SK 15/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 24 stycznia 2023 r. Pozycja 19 POSTANOWIENIE z dnia 8 listopada 2022 r. Sygn. akt SK 15/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Mariusz Muszyński Piotr Pszczółkowski Wojciech Sych Michał Warciński – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r., skargi konstytucyjnej S.W. o zbadanie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. ) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 , ze zm.) rozumianego w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postę powania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze, z art. 2, a rt. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypo- spolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów . UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 2 kwietnia 2021 r. (data nadania) S.W. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a. ) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czer- wca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (D z. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) „rozumianych w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sąd u ad- OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 2 ministracyjneg o na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ko- deksu postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, któ- rego pr owadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze” , z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący 1 marca 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy T . (dalej: wójt) z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wójt de cyzją z 28 lutego 2014 r. odmówił skarżącemu usta- lenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na wskazanych przez skarżącego działkach ewidencyjnych w miejscowości S . w gminie T . Decyzję doręczono skarżącemu 25 marca 2014 r. 4 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Samorząd owe Kole gium Odwoławcze w P . (dalej: SKO) decyzją z 28 sierpnia 2014 r. uchyli- ło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło w całości postępowanie w pierwszej instancji. W piśmie z 29 listopada 2018 r ., złożonym 4 grudnia 2018 r., skarżący wniósł do SKO „zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie warunków zabudowy” . SKO postanowieniem z 17 grudnia 2018 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W piśmie z 7 stycznia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego w P. (dalej: WSA) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez wójta w sprawie zakończonej decyzją z 28 lutego 2014 r. odmawiającą ustalenia war unków zabu- dowy. Skarżący zażądał uznania przez s ąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzo- nym postę powaniu, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wójt w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie . Wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. WSA orzekł, że wójt dopuścił się przewlekłego pro- wadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją . Stwierdz ił, że przewlekłe prowadze- nie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa . W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę i orzek ł o kosztach postępowania. Od wyroku WSA skargę kasacyjną wniósł wójt. Naczelny Sąd Administ racyjny (dalej: NSA) postanowieniem z 9 grudnia 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok, odrzucił skargę oraz orzekł o kosztach postępowania (sygn. a kt [ … ] ). Wyrok ten został wskazany przez skarżącego jako ostateczne orzeczenie w sprawie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2.1. W ocenie skarżącego , przewlekłe prowadzenie postępowania o wydanie warun- ków zabudowy i niewydanie decyzji w terminie okr eśl onym w k.p.a. doprowadziło do sytua- cji, w której wójt musiał stosować nowe przepisy, które weszły w życie 26 maja 2013 r., co było niekorzystne dla skarżącego. W związku z powyższym skarżący chciałby dochodzić odszkodowania przed sądem powszechnym na po dstawie art. 417 1 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm. ; dalej: k.c.). Moż- liwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych skarżącego jest jednak uzależniona od uzy- skania przez niego „przedsądu w postaci stw ier dzenia, że postępowania te były prowadzone przez [wójta] w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa” ( skarga, s. 6). Zaskarżony przepis – art. 53 § 2b p.p.s.a. ‒ przewiduje możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lu b przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego literalnym brzmieniem jest to możliwe w każdym czasie po wniesieniu pona- glenia do właściwego organu. Zdaniem skarżącego , ponaglenie nie musi być wniesione na określonym etapie postępowania administra cyjnego. Jest to możliwe również po zakończeniu tego postępowania. Odmienne stanowisko zostało przyjęte w postanowieniu NSA z 2 wrze- śnia 2020 r. ( sygn. akt [ … ]). Zgodnie z poglądem wyrażonym w tym orzeczeniu, złożenie ponaglenia jest dopuszczalne j edynie w toku postępowania. W ocenie sądu , wynika to z wy- OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 3 kładni systemowej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a., w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. Takie rozumienie art. 53 § 2b p.p.s.a. legło u podstaw zapadłego w sprawie skarżącego postanowienia NSA z 9 grudnia 2020 r., które rozstrzygnęło ostatecznie o jego prawach. Skarżący stawia zarzut naruszenia przez zaskarżony p rzepis prawa do s ądu „poprzez ograniczenie osobie poszkodowanej przez przewlekłe prowadzenie postępowania administra- cyjnego moż liw ości procesowych uzyskania przedsądu niezbędnego do wystąpienia z po- wództwem na podstawie art. 417 1 § 3 k.c.” (skarga, s. 8). Jednocześnie skarżący zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie jest sporne, jaki prejudykat pozwala na wystąpienie z powyższym powództwem. Jako wzorce kontroli skarżący wskazał art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konsty- tucj i. Prawo do sądu, zdaniem skarżącego, wynika z zasady demokratycznego państwa praw- nego, a także wprost z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zgodność z Konstytucją ograniczenia prawa do sądu powinno się natomiast „rozpatrywać na kanwie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP” (ska r- ga, s. 9). Zasada sprawiedliwości proceduralnej została wyinterpretowana z art. 2 Konstytucji. Przepis ten należy stosować równolegle do art. 45 ust . 