SK 19/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 14 czerwca 2021 r. Pozycja 25 WYROK z dnia 12 ma j a 2021 r. Sygn. akt SK 1 9 /1 5 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodnicząc y Stanisław Piotrowicz Wojciech Sych Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak – spraw ozda wc a , po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2 393 ) , na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r., skargi konstytucyj nej M . T . o zbadan ie zgod- ności: art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163 , poz. 981 , ze zm.) z art. 2 w zw iązku z art. 45 ust. 1, a także w zw iązku z art. 32 ust . 1 i art. 64 ust . 2 i 3 Konstytuc ji, o r z e k a : Art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 i 1339 oraz z 2021 r. poz. 234 ) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. P onadto p o s t a n a w i a: u morzyć pos tępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadł o większością głosów. * Sentencja została ogłoszona dnia 1 8 ma ja 2021 r. w Dz. U. poz. 91 4 . OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 2 UZASADNIEN IE I 1. W skardze konstytucyjnej , powołanej w komparycji wyroku, przedstawiono nastę- pujący stan faktyczny i prawny : Skarżąca M . T . jest współw łaśc icielką nieruchomości s i e dliskowej położonej w C . , gm. M . W bezpośre dnim sąsiedztw ie siedliska skarżąc ej znajdują się działki na leżące do [ … ] sp. z o.o. z siedzi bą w S . Przedsiębiorca ten u zysk ał, w drodze decyzji Ma r szałka Wojewódz- twa z dnia 5 marca 2012 r., koncesję na odkryw kow ą eksploatację złoża gran itu z użyciem mate riałów wybuchowych na obszarze górniczym mieszczącym się w granicach nal eżącej do niego nieruchomości. Pos tępo wanie koncesyjne toczył o się bez udziału i wiedzy właścicieli nieruchomości przyległyc h. Skarżąca wr az z pozostałymi współwłaścicielami przyległeg o siedliska wnieśli odwołanie od decyzji koncesyjnej do Ministra Środowi ska, który w dniu 17 wrze śnia 2012 r. umorzył postępowanie od w oławcze z uwagi na to, że zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy z dn ia 9 czerwca 2 011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 , ze zm.; dalej: p.g.g. lub prawo geologiczne i górnicze ) nie mieli oni statusu strony w p ostę powaniu o udzielenie ko n cesji. W dniu 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odd alił skargę na decyzję organu odwoławczego. Skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Admini- stracyjny w dniu 7 paździer nika 2014 r. (wyrok doręczony skar żąc e j wraz z uzasadnieniem 5 listopada 2014 r.). Zarzuty wobec art. 41 ust. 2 p.g.g. skarżąc a sformułowa ła w s kardze konstytucyjnej z dnia 3 0 stycznia 2015 r. oraz w uzupełnieniu skargi konstytucyjnej z dnia 9 marca 2015 r . Skarżąca podniosła, że do czasu wejś cia w życie prawa geolo g iczne go i górnicze go , w postępowaniu koncesyjnym obowiązywała definicja stro ny zawarta w art. 28 kodeksu po- stępowania admi nistracyjnego. W myśl tej de finicji stroną jest „każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy po stęp owanie albo kto żąda cz y nności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek” . Zgodnie nato mia st z aktualną regulacją zawartą w art. 41 u st. 2 p.g.g. , stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytk ownicy wieczyści) nieruchomości zn ajdu jących się poza granica m i projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miej scami wykonywa nia robót geologicznych. W ocenie s karżącej, k westionowan y przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. narusza jej prawo do sądu w r ozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytuc ji p oprzez odebranie prawa d omagania się kontroli sądowej decyzji administracyjnych w sprawach dotyczący ch bezpośrednio jej interesu praw- nego. Zdanie m s karżącej, ograniczenie podmiotowe wynikające z zaskarżonego przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. wymierzone j est też wprost w gwarancje o chrony własności indywidualnej przewidziane w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji , g odząc w istotę prawa własności. Według s kar- żącej, obrona praw właścicielskich wymaga możliwości przeciwstawienia się wnioskowi o koncesję na odkrywko wą d ziałalność górniczą w b e zpośrednim sąsiedztwie posiadanej nie- ruchomości. Skarżąca podniosła również za rzut naruszenia gwarant owanej konstytucyjni e zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Z daniem s karżącej, przedsię- biorcy u bieg ający się o koncesję ma j ą przewagę nad podmiotami narażonymi na szkodliwe skutki koncesjonowanej dzi ała lno ści górniczej lub geologicznej. Przewaga ta wyraża się w możliwości jednostronnego określenia przez przedsiębior cę wnioskującego o koncesję krę- gu podm iotów uprawnionych do w y stępowania jako strony w postępowaniu koncesyjnym. Skarżąca podkreśliła, że poj ęcie „projektowanego ob szaru górniczego” po zwala na zaprojek- towanie położenia obszaru górniczego przez przedsiębior cę ubiegającego się o koncesję OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 3 w t aki sposób, aby maksymalnie ograniczyć krąg uczestników postępowania. Wnioskod awca może dowolnie zaproje kto wać granice obszaru gór niczego i ta propozy cja wiąże organ przy ustalaniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania, niezależnie od tego, czy pr zed- ł ożony przez przedsiębio r cę projekt obszaru górniczego będzie się pokrywał z obszarem gór- niczym fakty czn ie ustalonym w późniejszej decyzji koncesyj nej. Skarżąca podniosła, że z udziału w postępowaniu koncesyjnym są wyłą czeni w szczególności właściciele nier ucho- mości położonych na terenach górniczych, które ustawodawca definiuje w art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g. g. jako przestrzeń objętą przewidywanymi szkod liwymi wpływami robót górniczych za- kładu gór niczego. Skarżąca dostrzegła również niezgodność wymienionego unor mowania z art. 2 Kon- sty t ucji, ponieważ pozostaje ono, w jej opinii, w niez godzie z zasadami demokrat ycz nego państwa prawa. Skarżąca wskazała, że s przeczne z Konstytucją jest utrzymywanie normy prawnej, której wyłącznym celem jest arbitralne ograniczeni e bą dź pozbawienie określon e j kategorii podmiotów prawa do obrony ich słuszneg o interesu. Skarżąca upatr uje niezgodności zaskarżon ego przepisu z art. 2 Konstytucji w tym, że przewiduje on wykluczenie określonej kategorii podmiotów z udziału w postępowaniu konc esyjnym na podstawie kr y teriów nieja- snych lub niepełnych, przed zakończeni em postępowania koncesyjne go. Nie wiadomo bo- wiem, ja k rozumieć pojęcie „ projektowanego obszaru górniczego”. W piśmie z dnia 9 maja 2016 r. pełnomocnik s karżącej wystąpił o rozpoz nani e skargi konstytucyjnej z zachowaniem przepisów ustawy o Trybunale Konstyt ucyjnym w brzmieniu podany m w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospol itej Polskiej z dnia 7 marca 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Trybunale Konstytucy jnym (Dz. U. poz. 293). 