe- stionowanego planu. Sąd stwierdzi ł, że skarżące stał y się właścicielem działki, podzielonej następnie m.in. na działki, na podstawie decyzji wojewody z listopada 2008 r. Uprzednio stanowiła ona mienie komunalne. Kwestionowany przed NSA plan miej- scowy został przyjęty 10 lipca 2008 r. Skarżące nie były wtedy właścicielkami działki. To powoduje, że nie ma podstaw pozwalających na kwestionowanie rozwiązań pl anistycznych dotyczących owej działki. NSA uznał, że ochrona prawa własności musi być oceniana według stanu na dzień po- dejmowania uchwały o planie miejscowym . Skoro działka w chwili uchwalania planu miej- scowego była własnością miasta W., nie można twierdzić, że w sposób nieuprawniony usta- lono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w odniesieniu do tej konk retnej działki. Zwrot skarżącym działki po uchwaleniu planu miejscowego nie może prowadzić do kwestio- nowania ustaleń planistycznych z momentu uchwalania tego planu . Zmiany struktury własno- ściowej, w szczególności jeśli dotychczasowe mienie komunalne staje się własnością prywat- ną, nie oznaczają, że plan miejscowy w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowe- go właściciela, w sytuacji kie dy w czasie uchwalania planu interes prawny ówczesnego wła- ściciela jednostki samorządu terytorialnego był zupełnie inny. NSA stwierdził, że ocena, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, musi być dokonywana w odniesieniu do interesu podmiotu, który był właścicielem nieruchomości w chwili wydawan ia planu miej- scowego. OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 5 1.8 . Podstawą prawną wyroku NSA były art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżące wskazały, że ich interes prawny w zbadaniu przez TK zgodności z Konstytu- cją wskazanych przepisów wiąże się z brakiem możliwości realizowania uprawnień skarżą- cych wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospoda- rowaniu przestrzennym. NSA, wy dając wyrok i odmawiając w sposób nieuprawniony realiza- cji praw skarżąc ych , naruszył prawa konstytucyjnie chronione. Skarżące stwierdził y , że prawomocne orzeczenie NSA opiera się na uznaniu, iż kwe- stia uwzględnienia w procesie planowania ochrony prawa własności podlega ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały o planie miejscowym. Zdaniem skarżących, przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w ich sprawie są niezgodne z Konstytucją. W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. narusza konstytucyjn e pra- wo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Z ko- lei art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. jest niezgodny z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w powiązaniu z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nadto narusza zak az zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz godzi w prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz w zasady ograniczania prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). 1.9. S karżące domagał y się przede wszystkim zbadania zgodności przepisów ze wska- zanymi wzorcami kontroli. Zastrzegł y jednak, że gdyby Trybunał uznał, iż skarga zmierza do kwestionowania wykładni przepisów, co nie jest objęte kognicją TK, to należy zwrócić uwa- gę, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zyskał w praktyce treść odmienną od celu regulacji i jednoznacznie sprzeczną z Kon- stytucją. Sposób rozumienia przepisu prawnego jest nierozłącznie związany z jego treścią i wymaga wydania wyroku przez Trybunał. 1.10. Zdaniem skarżących, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. , oraz jego naruszenie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten powinien istnieć wyłącznie w d niu stosowania norm prawa administracyjnego lub jego kwestionowania przez uprawniony podmiot, a nie w dniu uchwa- lania przez organ gminy uchwały lub zarządzenia. Data nabycia uprawnienia do zaskarżenia uchwały ( tj. data nabycia nieruchomości) jest obojętna dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (naruszenia interesu prawnego skarżącego), albowiem albo uchwała jest niezgodna z prawem i narusza interes prawny uprawnionego (skarżącego) , albo jest zgodna z obowiązującymi przepisami i interesu prawnego wynikającego z norm prawa materialnego nie narusza. Skarżące stwierdził y , że działanie ustawodawcy, uzależniające możliwość zaskarże- nia uchwały od posiadania interesu prawnego w d niu powzięcia uchwały prowadzi do iluzo- ryczności uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto brak możliwości zaskar- żenia uchwały, pomimo uprawnienia wynikającego z treści prawa własności, stanowi naru- szenie prawa do sądu, a nie uzasadnia tego art. 31 ust. 3 Konstytucji, przy jednoczesnym bra ku jakiegokolwiek trybu drogi sądowej do zmiany lub wyeliminowania postanowień uchwały naruszających praw a (art. 77 ust. 2 Konstytucji). 