1 Konstytucji. Ponadto posiłkowanie się art. 2 Konstytucji jest uzasadnione tym, że wywodzi się z niego także „termin bezpieczeń- stwa prawnego ” (skarga, s. 10). Z kolei zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika z braku możliwości postawienia zar zutu naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji. Prawo do sądu nie zostało bowiem w sprawie skarżącego wyłączone całkowicie , ale jedynie ograniczone. 3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2021 r. (doręczonym 8 czerwca 2021 r.) skarżący zo stał wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie: 1) podpisanej skargi konstytucy j nej; 2) orzeczeń potwierdzających wyczerpa nie drogi prawnej, tj. odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem (wraz z czterema kopiami): wyroku WSA z 26 czerwca 2019 r., postanowienia SKO z 17 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący – w piśmie z 15 czerwca 2021 r. (data nadania) – przedłożył wskazane dokumenty. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 4 sierpnia 2021 r. (dorę czonym 25 sierpnia 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.T K, wezwał skarżącego do: 1) wskazania, które kon stytucyjne wolności lub prawa skarżącego, wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestio nowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a.; 2) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżone przepisy, w zakresie określonym w skar dze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 1 zarzą - dzenia; 3) uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych w s kardze prze- pis ów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. W piśmie z 1 września 2021 r. skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania. Try bunał Konstytucyjny postanowieniem z 4 listopada 2021 r. postanowił: odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalsze go biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; nadać skardze k onstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 26 stycznia 2022 r. poinf ormował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 5. Prokurator Generalny, w piśmie z 4 lutego 2022 r., zajął stanowisko , że postępowa- nie powin no zostać um orzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie pos tępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wobec niedopuszczalności wydania wyroku. OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 4 Prokurator Generalny przedstawił wymagania formalne, które musi spełniać skarga konstytucyjna. Następnie zauważył, że skarżący nie sprecyzował , czy wskazane wzorce kon- troli są powoływane samodzielnie, czy związkowo. Skarżący przywołał art. 2 Konstytucji jako źródło pra wa do sądu oraz jako źródło zasad konstytucyjnych: zasady sprawiedliwości proceduralnej i zasady bezpiecz eństwa prawnego. W pierwszym wypadku można przyjąć, że jest to wzorzec powołany związkowo z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W drugim wypadku możli- wa jes t interpretacja, że skarżący chciał uczynić art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli, z którego wywo dzi powyższe zasady konstytucyjne. Możliwość powoływania art. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli w skardze konstytucyjnej ma charakter wyjątkowy i subsy- diarny. Występuje w sytuacji, gdy skarżący wskaże naruszenie wolności lub praw wywie- dzionych z tego prze pisu, które nie zostały wyraźnie wskazane w treści innych przepisów Konstytucji. Dopuszczalne jest także odwołanie się przez skarżącego do zasad wyr ażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia i wzmocnienia argumentacji wskazującej na naruszenie praw i wo lności wymienionych w innym przepisie Konstytucji. Tymczasem skarżący nie po- wołuje się na żadne prawa i wolności wywiedzione bezpośrednio z zasad y demokratycznego państwa prawa. Samodzielnym wzorcem kontroli nie może być także art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż nie wyraża żadnych praw podmiotowych ani wolności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, spośród wzorców wskazanych przez skarżącego samodzielną pod stawę skargi konstytucyjnej może stanowić jedynie art. 45 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, c iężar argumentacji w postępowaniu przed Try- bunałem spoczywa na podmiocie inicjującym kontrolę konstytucyjną. Obowiązkiem skarżą- cego jest zatem wykazanie bezpośredniego i konkretnego naruszenia wzorców kontroli. Pod- stawową wadą tej skargi kons tytucyjnej jest brak wystarczającego uzasadnienia podnoszo- nych zarzutów. Cała argumentacja skarżącego sprowadza się do jednego zdania powtarzanego wielokrot nie w przeredagowanej formie. Skarżący nie przedstawił nawet lakonicznego uza- sadnienia zarzutu niezg odności kwestionowanej normy prawnej ze wskazanymi wzorcami. Nie przywołał żadnych argumentów ani dowodów na jego poparcie. W skardze nie dokonano analizy t reści art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie jest zatem jasne , w jakim aspekcie prawo do sądu ulega, zdanie m skarżącego, ograniczeniu; którego postępowania sądowego owo ograniczenie dotyczy; co jest przedmiotem rozpoznania w toku postępowania sądowego i czy je st to spra- wa w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Podsumowując, Prokurator Generalny ocenił uzasad nienie skargi w zakresie zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji jako pobieżne i niejasne. Skarżący nie spełnił zatem wy- magań określonych w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Na marginesie rozważań, Prokurator Generalny wskazał, że skarżący nie sprecyz ował, czy zarzut naruszenia prawa do sądu dotyczy dostępu do sądu administracyjnego, czy cywil- nego. Nie przedstawił też ostatecznego orzeczenia sądu cywi lne go rozstrzygającego o jego prawie do sądu, w zakresie powództwa z art. 417 1 § 3 k.c. Z treści skargi nie wynika, czy ta- kie postępowanie w ogóle zostało zainicjowane. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi wstępne. Zgodnie z utrwalon ą l ini ą orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego , na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyr oku, powodująca konieczność umorzenia postępowania (por. zamiast wielu, wyrok TK z 30 września 20 14 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i powołane tam orze - cznictwo TK). OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 5 2. Przedmiot i wzorce kontroli. W petitum skargi konstytucyjnej, skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z Kon- stytucją art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z d nia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 23 25, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a. ) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowan ia administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) „rozumianych w ten sposób, że warun- kiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania pro- wadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest wniesie- nie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”. Skarżący w petitum skargi konstytucyjnej jako wzorce kontroli zaskarżonych przepi- sów wskaz ał art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 4 listopada 2021 r. odmówi ł nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji i nada ł skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. Zgodn ie z zaskarżonym art. 53 § 2b p.p.s.a.: „[s]kargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponag len ia do wła- ściwego organu”. Natomiast zaskarżony w relacji związkowej art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi „ [p] rzez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewi- dziany w ustawie ” . Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: „§ 1. Stronie służ y prawo do wnie sienia ponaglenia, jeżeli: (…) 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (prze- wlekłość)”. 3. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 3.1. Merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest uwarunkowane ustaleniem, czy spełnia ona wymagania procesowe, o których stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, a które zostały dookreślo ne w art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, „ [k] ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zos tały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybu - nału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu norma- tywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Z przepisu tego oraz art. 53 u.o.t.p. TK wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane do merytorycznego rozpoznania ska rgi przez Trybunał. Po pierwsze, przedmiotem zas karżenia skargą konstytucyjną może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego. Przedm iotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie są zatem akty stosowania prawa, a więc orzeczenia lub ostateczn e decyzje zapadłe w indywidualn ej sprawie skarżą cego, lecz akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane (por. postanowien ia i wyroki TK z: 1 lipca 2008 r., sygn. SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101; 13 października 2008 r., sy gn. SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83; 17 listopada 2009 r., sygn. SK 64/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 148; 29 listopada OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 6 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117; 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17; 28 lutego 2012 r., sygn. SK 27/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 20; 7 maja 2013 r., sygn. SK 31/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 46; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 45/15, OTK ZU A/2018, poz. 12). Po drugie, c hoć przedmiotem skargi jest przepis prawa, nie można w niej jednak kwes tionować zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego w oderwaniu od aktów stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem środkiem abstrakcyjnej kontroli zgodności z Konstytucją. Aby skarżąc y m ógł skutecznie z akwestionować tę zgodność, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego sprawie i to z zastosowaniem kwestionowanej regulacji. Warunkiem konie cznym merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżąc ego (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p. TK). Przyjęty w Konstytucji model skargi konstytu cyjnej został bowiem oparty na zasadzie konkretności i subsydiarności. Skarżąc y nie może zatem zakwestionować zgodności z Konstytucją akt u normatywnego w oderwaniu od indywidualnej spra wy, w której na mocy konkretnego aktu stosowania prawa doszło do naruszenia jego wolności lub praw albo obowiązków określonych w Konstytucji. Po trzecie, do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej ni ezbędne jest określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu i w jaki sposób zostały naruszone przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej, wydane na podstawie zaskarżonego przepisu czy przepisów aktu no rmatywnego (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). P o czwarte, skarga konstytucyjna powinna zawierać uzasadnienie zarzutu n iezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). 