2 . Sejm, w piśmie z dnia 20 kwietnia 201 6 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 4 1 u st. 2 p.g.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 K onstytucji. Sejm wniósł o umorzenie postępowania w po- zostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wyd ania wyroku. W ocenie Sejm u , s karżąca prawidłowo wskazała i uzasadniła podnie siony zarzut jedy- nie w odn ies ieniu do wzorca kontroli z art. 45 ust. 1 K onstytucji . Wobec powyższego, Sejm ograniczył analizę zarzutów do kwestii braku zapewnienia przez ustawoda wcę dostępu do sądu poprzez nieprzyznanie jednostce uprawnienia do uruchomieni a stosownej procedury jury sdy kcyjnej. Sejm stanął na stanowisku, że w o becnym stanie prawnym ochrona właścicieli nieru- chomości, na które oddziaływać ma planowan a działalność gór nicz a lub geologiczna , zape w- niona jest na etapie postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań rea liz acji przedsięwzięcia. Bowiem w myśl art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochr onie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocena ch oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2 016 r. poz. 353; dalej: u.u.i.ś. lub ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku ) , w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się , analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ daneg o przedsięwzięcia zarówno na dobra materia lne , jak i na środowisko, zdrowie i warunki ży cia ludzi, zaś zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. decyzja środowiskowa winna określić m.in. wa runk i wykorzystania terenu w fazie realizacji przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem ograniczenia uc iążliwości dla terenów sąsiednich. Zdan iem Sejmu, nie może zatem budzić wątpliwości, że przed wydaniem decyzji środowiskowej prze- pr owadza się ocenę o ddzi aływania planowanego pr z edsięwzięcia na otoczenie, a więc także na sąsiednie nieruchomości. Sejm wsk aza ł, że jednorazowa ocena oddziaływania plano wanej inwestycji na środo- wisko poprzedza wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie zgody na realizację o kreś lo- nego przedsięw zięcia, a więc decyzja koncesyjna jest zwi ązana uprzednią decyzją środowi- OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 4 skową. Sejm po dniósł, że nie tylko zbędne, ale i bezpodst awne byłoby ponowne rozstrzygani e kwestii wpływu planowanej działalności na otoczenie na etapie wydawania decy zji koncesyj- nej, bo ewe n tualny sprzeciw właścicieli nieruc homości zagrożonych immisjami winien nastą- pić na etapie wydawania decyzji środowisko wej. Sejm wskazał również na cel kwestionowa- nego przepisu, jakim było przyspieszenie postępowań koncesyjnych. Sejm podniósł, że skoro ust a wa o udostępnianiu informacji o śr odowisku nie definiuje pojęcia strony w po stę pow aniu w sprawie wydania decyzji środowisk owej, ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a., lecz podstaw d la wykazania interesu prawnego w ro zu- mieniu art. 28 k.p.a. poszukiwać należy na gruncie ustaw y o udostępnianiu informacji o śro- dowisku . P r zytoczone w stanowisku Sejmu judykaty dowod zić mają, że orzecznictwo sądowe przyjmuje szeroką interpretację interesu prawnego w postępowaniu prowadzo nym w celu wydania decyzji ś rodowiskowej. W związku z tym, w o pinii Sejmu nie ulega wątpliwości, że s kar żąc ej przysługiwał status strony w tamtym post ępowaniu, a więc także możliwość oddzia- ływania na treść wydanego rozstrzygnięcia w ramach posiadanego, pod lega jącego ochronie interes u prawnego. Sejm zauważył, że s karżąca dysponowała także możliwością skorzyst ani a z innych uprawnień wynikających z ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku , które zapewniały możliwość zgłaszania uwag i wniosków w postępowa niu w sprawie środowisko- wyc h uwarunkow ań przedsięwzięcia w myśl ustawy o udostępnianiu informacji o środ owi- sku , niekoniecznie nawet na prawach strony w trybie art. 28 k.p.a. Sejm zwrócił jednocześnie uwagę, że organ wydający wspomnianą decyzję sformułował waru nki ograniczenia nieko- r z ystnych im misji, nałożył obowiązek stosowania metod uwzględniających bezpiec zeń stw o przyległych terenów oraz rozwiązań tec hnicznych minimalizujących negatywne oddziaływa- nia. Sejm wskazał także, że ochrona uprawnień właścicieli n ieru chomości sąsiednich jes t również u względniona na etapie wydawania planu ruchu górniczego , zaś działa lno ść prowa- dzona w tym zakresie podlega następ nie kontroli przez organ nadzoru górniczego, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości, w tym za zawiadomien iem właściwych organów prze z wła- ścicie li sąsiednich nieruchomości, koncesja może zostać cofnięta (art. 3 7 u .u.i.ś.). Sejm wska- zał również, że ustawoda wca, świadomy możliwości powstania szkód w majątku osób trze- cich w związku z ruchem zakładu górniczego, ok reśl ił zasady odpowiedzialn o ści za te szkody (art. 144 - 152 p.g.g. ) oraz sposób jej naprawienia na podsta wie ustawy z dnia 23 kwietni a 1964 r. – Kodeks cywiln y (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c. lub kodeks cywilny ) z odrębnościami przewidzianym i w prawie geologicznym i g ó rniczym . Mając na względzie powyższe , Sejm wniósł o uznanie, że art. 41 ust . 2 p.g.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konsty tucji, wobec stworzenia przez ustawodawcę możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym warunków eksploatac ji z łoża i określenia wymag a ń mających minimalizować immisje na etapie wydawania decyzji środowiskowej j ako wiążącej przy udzie laniu koncesji, a także wobec braku wyłączenia inicjowania kontroli powyższej decyzji. Sejm stanął na stanowisku, że na tym tle p osta wiony w skardze zarzut n aruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostaje bezpodstawny, ponieważ istota za rzutu wyraża się nie tyle w po- zbawieniu s ka rżącej możliwości inicjowania postępowania sądowego, ile w braku przyznania jej możliwości udziału w postę powa niu administracyjnym do t yczącym koncesji. 3. Prokurator Generalny, w piśmie z dnia 18 września 201 5 r ., przedstawił opini ę, że art. 41 ust. 2 p. g.g. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w po zost ałym zakresie postępowa nie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wyd ania wyroku. Prokurator Ge neralny stanął na stanowisku, że analizowan y przepis prawa geologicz- nego i górniczego , odbierając w sposób jednoznaczny i wyraźny status strony postę powa nia koncesyjnego m.in. właścicielom nieruchomości znajdujących się poza grani cami projekto- wanego alb o i stniejącego obszaru górniczego, bez względu na istnienie interesu prawnego OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 5 tych właścicieli, prowadzi do zamknię cia drogi do sądu i uniemożliwienia w szcz ęcia sądowo- administra cy jnej kontroli legalności ostatecznej decyzji o udziele niu koncesji. Prokurato r G e- neralny wskazał jednocześnie, że – w zakre sie ochrony prawnej jednostki przed arbitralnością działań podmiotów sprawujących władzę publiczną – kontr ola tego rodzaju indywidual nych aktów prawnych należy do niezawisłych sądów, zaś prawo do sądowej kontro li indywidual- nych aktów godzących w konstytucy jne prawa i wolności jednostki zawiera się w zakresie prawa obywatela do sądowego wymiaru sprawiedliwości wyni kającego z art. 45 ust. 1 Kon- stytucji. Prokurator Generalny wskazał, że podm iot składający wniosek o w ydanie koncesji na działalność z art. 21 us t. 1 p.g.g. może występować jednocześnie w roli właściciela nierucho- mości gruntowej, w granicach której za mier za prowadzić działalnoś ć. P odmiot ten – jak w sprawie, która stała się podsta wą skargi – będzie wówc zas jedyną s troną postępowania koncesyjnego, z aś organ koncesyjny opiera się w postępowaniu koncesyjnym w znacznej mierze wyłącznie na wskazaniach wnios koda wcy. Prokurator General ny zauważył, że jak- kolwiek podmiot , o jakim wyżej mowa , zobowiązany jest do p rze dstawienia informacji między innymi w zakre sie sposobu przeciwdziałania ujemnym wpływom za mierzonej dzia- łalności na środowisko, trudno przyjąć, że or gan koncesyjny ma pełen ob r az okoliczności związanych z planowaną działalności ą – oraz tym samym : nieogr ani czoną możliwość wyda- nia rozstrzygnięcia uwz ględniającego indywidualne interesy właścicieli nieru chomości sąsiednich, na które działalność objęta konc esją może negatywnie oddzi a ływać. Prokurator Generalny podkreślił przy tej okazj i, że koncesja na wydoby cie kopalin nosi cechy d ecyzji administracyjne j związanej, a nie decyzji o charakterze uznaniowym. Grupa podmiotów , określona w przepisie art. 41 ust. 2 p.g .g. , jest tymczasem po z bawiona prawa do żądania są- dowej kontroli legalności udzielonej koncesji w sy tua cji, gdy decyzja o udzieleniu koncesji ma c harakter związany, zaś organ koncesyjny opiera się na stanowisku podmiotu ubiegające- go się o koncesję oraz prz edkładającego projekt p ołożenia obszaru górniczego służącego or- ganowi konces yjnemu do ustalenia stro n p ostępowania koncesyjnego. Prokurator Gener alny zwrócił uwagę, że właścicielom nieruchomości sąsiadujących nie przysługują także środki cywilnoprawne zas tępujące prawo do żąda n ia kontroli decyzji o udzieleniu koncesji na podstawi e art. 222 § 2 k.c., pon iew aż wystąpienie z roszczeniem o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń prawa własności nieruchom ości przez negatywne oddziaływanie k once sjonowanej działalnośc i mogłoby być nieskuteczne i możliwe dopiero po wydani u koncesji i rozpoczęciu wy konywania działalnośc i przez przed- siębiorcę . Prokurator Generalny podniósł, że droga cywilnoprawna nie może zastą pić właści- cielom nieruchomości żądan ia k ontroli sądowoadminist r acyjnej, ponieważ sądy w orzecznic- twie cywilnym związ ane są decyzjami organów ad ministracji wydanymi w granicach ich ustawo wych kompetencji. Prokurator Generalny zaznaczył , że sądowoadministracyjnej kontroli decyzji o udzie- leniu kon cesji nie może też zas t ąpić uprawnienie do dochodzenia szkód wyrządzonych ko nce- sjonowaną działalnośc ią w t rybie przepisów ar t. 144 - 152 p.g.g. , gdy ż przepisy te mają zasto- sowanie dopiero w razie wyrządzenia szkody, a właściciele sąsiadujący nie mogą spr zeci wić się zagrożeniom zw i ązanym z działalnością zakładu górniczego, która prow adzona jest zgod- nie z us taw ą. Odnosząc się do potrzeby przyspieszenia i usprawnienia procedury koncesyjnej , pod- noszonej dla uzasadnienia wprowadzeni a przepisu art. 41 p.g.g. , P roku rator Generalny zau- waż y ł, że realizacja tego rodza ju celów nie może odbywać się kosztem ochrony praw po d- miotowych, zaś przyspieszenie i uproszczen ie procedur formalnych, jakkolwiek dopuszczal ne i pożądane w konstytucyjnie chronionym porządku publiczn ym , w żadnym wypadku nie mo- ż e naruszać uprawnień, które mogłyby wiązać się z obroną praw i interesów. OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 6 W k ont ekście oceny konstytucyjności kwestionowane go przepisu , Prokurator Gene- ralny zwrócił także uwagę na art. 42 ust. 1 i 2 p.g.g. ograniczający możliwo ść s ko rzysta nia przez właści c ieli z instytucji stwierdze nia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji oraz uc hylenia decyzji w wyniku wznowienia postępo wania koncesyjnego, gdyż zgodnie z art. 147 i art. 157 § 2 k.p.a. postępowania w przedmiocie stwierdzeni a niew ażności decyzji lub wzn o- wienia postępowania wszczy nane są z urzędu bądź na żądanie strony, a takiego st atusu wła- ściciele nier uchomości sąsiednich nie mają w świetle regulacji kwestionowanej w niniejszej sprawie. Prokurator Generalny wskazał, że pozb aw ieni e właścicieli nieruchom ości sąsiednich prawa do kont roli decyzji o udzieleniu koncesji w postępowani u a dministracyjnym i sądowo- administracyjnym, p rzy obowiązywaniu przepisu art. 42 p.g.g. , zwiększa ryzyko funkcjono- wania w obrocie decyzji o udzieleniu k once sji dotkniętych nieusuw alnymi wadami prawnymi narusz ającymi prawa właścicieli nieruchomości sąsiaduj ący ch. Zdaniem Prokuratora Generalnego, pozba wienie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienia do zaskarżenia decyzji o udzieleniu koncesji w p os tępo waniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym naru sza konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu, p ozo staje w sprzeczności z zasadą demokratyczne go państwa prawnego i nie jest potrzebne dla ochrony innych wartości konstytucyjnych. 