1.11. Skarżące wskazał y , że NSA orzekł, i ż kwestia uwzględnienia w procesie plano- wania wartości, jaką jest ochrona prawa własności , musi podlegać ocenie według stanu na OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 6 dzień przyjmowania planu miejscowego . Skarżące podał y w wątpliwość twierdzenie, że na- byci e nieruchomości przez skarżące po uchwaleniu planu miejscowego eliminuje je jako podmioty uprawnione do zaskarżenia tego planu. Taka sytuacja jest niezrozumiała, gdyż przyjmując wskazaną wykładnię, przedmiotowe uprawnienie pozwalałoby na zaskarżeni e planu miejscowego jedynie właściciel om (użytkownik om wieczystym) posiadający m interes prawny w dniu podjęcia uchwały . P ozbawiałoby zaś właścicieli (użytkowników wieczys- tych), którzy nabyli nieruchomość po uchwaleniu uchwały , możliwości zaskarżenia uchwały planistycznej. Zdaniem skarżących , a rt. 101 ust. 1 u.s.g. otwiera drogę do sądu administracyjnego każdemu, kto wykaże, że akt jednostki samorządu terytorialnego naruszył jego interes bez względu na moment nabycia uprawnień do jego zaskarżenia, a ewentualne ograniczenie pra- wa do sądu na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może zostać uznane za uzasadnione. Skarżące uznał y , że w swojej sprawie będącej przedmiotem postępowania przed WSA i NSA, wykazał y się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, a jednak nie uzyskał y ochrony. Zdaniem skarżących , z wyroku NSA wyni ka, że każdy , kto nabędzie nieruchomość po uchwaleniu planu miejscowego, nie będzie mógł skorzystać z uprawnienia do zaskarżenia uchwały planistycznej wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. nawet wówczas, gdy poprzednicy prawni z uprawnienia takiego nie sko rzystali. Taka argumentacja jest niewłaściwa, gdyż skar- ga na uchwałę planistyczną, wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje po wykazaniu interesu prawnego, którym jest prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieru- chomości w chwili inicjowania postępowania, z zastrzeżeniem art. 101 ust. 2 u.s.g. Ograniczenie dostępu do sądu w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na tym, że skarżą- ce nie ma ją możliwości realizacji swoich uprawnień, czyli domagania się ochrony prawa wła- sności. Nabyci e nieruchomości przez skarżące po podjęciu uchwały planistycznej nie wpływa na fakt naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących . Uprawnienie do za- skarżenia uchwały rady gminy wynikające z u.s.g. nie zostało ograniczone zarówno przed- miotowo, jak i podmiotowo, ani czasowo. Z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. może skorzystać jedynie właściciel lub użytkownik wie- czysty nieruchomości, toteż brak jest jakichkolwiek podstaw do badania , czy zaskarżona uchwała mogła naruszać uprawnienia właścicielskie poprzednika prawnego podmiotu wno- szącego skargę na uchwałę z zakresu administracji, albowiem sąd administracyjny ma obo- wiązek orzekać zgodnie ze stanem prawnym istniejącym w chwili wniesienia skargi. To, że w dniu nabycia przez skarżące nieruchomości podjęta już była kwestionowana uchwała , nie może mieć znaczenia z punktu widzenia naruszenia prawa własności, ponieważ ocenie poddane jest naruszenie interesu na podstawie powszechnie obowiązując ych przepi- s ów oraz przez pryzmat naruszenia prawa własności podmiotu, który kwestionuje zgodność z prawem uchwały. Skarżące podkreślił y , że proces planistyczny ograniczył ich prawa właścicielskie . Po- wstała sytuacja, w której ich własność została ograniczona bez żadnego racjonalnego uzasad- nienia. S karżące został y pozbawione możliwości poddania uchwały ocenie sądu administra- cyjnego. 2. Prokurat or Generalny w piśmie z 26 kwietnia 2017 r. wniósł o umorzenie postępo- wania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.1. Prokurator podkreślił, że naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych, których ochrony skarżące chcą dochodzić w trybie skarg i konstytucyjnej, ma wynikać z niekonstytu- cyjnej treści przepisu zastosowanego p odczas rozpatrywania sprawy skarżących. Nie może OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 7 ono polegać na niewłaściw ym zastosowaniu tego przepisu przez orzekające w sprawie orga- ny. Trybunał Konstytucyjny nie pełni bowiem funkcji kolejnej instancji odw oławczej ani nie bada zgodności z prawem i słuszności podjętych przez orzekające organy rozstrzygnięć. Wyjątkowo Trybunał może poddać tej kontroli taką treść przepisu, którą uzyskał w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wykładni sądowej. M oże bowiem okazać się , że kontrolowanym normom trwale zostaje nadane niekonstytucyjne znaczenie. 