3.2. Niezbędnym elementem skargi konstytucyjnej jest wskazanie naruszenia wolności lub prawa konstytucyjnego, które przysługują skarżącemu. Podając w skardze wzorce kontroli, skarżący powinien wyjaśnić, jakie jego prawa i wolności z nich wynikają i w jaki sposób zostały one naruszone. Nie wszystkie przepisy Konstytucji mogą stanowić wzorce kontroli w sprawach zainicjow anych skargą konstytucyjną. Samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej mogą stanowić jedynie takie przepisy konstytucyjne, z których treści można wyprowadzić publiczne prawo podmiotowe. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się nad dopuszczalnością powoływania się na art. 2 Konstytucji w skardze konstytucyjnej. „[S]zeroki katalog praw i wolności wymienionyc h w rozdziale II Konstytucji obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie «konstytucyjnych wolności lub praw», o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne zasady ogólne, takie jak zasada demokratycznego państwa prawnego, ale nie one będą stanowić samoistną podstawę skargi kon stytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub wolność. Art. 2 Konstytucji oraz inne przepisy wyrażające zasady ogólne mogą stanowić podstawę do wywodzenia – niewyrażonych w Konstytucji explicite – zasad konsty- tucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samo - istnych praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (zob. wyroki TK z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 oraz z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144, a także postanowienie TK z 18 września 2001 r., sygn. Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239). OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 7 M imo to Trybunał nie wyklucza, że w pewnych wypadkach art. 2 Konstytucji może stanowić podstawę skargi konstytucyjnej, choć możliwość tę należy traktować jako wyjątkową i subsydiarną. Po pierwsze, jeżeli skarżący wskaże wywiedzione z art. 2 Konsty - tucji praw a lub wolności, które wyraźnie nie zostały wysłowione w treści innych przepisów konsty tucyjnych, to ten przepis będzie pełnił funkcję samodzielnego wzorca ko ntroli konstytucyjności prawa (zob. postanowienia z 24 stycznia 2001 r., sygn. Ts 129/00, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 248, z 21 czerwca 2001 r., sygn. Ts 187/00, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 203, z 6 marca 2001 r., sygn. Ts 199/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 107, z 10 sierpnia 2001 r., sygn. Ts 56/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 289 oraz wyrok z 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258). Po drugie, jeżeli skarżący odwoła się do jed nej z zasad wyrażonych w a rt. 2 Konstytucji dla uzupełnienia lub wzmocn ienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyj nym, to art. 2 Konstytucji pełnić będzie funkcję pomocniczego wzorca kontroli, występującego w po- wią zaniu z innym przepisem konstytucyjnym (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2)” (wyrok TK z 28 października 2010 r., syg n. SK 19/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83, podobnie w wyrokach z: 11 marca 2021 r., sygn. SK 9/18, OTK ZU A/2021, poz. 21; 22 lipca 2021 r., sygn. SK 60/19, OTK ZU A/2021, poz. 44). Obowiązek precyzyjnego wskazania treści żądania, jak i dokładnego oznaczeni a przedmiotu i zakresu zaskarżenia, a także ciężar udowodnienia niezgodności zaskarżon ych przepisów ze wskazanymi wzorcami kontroli spoczywa na skarżącym. „Trybunał nie może wyręczać wnioskodawcy w doborze argumentacji właściwej do podnoszonych wątpliwości ani też – wychodząc poza granice określone w skardze – modyfikować zakres lub podstawy kontroli” (postanowienie TK z 7 lutego 2018 r., sygn. SK 20/15, OTK Z U A/2018, poz. 7). Obowiązki skarżącego nie ograniczają się tylko do prawidłowego wskazania zaskarż onych przepisów i wzorców kontroli. W postanowieniu z 30 listopada 2021 r. (sygn. SK 1 1/21, OTK ZU A/2021, poz. 68) Trybunał stwierdził, że „[w]arunkiem mery torycznego rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny zarzutów sformułowanych w skardze jest odpowie dnie (właściwe) uzasadnienie ich przez skarżącego. Uzasadnienie zarzutu polega na sfor mułowaniu takich argumentów, które przemawiają na rzecz niezgodności zachodzącej pomiędzy normami wynikającymi z kwestionowanych przepisów a normami zawartymi we wzorcach kontroli. Wymaganie to nie może być traktowane powierzchownie i instrumen - talnie. Argumenty przytoczone w skardze mogą być mniej lub bardziej przekonujące, l ecz muszą być «argumentami nadającymi się do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny» (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Obowiązku tego nie realizuje samo przedstawienie przepisu stanowiącego przedmiot kontroli i przepisu będącego wzorcem tej kontroli (nawet wraz z podaniem sposobu rozumienia obu wymienionych przepisów), bez przedstawienia chociażby jednego argumentu wskazującego na niezgodność tych regulacji prawnych. Wówczas należy uznać, że zarzut w ogóle nie został uzasadniony. Nie realizują tego wymagania również uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czyn ione jedynie na marginesie innych rozważań. W takich wypadkach uzasadnienie – jako formalnie wadliwe – należy zakwalifikować jako pozorne, równoznaczne z bra kiem uza- sadnienia (zob. postanowienie z 25 lutego 2021 r., sygn. SK 54/20, OTK ZU A/2021, poz. 10 i powołane tam orzecznictwo)” . 