4. Rzecznik Praw O bywa telskich, w piśmie z 29 czerwca 2015 r., zgłosił udz iał w po- stępowaniu i przedstawił stanowisko, wed ług kt órego art. 41 ust. 2 p.g.g. jest niezgod ny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odnośnie do wskazanego przez s karżącą wz or ca z art. 45 ust. 1 Konstyt ucji, Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził wątpliwości, czy jest to adekwatny wzo rzec kontroli, argumen- tując, że prawo do są du dotyczy postępowania przed organem sądowym, którego nie należy utożsamiać z postępowaniem administrac yj nym. W ocenie Rzecznika, w postępowaniu admi- nistracyjnym nie można, co do zasady, pozbawić strony konsty tuc yjnego prawa do rozpozna- nia sprawy przez wł aściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd – także, jeżeli miałby to być sąd administracyjny. Isto tą z ar zutu w niniejszej spraw ie jest – według Rzecznika – osłabienie ochrony wła- sności, a więc naruszenie art . 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Rzecznik wniós ł również o zbadanie zakwestionowanego przepisu także pod kątem zgodności z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Ko ns ty- tu cji zasadą proporcjonal ności ograniczeń konstytucyjn ych wolności i praw. Zdaniem Rzecznika, w postę pow aniu koncesyjnym , o jakim wyżej mowa, ochro na praw właścicieli nieruchomości sąsiednich została oczywiście naruszona. Właściciele tych nieruchomośc i nie zostają wysłuchani, nie mogą zapoznać się z dokumentacją określającą zakres oraz sposób prowadzenia pla nowanej działalności. Nie wiedzą, z jakimi uciążliwo- ściami z wiązane będzie prowadzenie koncesjonowanej działalności oraz jaki wpływ działal- ność ta wy wier ać będzie na korzystani e z przysługującego im prawa własności. Nowa proce- dura koncesyjna wprowadza d ale ko idący wyjątek od zasady przewidzianej w art. 28 k.p.a. i całkowicie pomija prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy legitymu ją s ię inter esem prawnym w ro zumieniu tego przepisu. W ocenie Rzecznika, gwarancja ochrony własności, real izo wana przez uczestnictwo w postępowaniu konc esyjnym, nie może zostać zastąpiona aktywnością właściciela nieru- chomości na etapie procedur planis tyczn yc h bą dź cyw ilnoprawnymi środ kami ochrony prze- widzianymi w k odeks ie cywilny m . Udział w postępowaniu konces yjn ym, w którym zakreśla się granice legalnego wpływu na nieruchomości sąsiednie, jest w istocie jedynym realnym i skutecznym środkiem ochrony prawa w ła sn oś ci. Według Rzecznika Pr aw Obywatelskich, s amo stwierdzenie naruszenia standardu ochronnego nie musi jed nak świadczyć o niekonstytucyjności. Koniec zna jest dodatkowa oce - OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 7 na, czy ograniczenie ochrony konstytucyjnego prawa znajduje należyte uzasad nienie w świe - tle kryteriów określony ch w art. 31 ust . 3 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, zaskarżona regu- lacja musi by ć, z tego punktu widzenia, oceniona negatyw nie. Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że zaskarżony art. 41 ust. 2 p.g.g. nadmie rnie i ni epro porcjonalnie ogra- nicza środki ochrony prawa własności, a tym samym narusza konstytucyjne gwarancje p osz a- nowania i ochrony własności. Ustawodawca n ie wykazał, poza przyspieszeniem procedury udzielania koncesji, żadnych okoliczności uzasadniając ych tak d alek o idące ograniczenie. II U stawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania pr zed Trybuna- łem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r . poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p.TK ) weszła w życie 3 stycznia 2017 r. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z d n ia 13 grudnia 2016 r. – Przep isy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Ko nstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074 , ze zm. ) do postępowań przed Trybunałem Konstytu cyjnym wsz c zę ty ch i niezakończonych prze d dniem wejścia w ży cie u.o.t.p.TK stosuje się przepisy tej ustawy. W związku z powyższym do postępowania zainicjowanego skargą konstytucyjną z dnia 30 stycznia 2015 r. zastosowanie mają przepisy u.o.t.p.TK . Zgodnie z art. 92 us t. 1 pk t 1 u.o.t.p.TK , Tryb unał może rozpoznać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną na posiedz eniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania or az pozostałe dowody zgromadzone w sprawie sta- nowią wystarczającą p o ds tawę do wydania orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spe łnione. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W badanej sk ardze skarżąca podniosła w pierwszej kolejności zarzut, że art. 4 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 201 1 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 , ze zm. ; dalej: p.g.g. ) „ narusza jej prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Kon- stytucji RP”. Trybunał Konstytucyjny najpierw zbadał zatem wyżej przedstawiony za rz ut. W r ezultacie przeprowa d zonej analizy, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że s karżąca bar- dzo zasadnie po dniosła, że: – zaskarżony przepis, stanowiąc że stronami postępowań koncesyjnych nie są właści- ciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdują cy ch się poza granicami proj e ktowane- go albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót g eologicznych, w istocie deroguje definicję „strony postępowania”, wynikającą z art. 28 ustawy z dnia 14 czer wca 1960 r. – Kodeks postępowania admin is tracyjn ego ( Dz. U. z 202 1 r . poz. 735 ; dalej: k.p.a.), który rozstrzyga, że stroną jest „każdy, czyjego int eresu prawnego lub obowiąz- ku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”; – podmiot, któr y jest ob jęty de finicją „stro ny postępowania” w rozumieniu k.p.a., obecnie nie ma możliwości obrony swojego i nteresu prawnego w postępow aniu koncesyj- nym, prowadzonym na podstawie zaskarżonej ustawy, nawet mimo bezspornego wykazania istnienia takiego intere su ; – w p oprzedn im stanie pra wnym, jaki kreowały przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r . – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96), nie było podobnej dyskrymi- OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 8 nującej regulacji; pod rządami poprzedniej ustawy, w postępowaniu koncesyjnym miał pr aw o uc zes tniczyć każdy, komu przysługiwał przymiot strony na gruncie art. 28 k.p.a. Rozpoznając skargę, Trybu nał Konstytucyjny uwzględ nił, że w toku postępowania administracyjnego – także w toku postępowania przed sądami administracyjnymi obu instan- cji – s ka rżąc a w ykazywała istnienie interesu prawnego, uzasadniającego uznanie jej za stronę w postępowaniu koncesyj nym. Argumentowała w tym kontekście, że odkrywkowa eksploata- cja złoża granitu z użyciem materiałów wybuchowych – prowadzona przez przedsiębiorcę ko rz ysta jąc ego z koncesji – spr owadza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia s karżącej, jak również dla je j mienia. Zagrożenie to stwa rzają: – spadające na jej nieruchomość odłamki skalne i wstrząsy sejsmiczne, wywołane ro- botami strzałowymi w odległośc i zale dwi e kilkudziesięciu me trów od jej domu, – zapylenie i hałas, towarzyszące odkrywkowej eksploatacji zł oża. Trybunał Konstytucyjny uznał za trafny i całkowicie zasadny wywód s karżącej, wska- zujący, że na skutek przedstawionych w skardze decyzji admin is tra cyjn ych oraz wyroków sąd ów administracyjnych obu instancji, naruszone zostało jej prawo do sądu w rozumi eniu art. 45 ust 1 Konstytucji – poprzez odebranie jej prawa domagania się kontroli sądowej decy- zji administracyjnych w sprawach dotyczących bezpoś re dnio je j interesu prawnego w rozu- mieniu art. 28 k.p.a. Stało się tak w związku z tym, że podstawą rozstrzygnięć administracyj- nych i sądowych było aktualne, restrykcyjne brzmi enie art . 