2.2. Prokurator zauważył, że art. 101 ust. 1 u.s.g. był już przedmiotem kontroli Trybu- nału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 76/06. Prokurator stwierdził jednak , że zakres przedmiotowy zaskarżenia w niniejszej sprawie jest szerszy, gdyż obejmuje art. 101 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Odmiennie sformu- łowan o zarzuty niekonstytucyjności skarżonych regulacji. Nowe treści normatywne stanowią- ce wzorzec kontroli oraz przywołane nowe argumenty świadczą o tym, że nie zachodzi zbęd- ność orzekania. 2.3. Prokurator zwrócił uwagę, że skarżące zakwestionował y konstytucyjność art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Analiza wyroku NSA, z którym skarżące łączą naruszenie swych konstytucyjnych praw, wskazuje, że art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie był brany pod uwagę jako podstawa tego rozstrzy- gnięcia. Z tego względu , zdaniem Prokuratora, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być uznany za przepis pozostający w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiącym podstawę ostatecznego rozstr zygnięcia w sprawie skarżących. Zdaniem Prokuratora, zarzuty zawarte w skardze konstytucyjnej dotyczą tego samego problemu, a mianowicie ograniczenia ochrony prawa własności aktualnego właściciela nieru- chomości, ze względu na odmowę przyznania mu legityma cji czynnej do zaskarżenia planu miejscowego, pon ieważ objętą tym planem nieruchomość nabył w okresie, gdy uchwała już obowiązywała. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej ogranicza się do stwierdzenia, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i us t. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zyskał w praktyce treść odmienną od celu regulacji i jednoznacznie sprzeczną z Konstytucją, a sposób rozumie- nia przepisu prawnego jest nierozłącznie związany z jego treścią i wymaga wydania w tym zakresie wyroku przez TK. Jedynym orzeczeniem, które ma wspierać powyższą tezę i do któ- rego odwołują się s karżące , jest wyrok NSA wydany w ich sprawie. A naliza orzecznictwa NSA dotyczącego art. 101 ust. 1 u.s.g . przeczy twierdzeniu skarżących, ż e przepis ten stosowany jest powszechnie w taki sposób, jak w ich sprawie. W orzecznictwie występują bowiem rozbieżności na tle stosowania tego przepisu i prezento- wane są dwa przeciwstawne poglądy odnośnie do kwestii legitymacji skargowej podmiotu, który stał się właścicielem nieruchomośc i po wejściu w życie planu miejscowego. Prokurator przypomniał, że z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątko- wych wynika, że ochrona ta winna być realna. Zaprzeczeniem tej realności jest sytuacja, w której organy gm iny w trakcie toczącego się równolegle postępowania o zwrot wywłasz- czonej nieruchomości podejmują wobec nieruchomości objętej tym postępowaniem rozstrzy- gnięcia w prawie miejscowym przesądzające o sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzy- gnięciem wniosku o zwrot nie ruchomości. Stąd też w pojęciu „właściciel nieruchomości” , który umożliwiałby zaskarżenie przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. mieszczą się nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności tej nieruchomości, ale osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą rosz- czenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tylko takie rozumienie tego przepisu zapewnia realizację konstytucyjnie chronionych praw, o których była wyżej mowa. OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 8 Zdaniem Prokuratora Generalnego, linia orzecznicza dotycząca legitymacji nowego właściciela nieruchomości do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. planu miejscowego jest niejednolita, a le rozwija się w kierunku wykładni tego przepisu w zgodzie z konstytucyj- nym praw em do sądu . To prowadzi do wniosku, że skarżące w istocie kwestionują wykładnię zaskarżonego przepisu i prawidłowość jego zastosowania w swojej sprawie. Kwestionowanie za pomocą skargi konstytucyjnej jednostkowych aktów stosowania prawa jest niedopuszczal- ne. 3. Marszałek Sejmu w piśmie z 25 maja 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Marszałek ocenił, czy wyrok Trybunału o sygn. SK 76/06 nie czyni orzekania zbędnym, i uznał, że zarzuty przedstawione w niniejszym postępowaniu przez skarżące różnią się od rozpoznawanych uprzednio przez Trybunał. Skarżącym nie chodzi bowiem o material- noprawną podstawę ustalenia interesu prawnego, ale o wymóg istnienia tego interesu w dniu podjęcia przez organ uchwały lub zarządzenia. Taki zarzut nie był zaś rozpozn awany w spra- wie o sygn. SK 76/06. Zdaniem Marszałka Sejmu, kontrola przepisów w kształcie normatywnym przyjętym w orzecznictwie wymaga jednolitej, powszechnej i stałej wykładni sądowej. W wydanym wyroku NSA z października 2015 r. w sprawie skarżących, sąd nie odwołał się do swojego wcześniejszego orzecznictwa potwierdzającego, że przyjęta wykładnia jest po wszechna i ugruntowana. Skarżące nie przedstawił y argumentów pozwalających na zwer yfikowanie stawianej przez nie tezy. Marszałek Sejmu omówił prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące zagadnienia podniesionego w skardze konstytucyjnej. Wskazał, że istnieją dwa stanowiska w tym zakresie, pierwsze , potwierdzające tezy skarżących , oraz drugie, zgodnie z którym, z przepisów u.s.g. n ie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 u.s.g., musiał istnieć w dniu wejścia w życie uchwały organu gminy. W myśl tego poglądu, nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskar- żona uchwała już obowiązuje, nie uniemożliwia zaskarżenia jej w trybie art. 101 u.s.g. i wy- kazania, że zapisy tej uchwały naruszają jej interes prawny. W ocenie Marszałka Sejmu, orzecznictwo NSA przeczy tezie skarżących o utrwaleniu się jednolitej wykładni kwestionowanych przepisów, takiej, jaka legła u podstaw orzeczenia NSA wydanego w sprawie poprzedzającej wniesienie skargi konstytucyjnej. Marszałek do- strzegł, że kształtuje się linia orzecznicza prezentująca pogląd przeciwny do tego, który mają skarżące. To powoduje, że w postępowani u mamy do czynienia ze skargą na stosowanie pra- wa. Jej rozpatrzenie nie jest objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego. 4 . Rada Ministrów nie zajęła stanowiska w niniejszym postępowaniu. 5. W piśmie z 8 września 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybu- nał, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 6 . Przewodniczący składu orzekającego w sprawie o sygn. SK 38/15, w której przed- miotem kontroli skar żący uczynił tożsame przepisy prawa jak w sprawie niniejszej, w piśmie z 22 luteg o 2017 r. zwrócił się do NSA o informację co do wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W piśmie z 2 marca 2017 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformo- wał, że w orzecznictwie NSA ugruntowany i jednolity jest pogląd, zgodnie z którym aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę o planie miejscowym , która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do uchwały. Oko- OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 9 liczność, że uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi zatem samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisów u.s.g. nie wynika, aby interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musiał istnieć w dniu wejścia w życie uchwały organu gminy. Zbycie nierucho mości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Prezes NSA podkreślił, że wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej in- terpretacji prz episu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w d niu wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Uchwała planistyczna wywołuje skutki prawne nie tylko w d niu jej podjęcia, ale przez cały czas jej obowiązywania. Właściciel nieruchomości nie ma przy tym ograniczeń czaso- wych dotyczących możliwości jej zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. Prezes NSA wskazał, że z orzecznictwa NSA wynika, iż nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma obowiązku znoszenia stanu zastanego, nawet jeśli podejmie decyzję o zaskarżaniu sto- sownej uchwały w znacznym okresie od jej podjęcia oraz w znacznym okresie od nabycia nieruchomości. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga jednak wykazania, że interes prawny skarżącego został naruszony kwestionowaną uchwałą. W wyrokach NSA pojawił się pogląd, że to , iż aktualny właściciel nieruchomości po- siada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. , nie powoduje, że oceny, czy doszło do naruszenia prawa w toku procedury planistycznej i interesu prawnego, dokonu- je się pod kątem zamierzeń aktualnego właściciela nieruchomości i aktualnego stanu faktycz- nego. W toku procedury planistycznej organ ma obowiązek wyważenia interesów ogólnego i indywidualnego. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organów planistycznych do przewi- dywania skutków prawnych związanych z ewentualną prognozą zmiany zapatrywań właści- cieli w zakresie przeznaczenia gruntu. W takim wypadku właścicielowi nieruchomości przy- sługuje prawo do ewentualnego żądania zmiany miejscowego planu w odpowiedniej procedu- rze. W sytuacji gdy obecne przeznaczenie działki zostało ukształtowane przez aktywny udział ówczesnego jej właściciela, zmiana wizji sposobu zagospodarowania nieruchomości po wielu latach od uchwalenia miejscowego planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes ak- tualnego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony . Prezes NSA zaprezentował pogląd występujący w orzecznictwie, zgodnie z którym , jeśli skarżący nabył działki w drodze czynności cywilnoprawnych już po wejściu kwestiono- wanej uchwały w życie, powinien być świadomy treści ustaleń obowiązując ych dla tych dzia- łek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro obowiązywał on jako akt prawa miejscowego. To wyklucza przyjęcie, że interes prawny skarżącego został