3.3 . Rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia procesowych przesłanek dopuszczających wydanie wyroku w sprawie. Jako wzor ce kontroli skarżący wymienił art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konsty - tucji bez wskazywani a między nimi relacji związkowej. Odnośnie do art. 2 Konstytucji, jak już zostało wskazane powyżej, możliwość jego powoływania w charakterze wzorca kontroli w sprawach zainicjowanych skargą konsty - OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 8 tucyjną występuje w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy skarżący wywiedzie z art. 2 Konsty- tucji wolności lub prawa , które nie zostały wyraźnie wysłowione w treści innych przepisów konstytucyjnych. Po drugie, jeżeli skarżący odwoła się do jednej z zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnienia i wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym. Skarżący nie wywodzi z art. 2 Konstytucji żadnego innego prawa poza prawem do sądu. Stwierdza jedynie, że z zasady demokratycznego państwa prawa wywodzi się m.in. prawo do sądu (skarga, s. 9) . Następnie skarżący powołuje się na wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości proceduralnej oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego , ale bez jakiegokolwiek wyjaśnienia , na czym ma polegać naruszenie tych zasad w sprawie skarżącego. Powołanie się na art. 2 Konstytucji nie stanowi uzupełnienia lub wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia prawa do sądu proklamowane go w art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponieważ takiej argumentacji w ogóle w skardze nie ma. Nie zachodz i zatem żadna ze wskazanych powyżej sytuacji, w których wzorcem kontroli mógłby być art. 2 Konstytucji. Skarżący wymienia art. 31 ust. 3 Konstytucji w części skargi dotyczącej stawianych zarzutów tylko dwukrotnie. Za pierwszym razem skarżący stwierdza, że „w sytuacji, gdy mamy do czynienia nie z zamykaniem drogi sądowej w rozumieniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ale z jej ograniczeniem, konstytucyjność takich działań należy rozpatrywać na kanwie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP” (skarga, s. 9). Za drugim razem, skarżący zaznacza, że „zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika z braku podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z kwestią wyłączenia w drodze ustawy możliwości prowadzenia określonego postępowania sądowego a jedynie z jego ograniczeniem w kontekście możliwości uzyskania przez Skarżącego prejudykatu, o czym niżej” (skarga, s. 10, 11 ). Biorąc pod uwagę, że zacytowane powyżej w całości fragmenty skargi dotyczące art. 31 ust. 3 Konstytucji są tak skromne, nie można traktować tego przepisu jako wzo rca kontroli w sprawie. Pozostaje jedynie art. 45 ust. 1 Konstytucji, z którego skarżący wywodzi prawo do sądu. Tutaj również skarga obarczona jest poważnymi brakami. W postanowieniu z 26 sier- pnia 2020 r. sygn. SK 44/20 (OTK ZU A/2020, poz. 44), Trybunał przypomniał, że „z uwagi na domniemanie konstytucyjności przepisów prawa, skarżący obowiązany jest przedstawić konkretne i przekonywające argumenty świadczące o niezgodnośc i z Konstytucją zakwestionowanych przepisów. A więc skarżący powinien nie tylko wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone kwestionowaną regulacją, lecz także opisać sposób tego naruszenia. Argumenty te muszą koncentrować się na prob lemie merytorycznej niezgodności zachodzącej między unormowaniami stanowiąc ymi przedmiot skargi konstytucyjnej a tymi, które określone są w niej jako wzorce kontroli. Toteż nie wystarczy, że skarżący wskaże określone unormowania oraz przepisy konstytucyjne , z który- mi unormowania te są, w jego opinii, niezgodne. Skarżący obowiązany jest przedstawić proces myślowy, jaki doprowadził go do sformułowania zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów ze wskazanymi wolnościami lub prawami. Obejmuje to w szczególnośc i dokonanie wykładni przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli i wykładn i przepisów wskazanych jako wzorzec kontroli, a więc ustalenie wynikających z nich norm prawnych. Następnie konieczne jest porównanie tych norm i wykazanie, że zachodzi między nimi niezgodność (por. postanowienie TK z 8 lipca 2013 r., sygn. P 11/11, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 91)” . Skarżący podjął próbę dokonania wykładni przepisów stanowiących przedmiot kontroli. Brakuje natomiast jakiejkolwiek wykładni art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z treści uzasadnienia skargi można jedynie wyczytać, że w przepisie tym wyrażono prawo do sądu (które wynika również z art. 2 Konstytucji) oraz że wywodzi się z niego zasadę sprawie - dliwości proceduralnej (tak jak z art. 2 Konstytucji). Pojawia się również sformułowanie, że OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 9 „Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał [się] o zgod ności z konstytucją konie - czności uzyskania prejudykatu dla części spraw, które mogą zostać wszczęte dopiero po jego uzyskaniu. Taka konieczność nie może jednak prowadzić do nadmiern ego opóźnienia momentu wszczęcia rozpatrzenia sprawy przez sąd” (skarga, s. 11). Skarżący nie wyjaśnił , co składa się na treść prawa do sądu i w jaki sposób zostało ono naruszone w jego sprawie. Skarga konstytucyjna nie realizuje przesłanek merytorycznego rozpoznania określonych art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Nie