41 ust. 2 p.g.g. , który wyklucza uznanie za stronę w postępowaniu konc es yjnym i nnych osób niż wymie nione w tym p rzepis ie ustawy szczególnej – nawet wówczas, gdy przedmiot postępowania koncesyjnego dotyczy bezpośrednio ich interesu prawnego. Trybunał Konstytucyjny uznał argument s karżącej, że w świetle powołanych w skardze de cy zji ora z wyroków sądów admi nistracyjnych , s kar żąca nie miała prawa bronić swojego bezspornego interesu prawnego ani w postępowaniu konce- syjnym, ani na drodze sądowo administracyjnej. Skarżąca zasadnie upatruje w tym „oczywi- stego naruszenia prawa podmiotow eg o okreś lonego w art. 45 ust . 1 Konstytuc ji RP ”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż fakt, że s karżąca w petitum skargi wniosła mię- dzy innymi o stwierdzenie niezgodności art. 41 ust. 2 p.g.g. z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, w żadnym r az ie ani nie dyskwalifikuje s kargi od str o ny merytorycznej i formal- nej, ani też nie stanowi dla Trybunału przeszkody do orzeczenia o niezgodności zaskarżonego przepisu wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Takie właśnie rozstrzygnięcie, wyrażone w sen- tencji n iniejs zego wyroku, Trybuna ł Konstytuc yjn y uznał za najbardziej zasadne – z uwagi na fakt, że art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do wywo- dzenia wskazanego przez s karżącą prawa do sądu; tym samym – nie zachodzi potrzeba od wo- ływa nia się do zasady de m ok ratycznego państwa prawnego dla jego rekonstrukcji, chociaż stanowi ono oczywiście ważny element składowy zasady demokratycznego państwa prawne- go. 2. Trybunał Konstytucyjny uznał za zasadną argumentację przedstawioną w aspe kc ie za rzutu naruszenia art . 45 ust. 1 Kon stytucji przez Prokuratora Generalnego. Trybunał przyjął, że Prokurator Generalny trafnie zauważył między innymi, iż: – p rzepis art. 41 ust. 2 p.g.g. w sposób jednoznaczny i wyraźny odbiera status strony postępowa ni a kon cesyjnego właściciel om (także użytk ownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego, tj. przestrzeni, w granicach kt órej przedsiębiorca jest uprawniony do wykonywania działalno- ści w posta ci wydobywania kopal in y, podziemneg o bezzbiornikowego magazynowania sub- stancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla i prowadzenia robót górniczych n iezbędnych do wykonywania koncesji, oraz właścicielom nieruchomo śc i poł ożonych poza miejsca mi wykonywania robót geologicznych – niezależnie OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 9 do tego, czy postępowanie koncesyjne dotyczy interesu prawnego tychże właścicieli (także: użytkowników wieczystych); – kwestionowana regulacja prowadzi do pozbawienia właścicieli ni eruch omości sąsiednich mo żl iwości urucho mienia procedury administracyjnosądowej w sprawach doty- czących udzielenia koncesji; p ozbawiając ich bowiem praw strony w postępowaniu koncesyj- nym, wyłącza w ten sposób możliwość zaskarżenia do organu odwoławczego d ec yzji o udzie- leniu koncesj i na wydobycie kopalin wydanych przez organ koncesyjny, a tym samym zamyka drogę do żądania przeprowadzenia kontroli legalności tej decyzji przez są d admini- stracyjny; – w postępowaniu koncesyjnym decyzja o udzieleniu koncesji w zn aczne j mierze opiera się na danych przed stawionych przez wnioskodawcę będącego jedyną stroną tegoż postępowania, podczas gdy może ona prowadzić do naruszenia praw właściciel i nieruchomo- ści sąsiednich, na które działalność objęta koncesją może negatywnie od dział ywać; t rudno przyjąć , że w tych oko licznościach organ koncesyjny ma pełny obraz sytuacji i możliwość rozstrzygania z poszanowaniem indywidualnych interesów właścicieli tych nieruchomości; – w świetle regulacji zawartych w art. 26 ust. 1 pkt 4 oraz ar t. 41 ust. 1 i 2 p.g.g., or gan koncesyjn y ustala , kto jest stroną postępowania koncesyjnego na podstawie projektu położenia obszaru górniczego, przedłożonego przez podmiot ub iegający się o udzielenie kon- cesji; n astępuje to w toku postępowania koncesyjneg o (prec yzyjnie: wraz z jego w szczęciem), p omimo iż ostateczne wyznaczenie obszaru górniczego następuje w decyzji koncesyjnej wy- danej po zakończeniu tegoż postępowania. Trybunał Konstytucyjny uznał za trafną konkluzję wywodów Prokuratora Generalne- go, według k tóreg o: „ Kwestionowany pr ze pis, pozbawia jąc właścicieli nieruchomości sąsied- nich uprawnienia do zaskarżenia decyzji o udzieleniu koncesji w postępowaniu administra- cyjnym i – w konsekwencji – sądowoadministracyjnym , narusza konstytucyjnie gwarantowa- ne pra wo obyw atela do sądu i jest n ie do pogodze nia z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Równocześnie wskazane pozbawienie prawa do sądu nie jest uzasadnio ne potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych”. 3. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanow is ka pr zedstawionego w spra wi e przez Sejm . Badając zarzuty s karżącej, Trybunał zważył w szczególności, że Sejm podniósł między in nymi, iż: – artykuł 41 ust. 2 p.g.g. stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., wyłączając jego stosowanie w p os tępow aniach prowadzonych na podstawie dz iału III prawa geologicznego i górniczego ; – regulacja przyjęta w art. 41 ust. 2 p.g.g. oznacza, że z woli ustaw odawcy właściciele nie ruchomości usytuowanych poza obszarem górniczym zostali zrównani – co do status u – z o sobami nieposiadając ym i interesu pr awnego i z tego względu nie biorą udziału w postę- powaniu koncesyjnym; dotyczy to także sytuacji, gdy działalność prowadzona na podstawie koncesji (np. wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową z użyciem materiałów str za ło- wyc h) będzie bezpośredn io oddziaływać (emisja hałasu, emisja pyłu, wyrzut odłamków skal- nych, wibracje, drgania sejsmiczne, szkody górnicze) na właścici eli tych nieruchomości, jako położonych w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonych prac