naruszony treścią zaskarżonego planu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście w orzecznic- twie NSA pojawia się stanowisko, że skoro w d niu uchwalenia skarżonej uchwały planistycz- nej skarżący nie legitymował się tytułem własności co do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mo- że prowadzić do kwestionowa nia ustaleń planistycznych odnoszących się w d niu jego uchwa- lenia do działek będących własnością innego podmiotu. Badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze strukturę własnościową określonego obszaru, stano- wiącego jednostkę planistyczną istniejącą w dniu uchwalenia kwestionowanego planu. Zdaniem NSA, zmiany struktury własnościowej, gdy dotychczasowe mienie komunal- ne staje się własnością prywatną, nie oznaczają, że uchwała planistyczna w sposób nieupraw- niony narusza interes prawny nowego właściciela, jeśli w dniu uchwalenia planu interes OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 10 prawny ówczesnego właściciela był zupełnie inny. W odniesieniu do tego interesu należy ocenić, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Późniejsza zmiana struktury własnościowej może być rozważana nie w kategoriach nieuprawionego naruszenia uchwałą planistyczną interesu prawnego nowego właściciela, lecz w kontekście ewentualnej zmiany choćby części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje : 1. W skardze konstytucyjnej z 4 lutego 2016 r. skarżące wniosły o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.) we wskazanym w petitum zakresie oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Istota zarzutów skarżą cych sprowadza ła się do twierdzenia, że wskazane przepisy są interpretowane pr zez organy stosujące prawo w taki sposób, że wprowadzają niedopuszczalne ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Uniemożliwiają one zaskarżenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu admi nistracyjnego podmiotowi, który nie wykaże interesu prawnego oraz jego naruszenia w stosunku do celu regulacji w dniu podjęcia przez organ gminy uchwały. To prowadzi do naruszenia prawa do sądu. Skarżące stwierdzi ł y , że praktyka orzecznicza nadała kwestionowanym przepisom jednolite i trwałe znaczenie, które w ich ocenie jest niekonstytucyjne. 2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego ustalenia, czy można rozstrzygnąć skargę merytorycznie. Wątpliwości co do dopuszczalności skargi budzi bowiem po pierwsze to, że art. 101 u.s.g. był już przedmiotem orzekania Trybunału, a po drugie, że skarżące kwestionują sposób rozumienia przepisów zastosowanych przez NSA jako podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w ich sprawie. 2.1. Trybunał przypomniał, że w wyroku z 16 września 2008 r. , sygn. SK 76/06 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 121) orzekł o zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Analiza wyroku o sygn. SK 76/06 i porównanie go z zarzutami i uzasadnieniem skargi w niniejszej sprawie nie daje podstaw do umorzenia postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia, motywo- waną negatywną przesłanką procesową wyrażoną w zasadzie ne bis in idem . W sprawie o sygn. SK 76/06 Trybunał badał bowiem konstytucyjność art. 101 ust. 1 u.s.g. ze wskazany- mi wzorcami kontroli, w zakresie dotyczącym legitymacji do wniesien ia skargi na podstawie tego przepisu, a w szczególności przyjętej powszechnie przez sądy jego wykładni, zgodnie z którą prawo do zaskarżenia uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z okreś lonej normy prawa materialnego. Trybunał stwierdził, że zakres przedmiotowy zaskarżenia w niniejszej sprawie jest szerszy. Obejmuje on bowiem nie tylko art. 101 ust. 1 u.s.g., ale także art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trybunał podkreślił, że odmiennie sformułowano zarzuty niekonstytucyjności skarżonych regulacji. Nowe treści normatywne stanowiące wzorzec kon- troli oraz przywołane nowe argumenty świadczą o tym, że nie zachodzi zbędność orzekania. OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 11 2.2. Jeśli chodzi o sposób sformułowania przez skarżące zarzutu odnośnie do kwestio- nowania określonego rozumienia przepisów, Trybunał przypomniał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym organ ten może dokonywać kontroli konstytucyj- ności treści przepisu, którą przepis ten uzyskał w wyniku jednolitej, powszechnej i stałej wy- kładni sądowej (zob. postanowienie TK z 16 października 2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115 oraz wyroki z: 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83 i powołane w nich orzecznictwo). Jeżeli zatem w wyniku utrwalonego i jednolitego sposobu stosowania p rawa w sposób bezsporny została ustalona wykładnia danego przepisu, to przedm iotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. postanowienie z 19 lipca 2005 r ., sygn. SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że stałość i powszechność praktyki wynikającej z odczytywania przepisów w sposób niekonstytucyjny powoduje nadanie samym przepisom trwałego, niekonstytucyjnego znaczenia (zob. postanowienie z 19 października 2010 r. , sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94). Wykazanie zależności między sferą stosowania i stanowienia prawa wymaga jednak każdorazowego stwierdzenia, czy rzeczywiście mamy do czynienia z powtarzalną i powszechną wykładnią określonego przepisu. Jeśli tych okoliczno- ści nie można ustalić i wskazać odpowiednich argument ów, to nie można podda ć kontroli zaskarżonych przepisów tylko dlatego, że organ stosujący prawo dokonał ich określonej wy- kładni, która budzi wątpliwości konstytucyjne (zob. postanowienie z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). 3. W związku z tym, że w skardze konstytucyjnej zakwestionowano określone rozu- mienie przepisów, Trybunał Konstytucyjny zbada ł , czy w przedstawionym przez skarżące rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. mamy do czynienia z utrwaloną, powtarzalną i powszechną wykładnią określonego przepisu, która upoważnia do oceny zgodności z Konstytucją tak ukształtowanej normy prawnej. Trybunał musiał ustalić, czy wskazana przez skarżące regulacja jest elementem pol- skiego systemu prawa i czy skarżona przez nie norma może zostać wywiedziona z przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu. W celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, Trybunał powołał się na zadane w sprawie o sygn. SK 38/15 pytanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu , dotyczące spo- sobu rozumienia art. 101 u.s.g. w zakresie kwestionowanym w niniejszej skardze konstytu- cyjnej. 3.1. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub czyje uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z za- kresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przes trzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania tere- nu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z w arunkami ustalonymi w miejscowym planie za- gospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen- nym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 12 3.2. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że podnoszony przez skarżące problem nie jest traktowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza tego orzecznic- twa wskazuje dwa odmienne stanowiska odnośnie do tego zagadnienia . 3.2.1. Według pierwszego z nich, prezentowanego w wyroku NSA z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 1715/08, Lex nr 574684), nowy właściciel nieruchomości nie może zaskar- żyć do sądu administracyjnego uchwały planistycznej, gdyż nabywając działkę pod rządem kwestionowanego planu miejscowego , nabył tylko takie uprawnienia, które zostały współ- kształtowane przez ten plan. Plan miejscowy nie wprowadził zatem zmian w jego uprawnie- niach, a tym bardziej nie mógł naruszyć jego interesu prawnego. Nowy właściciel nie miał takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w d niu jego wejścia w życie, bo do tego dnia nie mi ał tytułu prawnego do nieruchomości objętej planem. W takiej sytuacji miejscowy plan zagospodarowania prze- strzennego nie ogranicza prawa nowego właściciela, gdyż ten nabył prawo już ograniczone. Wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. odpowiadająca tezom wyroku N SA wydanego w spra- wie skarżących jest prezentowana w wyrokach NSA z: 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/12 (Lex nr 1291949); 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2282/13 (Lex nr 1530713). 3.2.2. W orzeczeniach sądów administracyjnych występuje też inna niż wyżej wska- zana wyk ładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. np. wyrok i NSA z: 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, ONSAiWSA nr 3/2011, poz. 55; 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, Lex nr 1233713; 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1187/13, Lex nr 1772305; 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1308/13, Lex nr 1772341). Zgodnie z poglądem, wyrażonym w wyroku NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem tej nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego upra wnienia w stosunku do tej uchwały. W or zeczeniu tym NSA stwierdził, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych względów należy uznać, że nowy właściciel nieruchomości jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki o charakte rze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nier uchomości legitymacja skargowa w zakresie „nieskonsumowanych” uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To znaczy, że aktualny właściciel nieru- chomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właści- ciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwa- ły. Zbycie ni eruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., ale jedynie następuje przejście tych uprawnień na nowego właściciela. Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest to, by dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel) nie „skonsumował” uprawnienia wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesie- niu do tej samej uchw ały. Okoliczność, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzen - nego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela , nie jest przeszkodą do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust . 1 u.s.g. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 13 nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własno- ści. Zdaniem NSA, w ykładni a ar t. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istnieją- cym w chwili wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Gwarancje prawa do sądu przema- wia ją za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje podmiotom, które w przyszłości, tj. po uchwaleniu i wejściu w życie aktu prawa miejscowego, staną się adresa- tami postanowień miejscowego planu zagospodarowania p rzestrzennego. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wyżej wskazane stanowisko nie jest odosobnione. Wskazana wykładnia zapewnia ochronę konstytucyjnych wolności i praw, gdyż zakłada, że przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, i ż właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym za pomocą wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa , Warszawa 2011, s. 810). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z punktu widzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, szczególne znaczenie ma pogląd wyrażony w wyroku z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1804/08 (Lex nr 561932). W orzeczeniu tym NSA potwierdził legitymację do zaskar- żenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotu, który odzyskał wywłaszczoną nieruchomość po uchwaleniu tego planu. NSA zajął wówczas stanowisko, że nie można zaakceptować tezy , iż uchwała w sprawie miejscowego planu zago- spodarowania przestrzennego nie mogła godzić w interes prawny podmiotu ubiegającego się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest chro- nione w toku postępowania planistycznego. Chociaż decyzja o zwrocie nieruchomości ma skutek konstytutywny, to jednak „zwrot nieruchomości lub jej części” oznacza restytucję prawa własności (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2295/98, Lex nr 53401 i 6 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2061/01, Lex nr 137817). W wyroku NSA z 20 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 1076/13, Lex nr 1793975) wprost wskazano, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g., powin- no zaistnieć najpóźniej w dniu wniesienia skargi na uchwałę planistyczną. Z kolei w wyroku NSA z 24 października 2014 r. (sygn. akt II OSK 914/13, Lex nr 1770043 ) sąd orzekł, że na- ruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., stano- wiące legitymację do wniesienia skargi, sąd administracyjny ocenia na dzień wezwania orga- nu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a nie na dzień podjęcia przez organ gminy za- skarżonego aktu. Powyżej wskazane przykłady świadczą o tym, że w orzecznictwie sądów administra- cyjnych istnieje taki kierunek wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z możliwością kwe- stionowania pl anu miejscowego, zgodnie z którym d la przyznania właścicielowi nieruchomo- ści legitymacji do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydu- jące znaczenie ma jego aktualny interes prawny. Sądy twierdziły, że podmiot, który nabył prawo w łasności nieruchomości po wejściu w życie uchwały planistycznej, nie ma obowiązku bezwarunkowego znoszenia jego postanowień i może kwestionować normy tej uchwały przed sądami administracyjnymi. W niektórych orzeczeniach wskazywano, że nowy właściciel mo- że zaskarżyć uchwałę planistyczną, gdy jego poprzednik prawny nie skorzystał z tego upraw- nienia (por. wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11, Lex nr 1068952; 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1064/12, Lex nr 1219245; postanowienie z 11 pa ździernika 2012 r., sygn. akt II OSK 1428/12, Lex nr 1270177; 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12, Lex nr 1485597). OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 14 3.2.3. W piśmie będącym odpowied zią na pytania Trybunału zadane w związku z e sprawą o sygn. SK 38/15, NSA wskazał, że odnośnie do podniesionego zagadnienia w orzecznictwie administracyjnym istnieje utrwalony i jednolity pogląd. Polega on na tym, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę ra dy gminy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właści- ciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do uchwały. Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to, aby dotychczasowy właściciel nie skonsumował wcześniej uprawnienia wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. NSA zaznaczył też, że róż nice w zakresie wydawanych rozstrzygnięć w tego typu sprawach są związane nie tyle z pytaniem, czy aktualny właściciel może kwestionować plan miejscowy, który został wydany przed nabyciem przez niego nieruchomości, ile z tym, w jaki sposób władztwo planistyczne narusza interes danego podmiotu. W ocenie T rybunału Kon- stytucyjnego, to drugie zagadnienie pozostaje jednak poza jego kognicją w niniejszej sprawie. 4. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane argumenty, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sformułowany przez skarżące zarzut dotyczy sposobu zastosowania wobec nich przepisów u.s.g. i u.p.z.p. Skarżące w istocie chcą więc uczynić Trybunał kolejną instancją, która zbada- łaby ich sprawę . 4.1. Wbrew tezom wskazywanym w skardze konstytucyjnej, kwestionowane przez skarżące przepisy nie mają utrwalonego i jednolitego rozumienia takiego, jakie wskazał y skarżące, które na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawił y argumentów. Dokonana przez Trybunał analiza orzecznictwa, a także stanowisko przedstawione przez NSA pokazały, że kwestionowane przez skarżące przepisy w praktyce są interpretowa- ne w taki sposób, w jaki oczekują tego skarżące . Trybunał stwierdził, że podniesiony w skardze konstytucyjnej problem dotyczy sposo- bu stosowania prawa, a nie oceny jego hierarchicznej zgodności z Konstytucją. Skarżące wy- raźnie stwierdził y , że NSA , wydając wyrok i odmawiając w sposób nieuprawniony realizacji praw skarżących, naruszył prawa konstytucyjnie chronione. Trybunał przypomina, że wydanie wyroku i jego treść nie mogą być przedmiotem skargi kon stytucyjnej. Skoro więc skarżące zakwestionował y sposób zastosowania kwestio- nowanych przepisów w ich sprawie przez sądy administracyjne, a z treści tych przepisów nie wynikają podnoszone przez nie zarzuty, sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana. To powoduje, że wydanie wyro ku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, a postę- powanie należy umorzyć. 4.2. Niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej wynika również z nieprawidłowego wskazania przez skarżące sposobu naruszenia ich konsty- tucyjnych praw przez zaskarżone przepisy ustawy. Zdaniem skarżących , naruszenie ich praw polega na tym, że NSA uznał niedopuszczalność ich skargi , gdyż została ona złożona po uchwaleniu planu miejscowego, przez kolejnego właściciela (w chwili uchwal enia planu miejscowego właścicielem nieruchomości była gmina, a nie skarżące ). Tymczasem podstawa odrzucenia skargi była inna. NSA, co do zasady, nie wykluczył złożenia skargi na plan miej- scowy przez kolejnego właściciela nieruchomości. Uznał natomiast, że skarga taka jest niedo- pus zczalna w jednym szczególnym wypadku, gdy nabycie własności nieruchomości przez kolejnego właściciela wiąże się ze zmianą struktury własnościowej. Zmiana ta polega na tym, że w chwili uchwalenia planu miejscowego właścicielem nier ucho mości była gmina, a obec- nie są nią osoby prywatne. Sąd , rozpoznając skargę na plan miejscowy złożoną po uchwale- OTK ZU A/2017 SK 20/16 poz. 52 15 niu planu miejscowego, bierze pod uwag ę interes prawny właściciela nieruchomości składa- jącego skargę. Oceniając dopuszczalność ograniczania prawa własności przez plan miejsco- wy, bierze pod uwagę okoliczności prawne i faktyczne z dnia jego wydania. W niniejszej sprawie niemożliwe było, zdaniem NSA, wykazanie interesu prawnego, gdyż nie da się po- równać interesu prawnego gminy i interesu prawnego właściciela prywatnego. Odmowa rozpoznania skargi opierała się więc na następującym rozumieniu zaskarżo- nych przepisów: NSA nie wyklucza możliwości złożenia skargi do sądu na plan miejscowy po jego uchwaleniu przez kolejnego właściciela nieruchomości. Uznaje jednak, że jest to niemożliwe, gdy międz y uchwaleniem planu miejscowego a złożeniem skargi do sądu nastą- piła zmiana struktury własnościowej nieruchomości objętej planem. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji , podstawą skargi konstytucyjnej może być norma prawna, którą sąd lub inny organ władzy publicznej wywiódł z zaskarżonych przepisów. W niniejszej sprawie skarżąc e przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynił y inną normę praw- ną (niedopuszczalność skargi do sądu na plan miejscowy przez właściciela nieruchomości, który nabył ją po uchwaleniu planu miejscowego) niż norma stanowiąca podstawę wyroku NSA (niedopuszczalność złożenia skargi na plan miejscowy przez właściciela nieruchomości, gdy między uchwaleniem planu a złożeniem skargi nastąpiła zmiana struktury własnościo- wej). Ze względu na powyżej wskazan e okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.