wykazano w nie j konstytucyjnych wolności i praw przysługujących skarżącemu wraz z określeniem sp osobu ich naruszenia. Lakoniczne uwagi skarżącego co do treści art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji nie czynią zadość wymaganiom, jakie stawia powołany wyże j przepis. W konsekwencji rozpatrywana skarga nie spełnia także wymagań, o których stanowi art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK , a więc nie zawiera należytego uzasadnienia zarzutów niezgodności przedmiotu kontroli ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub konstytucyjnym prawem skarżącego, z powołaniem argumentów i dowodów na ich poparcie. Bio rąc pod uwagę wady formalne skargi konstytucyjnej, uniemożliwiające wydanie wyroku w sprawie, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Z t ych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt SK 15/22 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Try bu nałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda- nie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. SK 15/22. 1. Trybunał Konstytucyjny umorzył 8 listopada 2022 r. postępowanie w sprawie sygn. SK 15/22. Wydane postanowienie o umorzeniu budzi poważne w ątpliwoś ci co do słuszności kierunku rozstrzygni ę cia i rzetelnoś ci uzasadnienia, jak i co do sposobu procedowania nad sp rawą . Wobec powyższego , nie mogłem poprzeć orzeczenia. W zdaniu odrębnym odniosę się do obu zarzutów. 2. Wątpliwości dotyczą ce przyjęt ego w sprawie kierunku rozstr zygnięcia i sposobu je- go uzasadnienia. Uważam, że sprawę należało rozstrzygn ąć merytorycznie. Ze skargi konstytucyjnej i jej uzasadnienia można było zrekonst ruować kwestionow aną no r mę prawną, k tóra stan owiła podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego (tj. normę , w oparciu o którą jego skarga do sądu administracyjnego została odrz ucona) oraz ocenić zgodność tej normy z prawem do sądu i możliwością jego ograni czenia (art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). W razie wątpliwości co do treści skargi konstytucyjnej, nie należało jej umarzać, ale zarządzić rozprawę i wyjaśnić kwestie dyskusyjne lub sporne. Tym bardziej, że za takim działaniem przemawia ją nawet wnioski wywiedzione z konfrontacji tr eści skargi z kryteriami wskazany- mi przez sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do niniejszego umorzenia (zob. pkt 3 OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 10 uzasadnienia  „Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi” ). Wynika z niej jasno , że :  po pierwsze, skar żący wcale nie za skarżył aktu stosowania prawa. On zakwestionował kon- stytucyjność normy, która była podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w jego sprawie . M iędzy skar żoną normą a ostatecznym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyj- nego istnieje nie wą tp liwy związe k, zatem fałszywe byłoby także stwierdzenie , że skarżący zainicjował kontrolę w spos ób oderwany od swojej sprawy (zob. pkt 3.1. uzasadnienia);  po drugie, s karżący wskazał również , jakie konstytucyjne prawa i w jaki sposób zo stały naruszone. Stwierdzenie Tryb unału  wywiedzione rzekomo z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konsty- tucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) – ż e (cyt.) „ do merytorycznego rozpoznania skargi kons tytucyjnej niezbędne jest określenie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa pr zysługujące skarżące mu i w jaki sposób zostały narusz one przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publiczn ej, wydane na podstawie zask arżone go przepisu czy przepisów aktu normatywnego ” jest niewątpliwym nadużyciem (zob. pkt 3.2. uzasadnienia). Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie nałoży li na skarżącego obowiązku wykazywania, w jaki sposób ostateczne orzeczenie sądu lub administracji p ublicznej naru- szył o konstyt ucyjne wolności lub prawa . Art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wymaga jedynie (cyt.) „ wskazania, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skar żącego – zost ały naruszone ” . Sformułowanie to należy rozu mieć literalnie ( wąsko) , a wywód powinien mieć charakter abstrakcyjny . Wywiedzione przez Trybunał – zapewne ze zwrotu „ w jaki sposób ” – zindywidualizowanej perspektywy ujawniającej się w dodanym sformułowaniu „ przez ostateczne orzeczenie sądu lub organu administrac ji publicznej, wydane na podstawie zask arżone go przepisu czy przepisów aktu normatywne- go ” powoduje , że Trybunał z ami ast opierać swoje działania na wąski m modelu skargi kon- stytucyjnej , właściwej polskiemu systemowi prawnemu, stoso wałby nieobecny w Polsce model szeroki tej skargi. To znacz yłoby, że TK orzeka o konstytucy jności aktów stosowa- nia prawa (jako 3. instancja), a nie o aktach normatywnych (normach prawnych), a zatem byłoby działaniem wbrew istocie skargi konstytucyjnej uregulowanej w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji RP. Do precyzowując w ten sposób ustawow ą przesłankę , Trybunał Konstytucyjny zastąpił na- kaz rodzajowego wskazania wolności lub prawa k onstytucyjnego, któr e został y naruszone, koniecznością w skazania przez skarżącego konkretnego sposobu naruszenia tych że praw przez ostateczne orzeczenie. Jest to nadużycie narzucające skar żącemu nieistniejący obo- wiązek, bo taka konieczność nie wynika ani z Konstytucji, ani z ustawy. T o pokazuje, że T rybunał błędnie rozumie instytucj ę skargi konstytucyjnej i jej roli w polskim systemie prawnym, a w konsekwencji dokonuje wykładni treści u.o.t.p.TK contra legem. W ten spo- sób, żądając spełnienia nieistniejącego obowiązku, ogranicza konstytucyjne prawo jed- nostki do wniesienia