górniczych; – p rz yczyn wprowadzenia omawia ne j regulacji „ należy poszukiwać w ogólnych celach przypisywanych obecnej ustawie, a więc odbiurokratyzowaniu postępowań admini- s tracyjnych, usunięciu barier utrudniających podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie geolog ii i gó rnictwa, pobudzaniu pr zedsiębiorczo ści oraz zwiększeniu pewności inwestowania (…) . W tym kontekście ograniczenie kręgu podmiotów występujących ja ko strona w postępowaniu koncesyjnym służyć ma przede wszystkim przyśpieszeniu postępowań uregulowanych w ustaw ie”. OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 10 Trybunał Konsty tu cyjny podkreś la, że realizacja tak zdefiniowanych przez Sejm ce- lów, w żadnym razie nie może odbywać się kosztem prawa do są du, zagwarantowanego przez ustrojodawcę na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Według stanowiska Trybuna łu , wsk azana przez Sejm war to ść w postaci szybkości postępowań koncesyjnych, w żadnym razie nie może być postrzegana jako wartość adekwatna i równoważna wobec prawa do sądu – nie może być traktowana jako wartość uzasadniająca pozbawianie tego istotnego pra wa kons tytucyjnego osób leg it ymujących się ważnym i oczywistym interesem prawnym, jednoznacznie uzasad- niającym konieczność ich uczestniczenia w tychże p ostępowaniach na prawach strony. Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż Prokurator Generalny (nawiązując do w yroku Try- bunału Konstytuc yj nego z 12 mar ca 2002 r., sygn. akt P 9/01 , OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14 ) trafnie podniósł, że: – „ W imię szybkości rozpoznania sprawy ni e można (…) poświ ęcić ochrony praw podmiotowych. Uproszczenie i przyspieszenie może oczywiś ci e dot yczyć kwestii formal- ny ch, w żadnym wypadku nie może natomiast odnosić się do uprawnień stron wiążących się z obroną ich praw i interesów”; – „Przyspieszenie i usprawnienie pr zebiegu postępowania koncesyjnego nie może (…) odbywać się kosztem pozbawi en ia wł aścicieli nieruchomo śc i sąsiednich prawa zaskarżenia decyzji o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin do sądu administracyjnego. Nie może być zatem uzasadnionym konstytucyjn ie motywem wprowadzenia kwestionowanej regulacji”. Wyżej przedstawionego s ta nowis ka Trybunału, nawiąz uj ącego także d o stanowiska Prokuratora Generalnego, nie może zmieniać argument Sejmu, według którego: „Ustawo- dawca zapewnił możliwość udziału skarżącej w postępowaniu dotyczącym warunków eks- ploatacji złoża i określeniu wymagań m aj ących minimalizować immis je na etapie wy dawania decyzji środowiskowej”. Konstytucja domaga się, by prawo do sądu było respektowane w aspekcie każdej re- gulacji składającej się na o bowiązujący system prawa – fakt, że jest respektowane na gruncie konkretne j ustaw y , w żadnym razie ni e może usprawie dliwiać jego pogwałcenia na gruncie innej ustawy. 4. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że Sejm , jako uczestnik postępowania, pod- niósł między innymi, że w obecnym stanie prawnym, ocena oddziaływania planowanego p rz edsi ęwzięcia na otoczeni e n astępuje w po stępowaniu dotyczącym środowiskowych uwa- runkowań realizacji przedsięwzięcia. Zostało ono uregulowane w art. 7 1 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochron ie , ud zia- le społeczeństwa w o chronie środo wiska oraz o ocena ch oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku ). Trybunał Konstytucyjny zważył, że według przepisu art. 71 ust. 1 powołanej ustawy , decy zja o środo- wiskowych uw arunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzię- cia. Trybunał podzielił wątpliwość, którą w toku postępowania wyraził sam Sejm . Wywiódł on wszakże, że uwzględniając literalne brzmienie powołanego przepis u, „ mo żna (…) powziąć wątp liw ość, czy okre ślenie wpływu planowanej inwestycji na otoczenie faktycznie stanowi przedm iot postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań inwestycji” – „Przed- miotem ochrony w tym postępowaniu jest (…) środowisko”. Według s ta nowi ska Trybunału Konsty tuc yjnego, z pun ktu widzenia statusu podmiotów znajdujących się w sytuacji prawnej i fakty cznej takiej jak ta, która została opisana w badanej skardze konstytucyjnej, nie rozwią- zuje problemu ostateczna konstatacja Sejmu, przedstaw io na w rozważanym aspekcie , w edług której „ przepis ten ma na celu również ochronę otoczenia planowanej inwestycji, a w szcze- gólności minimalizowanie jej negatywnego oddziaływania na sąsiadujący obszar (immisje)”, zwłaszcza że nie wynika to z jego brzmienia , i po przez to – może być on różnie rozumi any i stosowany w praktyce obrotu prawnego. OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 11 5. Niezależnie od okolicznoś ci podniesionych w punkcie poprzedzającym, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przepisy d ziału III prawa geologicznego i górniczego , zatytu ło- wane go Koncesje , przesąd zaj ą o tym, że w postępowaniu koncesyjnym rozstrzygane są kwe- stie bardzo istotne z punktu widzenia sytuacji prawnej i faktycznej s karżącej (oraz podmiotów znajdujących się w sytuacjach tożsamych bądź podobnych) – w tym: bardzo ist ot ne w aspek- cie ich konsty tuc yjnych praw i wolności; daleko wykraczają one poza przedmiot postępowa- nia prowadzonego na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku . Trybunał Konstytucyjny wskazuje w szczególności, że zgodnie z przepisami art. 28 ust . 2 - 4 p.g.g., jeżeli pr zemawia za ty m szczególnie ważny interes państwa lub szczególnie ważny interes publiczny, związany w szczególności z ochroną środowiska lub gospodark ą kraju, koncesja na określone rodzaje działalności może zostać udzielona pod wa runk iem usta- nowienia zab ezp ieczenia rosz czeń mogących powstać wskutek wykonywania objętej nią dzia- łalności. Zabezpieczenie może w szczególności przyjąć formę ubezpieczenia od o dpowie- dzialności cywilnej przedsiębiorcy, gwarancji bankowej albo poręczenia b an kowe go. O for- mie, zakres ie oraz sposobie zabezpieczenia, a także o potrzebie ustanowienia zabezpieczenia – poza przypadkiem, gdy z mocy ustawy ustanowienie zabezpieczenia jest obligatoryjne (podziemne składowanie odpadów) – rozstrzyga organ koncesyjny, d zi ałaj ąc w drodze posta- now ien ia, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 29 p.g.g., organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji między innymi w przypadkach, gdy zamierzon a działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanem u z be zpieczeństwem państw a, w tym z inter esem surowcowym państwa lub ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruc homości lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z