skargi;  po trzecie, art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK rzeczyw iśc ie nakazuje (cyt.) „ uzasadnienie zarzutu ( … ) , z powołaniem a rgumentów lub dowodów na jego poparcie ” . Ale p rzeciwnie niż oce- nia Try bunał, w uzasadnieniu z łożonej skargi konstytucyjnej m oż na zna leźć wyjaśnienie zarzutu n iezgodności z Konstytucją kwestionowan ej normy i argumenty na poparcie twier- dzeń skarżącego . Jednak nawet w sytuacji, kiedy w ocenie Tryb unału wskazane argumenty nie były dla niego wystarc zając e do uznania niekonstytucyjno śc i kwestionowanej normy, nie ograniczało to, ani nie wyk luczało , możliw o ści wy dania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Nie przekonuje tu wcale odwoływanie się przez Try bunał Konstytucyjny do te- zy , że (cyt.) „ argumenty przytoczone w skardze mogą być mniej lub b ardziej przeko nujące, lecz muszą być «argumentami nadającymi się do rozpoznania pr zez Trybunał Ko nstytucyj- ny» ” (zob. pkt 3.2. uzasadnienia). Jest to przecież teza p rzejęta do niniejszej sprawy ze OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 11 sprawy rozstrzygnię tej merytorycznie (wyrokiem), a nie ze sprawy umorzonej. To pokazu- je, że między tymi sprawami nie ma bezpo ś rednieg o związku, a więc otwiera się pole umożliwiające pod noszenie szeregu wątpliwoś ci co do jako ści tego argumentu. Ponadto, argument ten pochodzi ze sprawy zainicjowanej w całkowicie innym trybie – trybie pyta- nia prawnego, a nie skargi (zob. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Tak więc p róba przeniesienia go przez Trybunał do konstrukcji skargi konstytucyjnej i zastosowanie dla celu umorzenia postępowania , to kolejny przykład nie tylko poszukiwania argumentu pod określoną tezę , ale i koncepcyjnego nad użycia ;  po czwarte, nie jest prawd ą twierdzenie Trybuna łu, że w wypadk u skargi konstytucyjnej (cyt.) „ S karżący obowiązany jest przedstawić proces myślowy, jaki doprowadz ił go do sformu łowania zarzu tu niezgod ności zas karżonych przepisów ze wskazanymi wolnoś ciami lub prawami. Obejmu je to w szczególności do konani e wykładni przepisów wskazanych j a- ko przedmiot kontroli i w ykładni p rzepisów wskazanych jako wzorzec kontroli, a w ięc usta- lenie w ynikających z nich norm prawnych . Następnie konie czne jest porównanie tych norm i wykazanie, że z achodzi między nimi n iez godność ” (pkt 3.3. uzasadnienia). Wskazane tu przez T rybunał wymogi są właściw e innym rodzajom spraw, a mianowicie wnioskom uprawnionych organów, od których ustawodawc a wyraźnie wym aga, by w uzasadnieniu przywo łać tr eś ci kwestionowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią oraz przy- wołać treści wzorców kontroli wraz z ich wy kładnią (zob. art. 47 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.t.p.TK). Żądanie t akie nie znajduj e się natomiast w przepisach doty czących wymogó w ustawowych dla skargi konstytucyjnej. W art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK, gdzie są one wyartyku- łowane , nie pada ani razu oczekiwanie od skar żącego dokonania „ wykładni przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli ” . Mamy tam jedynie „ określenie kwest ionowanego przepisu ” oraz „ wskazanie ” naruszonej wolności lub prawa. Przenoszenie z procedury wnioskowej i przypisywanie przez Trybuna ł warunku dokonywania wykładni do treści skargi konstytucyjnej to już nie tylko kolejne n adużycie przez ten organ pozycji orzeczni- czej (bezpodstawne oczekiwanie od skarżącego pozaustawow ego działania ) , ale i błą d w rozumieniu przez Trybunał przepisów u.o.t.p.TK;  po piąte, w mojej ocenie uzasadnienie skargi konstytucyjnej o sygn. SK 15/22  choć bar- dzo niedos konał e  nie było uzasadnieniem pozornym (zob. pkt 3.2. uzasadnienia). Sam Trybunał Konstytucyj ny wskazał, że (cyt.) „ Obowiązku t ego [tj. uzasadnienia, przyp. wł. ] nie realizuje samo przedstawienie przepi su stanowiącego przedmiot kontrol i i przepisu bę- dące go wzorcem tej kontroli (nawet wraz z podaniem sposobu rozumienia obu wymienio- nych przepisów), bez przed stawienia chociażby jedne go argumentu w skazującego na nie- zgodność tych regulacji prawnych ” . A przecież s kar żący taki warunek s pełnił – przedsta- wił jeden argument. W yjaśnił, że naruszenie p raw a do sądu kwestio now aną normą polega na tym, że ni e ma o n możliwości uzyskania prejudykatu, któr y umożliwiałby mu docho- dzenie odszkodowania za bezprawne dz iałanie organów władzy publ icznej. S karż ona norma wyklucza bow iem możliwość uzys kania takiego prejudykatu, a to jest istotne z per- spektywy realizacji jego wo lności i praw konstytucyjnych. I t o właś nie by ł ten jeden argu- ment, który trzeba było rozważyć w po stępowaniu mer ytorycznym, nawe t jeśli był niedo- skonale lub w n iepełn y sposób przedstawiony. A to nie jest podstawa do umorzenia lecz podjęcia decyzji o rozprawie, na której skarżący miałby możliwość doprecyzowania, a Trybunał zaspokojenia wiedzy o sprawie. 3. Wątpliwości dotyczące k ontekstu proceduralnego. Sprawa o sygn. SK 15/22 jest jedną z kilkudziesięciu spraw wniesionych do Trybuna- łu na prz eło mie 2021 i 2022 r., w których ten sam skarżący (S.W.) domaga się zbadania kon- stytucyjności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpni a 2002 r. ‒ Prawo o p ostępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 12 w z wiązku z a rt. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19 60 r. ‒ Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) rozumianego w te n sposób, ż e warunkiem dopusz czalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzo- nego na podstawie przepisów kodeksu pos tępowania administracyjnego jest wniesienie pona- glenia w toku postępowa nia, którego prowadzenie w sposób prz ewlekły kwe stionuje s ię w skardze. We wszystkich tych sprawach m amy więc do czynienia nie tylko z tym samym skar- żącym, ale też z tym samym przedmiotem kontroli, wzorcem konstytucyjnym, zarzutem nie- konstytucyjności i problemem konstytucyjnym. W ten sposób z punktu widzenia kontroli konstytucyjnej, sprawy te są identyczne, co dodatkowo potwierdza fakt, że również z per- spektywy treści, skargi te są praktycznie jednobrzmiące. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.o.t.p.TK „ Je ż eli w co najmniej dwóch wnioskach albo w co najmniej dwóch pytaniach prawnych albo w co najmniej dwóch skargach konstytucyjnych jednakowo okre ś lono przedmiot kontroli, Prezes Trybuna łu moż e zarz ą dzi ć łą czne rozpozna- nie tych wniosków albo pyta ń prawnych albo skarg ” . Sprawy te nie zostały jednak połą czone przez Prezes TK do wspólnego rozstrzygania na etapie formowania skła dów, mimo że już w połowie 2022 r. do Try bunału wpłynęło ich 79 ( złożonych przez S.W. lub jego żonę) , a liczba ich szybko i znacz ą co rosła. O czywiście przepis z art. 64 ust. 1 u.o.t.p.TK tylko otwiera Prezesowi TK taką możli- wość . Nie jest to nakaz ustawowy. Ale nieskorzystanie przez Prezesa z te j możliwości godzi w ekonomię procesową, a w konsekwencji prowadzi do patologii orzeczniczej, bo Trybunał zamiast zajmowa ć się sprawami wniesionymi przez inne podmioty, świadomi e traci czas na zajmow anie się wielokrotnością te go samego problemu. Dzieje si ę tak mimo widocznych zaległości w rozstrzyganiu spraw przez TK. W Trybunale znajdują się ciągle jeszcze nieroz- strzygnięte sprawy , które wpłynęły w 2014, czy w 2015 r. (zob. np. sprawa sygn. K 31/14, czy sygn. K 19/15 połączona ze sprawą sygn. K 30/15). Taka stan rzeczy skutkuje jakościow ym zafałszowani em statystycznego obrazu dzia- łalnoś ci Trybunału , tak w perspektywie instytucjonalnej, jak i indywidualnej. W tym ostatnim przypadku w szczególnoś ci dlatego , ż e przy tak znacznej liczbie identycznych spraw, do peł- nienia funkcji sprawozdawcy w sprawach złożonych przez skarżącego S. W. są powoływani tylko nie którzy sędziowie . Przy czym tylko niektórzy z tej grupy otrzym ują wielokrotność tych spraw. Tak więc powołanie sprawozdawcy zdecydowanie nie odbywa się zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK, na podstawie którego sprawo zdawcę „ ( … ) wyznacza Prezes Trybu- nału wedłu g kolejno ś ci alfabetycznej uwzgl ę dniaj ą c przy tym rodzaje, liczb ę oraz kolejno ść wpływu s praw do Trybunału ” . Pokazuj e to ukł ad sygnatur przydzielanych spraw. Aby to udowod nić wyst arczy sprawdzić choć by sprawy przypisane przez Prezes Tryb unału sobie samej jako sprawozdawcy (a właściwie w momencie oddawania zdania o drębnego już byłą Prezes Trybu nału Konstytucyjnego w zw iązku z zakończeniem kadencji powołania jej do pełnienia tej funkcji) . Są to : SK 71/21 i SK 73/21 oraz SK 6/22, SK 9/22 i SK 14/22 ( już orzeczo ne, z czego cztery postanowienia umarza jące zostały wydane jednego dnia, tj. 30 kwietnia 2022, choć ujawnione w drodze publikacji w OTK z przerwą ok. 2 m iesięcy – SK 71/21, SK 6/22 i SK 14/22 w dniu 5 maja 2022, a SK 9/22 w dniu 29 czerwca 2022 , piąte – SK 73/21, wydane w dniu 13 grudnia 2022, w momencie skła dania niniejszego zdania od- rębnego jeszcze nieopublikowane). Ponieważ umorzenia (jak widać) mają c harakter „taśmow y ” , trudno uznać, że – wobec ich niepołączenia – zachodzi tu dodatkowo uzasadniony (jakościowy) przypadek odstąpien ia od kryteri um kolejności w doborze sprawozdawcy. W mojej ocenie dz iałają tu raczej wz ględy innego rodzaju (pozamerytoryczne), a sprawozdawcy tych spr aw mają niewątpliwie możli- wość wykazania znacząco większych statystycznych osiągnięć orz eczniczych, przy ca łkowi- OTK ZU A/2023 SK 15/22 poz. 19 13 cie nieporównywalnie mni ejszym nakł adzie pracy niż pozostali sędziowie , któ rzy nad każdą sprawą pracują indywidualnie. 4. Podsumowuj ąc powyższe pragnę stwierdzić, co następuj e. Niniejsza sprawa wpisuj e się w ciąg skarg konstytucyjnych umarzanych przez Trybu- na ł pod zarzutem nies pełnienia różnych warunków formalnych w szczególn ości tych, o któ- rych mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK. Takie działanie nie ma oparcia w prawie i szkodzi samemu Trybuna łowi. D aje podstawy do formułowania nieżyczl iwych opinii , ż e Trybunał – sk ładający się z osób wyróżniając ych się wiedzą prawni c zą  nie jest wład ny orzekać w oparciu o przed kładane pi sma procesowe, ale od inicjato ra postępowania o czekuje pełnego przygoto wania sprawy. To podejście, zwłaszcza w przypa dku skarg konstytucyjnych, stanowi ących śro dek ochrony konstytucyjnych wolno ści i praw, dzia ła rów nież przeciwko podmiotom, które chcą chronić swo je prawa, jak i przeciwko ładowi w systemie prawnym. Tym bardziej, że w przy- padku instrumentów ochrony praw i wo lności, organ władzy publicz nej, w szczególności Trybunał K onstytucyjny, powinien w raz ie wąt pliw ośc i działać na korzyść skarżą cego w myśl zasady in dubio pro libertate , by zapewnić mechanizmy ochrony. Z kolei sposób procedowania przez Prezes TK (obecnie byłą już Prezes TK) narusza zasady ekonomiki procesowej. Wpływa również w bałamu tny sposób na dane sprawozdaw- cze , jaki Trybunał przedstawia opinii publicznej i innym organom państwa . Właściwym dzia- ł aniem byłoby tu p ołącze nie tych wszystkich spraw oraz wyznaczenie dla ich rozstrzygnięc ia jednego sprawozdawcy i skład u. Proce dując nad każdą z nich odrębnie , Trybun ał w rzeczywi- stości n ie tyle orzeka, co tworzy jego publiczne złudzenie . Owszem, pozornie poprawia swoje statystyki. Ale za tym rzekomym sukcesem nie st oją faktyczne działania na rzecz ochrony praw obywateli.