ich przeznac ze niem określonym odpowied nio przez miej- sc owy plan zagospodarowania przestrzennego, plany zagospodarowania przestrzennego mor- skich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącz nej strefy ekonomicznej lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tych planów – unie możliwiłaby wykorzys tan ie nieruchomo ści lub obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej w sposób określony w studium uwarunko- wań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych. We- dług art. 30 ust. 1 - 2 p.g.g., treść konce sj i ok reśla rodzaj i sposó b w ykonywania za mierzonej działalności, przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, czas obowiązywania koncesji, termin roz poczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby – przesłanki, kt ór ych spełnienie oznacza r ozp oczęcie dział alności; koncesja może określać także inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie bez pieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Zgodnie z art. 32 ust. 1 p.g.g. , konc esja na wydobywanie kop aliny ze złoż a, podziemne bezzbiorniko- we magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowa- nie dwutlenku węgla wyznacza również granice obszaru i terenu górniczego. Według art. 37 ust. 1 p.g.g., mię dz y in nymi w przypadku, gd y p rzedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków ok reślonych w koncesji, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsię bi orcę do usunięcia narusz eń oraz określa termin ich usunięcia. Organ konce- syjny może również określić sposób usunięcia naruszeń. W związku z treścią tych przykładowo powołanych przepisów p.g.g., okoliczności faktyczne i prawne, w jakich znajduje się s karż ąc a (o raz inne podmioty w syt uacjach tożsa- mych bądź podobnych), bez wątpienia mogą być obejmowane pojęciem „sprawa”, w rozu- mieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to dalej konieczność zapewnienia im prawa do sądu, gwarantowanego przez powołany przepi s Kons tytucji – tymczasem zas karżony przep is, pozbawiając ich statusu strony postępowania koncesyjnego, drogę do sądu zamyka. Rozstrzygając jak w sentencji, Trybunał Konstytucyj ny zważył między innymi, że sam Sejm przyznał, że: OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 12 „(…) prowadzenie działalnoś ci gos podarczej nie może o dby wać się bez u względnie- nia słusznych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jeżeli prowadzenie określone- go rodzaju działalności jest reglamentowane przez państwo, a więc jej podjęcie wymaga uzy- skania zezwolenia właściwy ch org anów, wówczas na eta pie wydawania zg ody powinny zo- stać określone warunki prowadzenia tej działalności, uwzględniające m.in. ograniczenie jej uciąż liwości dla terenów sąsiednich”. Trybunał Konstytucyjny uznał przy tym za trafny wywód Sejmu , według któ re go: „Nie ulega wątpliw ości , że eksploat acja odkrywkowa złóż z wykorzystaniem materia- łów strzałowych wywiera wpływ na środo wisko, przy czym jego zasięg wykracza dalece poza obszar, na którym prowadzona jest eksploatacja złoża. Nie do uniknięcia jest przy t ym sytua- cja, gdy oddzia ływa nia te dotyka ją terenów położonych za obszarem górniczym. Oddziały- wania te przybierają wieloraką postać – w przypadku eksploatacji odkrywkowej złóż obejmu- ją one m.in. emisję hałasu, pyłu, rozrzut odłamków skalnych pochodzących z det onowania materiałów strz ałowych, wibr acje i drgania sejsmiczne, zanieczyszczenia wód powierzchnio- wych i gruntowych. Bezspornie zatem prowadzenie eksploatacji odkrywkowej kopalin może wiązać się – i zazwyczaj wiąże się – z bardzo dużymi uciążliwościami d la mieszkańców tere- nów przy ległych. Co w ięcej, skala tych oddziaływań może być tak znacząca, że niemożliwe stanie się korzystanie z nieruchomości sąsiednich”. 6. Przy ocenie konstytucyjności kwestionowanego przez s karżącą przepisu, Trybunał Konstytucyjn y zwa żył także na otoczen ie n ormatywne , w jakim on funkcjonuje. Trybunał zważył w szczególności na treść przepisu art. 42 ust. 1 p.g.g., według którego: 1) rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych; 2 ) u chylenie (zmiana) ko nces ji w wyni ku w znowienia postępowania nie może nastąpić z upływem roku od dnia rozpoczęcia określonej nią działalności . Według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, treść powołanego przepisu stanowić może dodatkowe uzasadnienie k on iec zności zapewnienia p rawa do sądu podm iotom znajdu- jącym się w sytuacji takiej jak ta, w jakiej znalazła się s karżąca – w szczególności: poprzez przyznanie im statusu strony w postępowaniu koncesyjnym. 7. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił, że sam Sejm w ywi ódł, iż : „W niniejsz ym p o- stępowaniu p odniesione przez skarżącego zarzuty związane są z brakiem zapewnienia przez ustawodawcę dostępu do sądu, a więc nieprzyznaniem jednostce uprawnienia do uruchomie- nia stosownej procedury jurysdykcyjnej”. Tym samym, T ry bun ał Kons tytucyjny uzn ał z a zbędne anal izowanie badanego problemu konstytucyjnego w oparciu o art. 31 ust. 3 Konsty- tucji , gdyż ten dotyczy jedynie przypadków ograniczania w zakresie korzystania z konstytu- cyjnych wolności i praw. 8. Wobec do konan ego pr z e z Trybunał u stalenia, że s k arżąca skutec znie wykazała, iż zaskarżony przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zbędne stało się badanie kolejnych zarzutów, sformułowanych w kont ekści e inny c h konstytucyj nych praw i wol ności. Tym sa mym, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK., w zakresie pozostałych zarzutów s karżącej, postępowanie zostało umorzone z uwagi na zbędność orzekania o nich. 9. Wobec wszystkich wyżej przedstawion ych r acji i ok oliczności, Trybunał Konsty tu- cyjny orzek ł jak w sentencji. OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 13 Zdanie odrębne sędzi ego TK Krystyny Pawłowicz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/1 5 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o o rganizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjny m (Dz. U. z 201 9 r. poz. 2393), zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r. , sygn. SK 1 9 / 1 5 . W mojej ocenie , art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – P rawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2 020 r. poz. 1064 , ze zm. ; dalej: p.g.g.), wyłączają cy z pojęcia strony postępo wania koncesyjnego właściciel i (użytkowni ków wieczy stych ) nieruchomości znajdu- j ących się poza granicami projektowanego albo istniejącego ob szaru górniczego lub miejsca- mi wykonywa nia robót geologicznych , jest zgodny z art. 45 ust . 1 Konstytucji. Orzekając o niezgodności art. 41 ust. 2 p.g.g. z art. 45 ust. 1 Konstytucji , Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił w wystarczającym stopniu konieczno ści wypośrodkowania interesów przedsięb iorców prowadzących dzia łalność gospodarczą polega jącą na korzystaniu ze środowiska, z jednej strony, oraz interesów właścicieli (użytkowników w ieczystych) nieru- chomości sąsiednich, z drugiej strony. Ustawodawca w sp osób celowy wprowadz ił w prawie geologi cznym i górniczym przesł anki uznania za stronę po stępowania koncesyjn ego , aby ograniczyć liczbę uczestników tego postępowania. M nożenie stron p ostępowania administracyjnego skutk uje przede wszyst- kim wydłużeniem proced ur y wydawania rozstrzygnięcia . Bardzo i stotna jest również ekon o- mika postępowania. Jak słusznie zwraca się uwagę w doktrynie, „[k] onieczność zawiadomie- nia wielu stron, umożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym czy też dużo większe prawdop odobieństwo odwołania się od decyzji po wodują, że niejednokrotn ie uzyskanie ostateczne j koncesji mogłoby trwać bardzo długo. Trudno to pogodzić z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą s zybkości postępowania administracyjnego, przewidziane zaś w art. 35 k.p.a. t erminy załatwiania spraw stają się fikc ją” (G. Dobrowolski, Pos tępowanie w sprawach g órniczych , „Przegląd Prawa Publicznego” nr 9 /2014 , s. 54). W moim przekonaniu , należało uwzględnić racje prawodawcy wprowadzającego ograniczenie zakresu podmiotowego stron postępowania koncesyjnego, który dążył do odbiu- rokratyzowania postępowań administra cyjnych , usuwania barier utrudniających podejmowa- nie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie geologii i górnictwa, pobudzania przedsiębiorczości oraz zwiększenia stopnia pewności inwestowania. W w ypa dku poszerzenia kręgu po dmiotów, którym pra wo nadaje status strony postę- powania koncesyjnego, nie można wykluczyć nadużywa nia praw podmiotowych poprzez przeciwstawianie się właścicieli (użytkowników wieczystych) nieru chomości sąsiednich ko- rzystaniu z nieru chomości w sposób zgodny ze społeczno - gospo darczym przeznaczeniem prawa , co negatywnie wpływałoby na możliwość prowadzenia efektywnej działalności go- spodarczej. Trybunał Konstytucyjny wobec faktu, że ustawodawca zape wnił możliwość udziału skarżącej w post ępowaniu dotyczącym waru nków eksploatacji złoża i określeniu wymagań mających minimalizować immisje na etapie wydawania decyzji środowiskowej (z którego nota bene skarżąca nie skorzystała, chociaż miała ku temu okazję ) , podniósł, że Konstytucja domaga się, by prawo do sądu było r espektowane w aspe kcie każdej regulacji składającej się na obowiązujący system prawa. To k myślenia Trybunału prowadzi go do prostej i prima facie słusznej konstatacji, że fakt respektowania pra wa do sądu na gruncie konkretnej ustawy w żadnym razie nie może usprawiedliwiać j ego pogwałcenia na gruncie innej ustawy. Pojęcie „regulacji składającej się na obowiązujący system prawa” Trybunał zdaje się utożsamiać OTK ZU A/202 1 SK 19/15 poz. 25 14 z poszczególnymi obowiązującymi w tym s ystemie prawa ustawami, traktowanymi ja ko nie- zależne od siebie, wyizolowane elementy systemu prawa . Tymczasem , odnosząc się do realiów rozpatrywanej skargi konstytucyjnej, istot n ą okolicznością mającą wpływ na ocenę o chrony słusznych interesów właścicieli (użytkowni- ków wieczystych) nieruchomoś ci sąsiednich jest związek zachodzący pomiędzy postępowa- niem środowiskowym, uregulowanym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnia- niu informacji o środowisku i jego oc h ronie, udziale społeczeństwa w ochroni e środowiska oraz o ocenach oddziaływan ia na środowisko (Dz. U. z 202 1 r. poz . 2 47 ; dalej: u.u.i.ś.) , oraz postępowaniem koncesyjnym, uregulowanym w p.g.g. Zgodnie z art. 86 u.u.i.ś. d ecyzja o środowiskowych uwarunko wa niach wiąże organy podejmujące decyzję w postępowaniu koncesyjnym. Innymi sło wy decyzja koncesyjna ma charakter związany względem decyzji środowiskowej. Zatem określenie wpływu planowanej inwestycji na otoczenie, a także usta- lenie warunków dotyczących mi ni malizowania oddziaływań na nieruchomoś ci sąsiednie na- stępuje na etapie wydawa nia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Na tym etapie jest miejsce i możliwoś ć zgłaszani a ewentualnych żądań przez właścicieli (użyt- kowni ków wieczystych) nieruc ho mości sąsiednich w odniesieniu do plan owanego przedsię- wzięcia, które może odd ziaływać na te nieruchomości. Jak trafnie podnosi Marszałek Sejmu , „nie tylko zbędne, ale i bezpodstawne jest ponowne rozstrzyganie tej kwestii na etapie wyda- wania decyzji zezwa la jącej na realizację przedsięwzięcia”. Należy przypomnieć, że do k westi i anal izowan ych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsię- wzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i w arunki życia ludzi, dobra materialne, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy (a rt. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, ca u.u.i.ś. ). Natomiast w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po prze- prowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środo wisko, właściwy organ określa istotne warunki korzystania ze środowiska w faz ie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodnicz ych, zasobów naturalnych i zabytk ów or az ograniczenia uciążliwości dla teren ów sąsiednich (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit . b u.u.i.ś.) . W sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przymiot strony przysługuje podmiotom mającym tytuł prawny do ni eruchomości położonych w szeroko ro- zumi anym sąsiedztwie planowanego przedsięw zięcia, ze względu na narażenie na nega tywne oddziaływanie. W orzecznictwie sądowym szeroko interpretowane jest pojęcie interesu praw- nego strony w odniesieniu do postępowania w sp rawach wydania decyzji środowisko wej. Skarżąca mogła wziąć udział jako stron a w postępowaniu dotyczącym ustalenia ś ro- dowiskowych uwarunkowań wydania zgody na eksploatację kopaliny w sąsiedztwie jej nieru- chomości. Status strony w tym postępowaniu – jak pr zekonująco podniósł Marszałek Sej mu – po zwalał skarżącej oddziaływać na treść wydanego w jego toku rozstrzygnięcia w ramach posiadanego przez nią interesu prawnego, podlegającego ochronie w nie mniejszym stopniu niż interes prawny inwestora. Skarżąca nie s korzystała z możliwości ochrony s wych pr aw w postępowaniu środowiskowym , przew idującym sądową kontrolę decyzji. W zwi ązku z po- wyższym nie można zarzucać naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów zgłosiłam zdanie odrębne.