P 9/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 31 lipca 2020 r. Pozycja 30 POSTANOWIENIE z dnia 22 lipca 20 20 r. Sygn. akt P 9/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Michał Warciński – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Wojciech Sy ch, po rozpo znaniu , na posiedzen iu nie jawnym w dniu 22 lipca 20 20 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Warszawie , czy : 1) art. 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektó rych innych ustaw ( D z. U. n r 233, poz. 1 382) – w zakresie, w jakim regulacja ta ogranicza prawa majątkowe dzierżawców uprzednio nabyte na podstawie umów dzierżawy, które nie zawierały w swojej treści postanowienia o możliwości wyłączenia w trakcie jej trwa- nia 30% powierzchni użytków rolnych oraz które zostały zawarte przed wejściem w życie powołanej ustawy , jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji ; – w zakresie, w jakim regulacja ta ogranicza wolność działalności gospodar- czej dz ierżawcó w, którz y prz ed wejściem w życie powołanej ustawy za- warli umowy dzierżawy niezawierające w swojej treści postanowienia o możliwości wyłącz enia w trakci e jej trwania 30% powierzchni użytków rolnych , jest zgodny z art. 20, art. 22, art. 23, art. 31 u st. 3, a rt. 32 ust. 1 oraz ar t. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji ; – w zakresie, w jakim regulacja ta inaczej traktuje dzierżawców umów dzier- żawy zawartych po wejściu w życie powołanej ustawy od dzierżawców związanych umowami dzierżawy pr zed wejściem w życie powoł anej ust awy , jest zgo dny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji ; 2) art. 5 ustawy powo łanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ta regulacja w spo- sób odmienny traktuje dzierżawców w zależności od łącznej pow ierzchni dzie rżawionych gruntów oraz kategorii podmiot ów, któr e są wspólnik ami w spółkac h będąc ych dzierżawcami , jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji , OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 2 p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. U Z A S A D N I E N I E I 1. Postanowieniem z 27 maja 2019 r. S ąd Okręgowy w Warszawie ( dalej także : pyta- jący sąd) przedstawił Tryb unałowi Konstytu cyjnemu pyta nie prawn e, czy: 1) ar t. 4 ustawy z dnia 16 wrz eśni a 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieru- chomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych usta w (Dz. U. N r 233, poz. 1382; dalej: u.z.g.n.r.SP) – w za kresie, w jakim regulacja ta ogranicza prawa majątkowe dzierżawców uprzed- ni o na byte na podstawie umów dzierżawy, które nie zawiera ły w swojej treści postanowienia o możliwości wyłączenia w trakcie jej trwania 3 0% powierzchn i użytków rolnych oraz które zost ały zawarte przed wejściem w życie u.z.g.n.r.SP , jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 ora z art. 32 ust. 1 Konstytucji ; – w zakresie, w jakim regulacja ta ogranicza woln ość działaln ości g ospodar czej d zier- żawców, którzy przed wejściem w ż ycie u.z.g.n.r.SP zawarli um owy dzierżawy niezawierają- ce w swojej treści po stan owienia o możl iwości wyłączenia w trakcie jej trwania 30% po- wierzchni użytków rolnych , jest zgodny z art. 20, art. 22, ar t. 23, art. 3 1 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji ; – w zakre sie, w j akim regulacja ta inaczej traktuje dzie rżaw ców umów dzierżawy za- wartych po wejściu w ż ycie u.z.g.n.r.SP od dzierżawców związanych umowami dzierżawy prze d wejściem w życie u.z.g. n.r.SP , je st zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji ; 2) art. 5 u. z.g.n.r.SP w zakresie, w jakim ta regulacja w s posó b odmienny traktuje dzierżawców w zależności od łącznej powierzchni dzierżawionych gruntów oraz kategorii pod miotów, któr e są wspólnik ami w spółkac h będących dzierżawcami , jest zgodny z art. 32 ust. 1 i ar t. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji . Wątpliwoś ci kons t ytu cyjn e Sąd Okręgowy w Warszawie powziął w sprawie z po- wództwa dzierżawcy (dalej także : powód) przeciwko Krajow emu Ośrodkow i Wsparcia Ro l- nictwa ( dalej: pozwany lub KOWR ) o złożeni e zastępcze go oświadczen ia woli w przedmiocie przedłużenia umowy dzierż awy grun tów o powierzchni powyżej 900 ha (zawartej w 1996 r.) o 8 lat, tj. do 30 września 2025 r. ewentualnie o ustal enie jej prz edłużenia o r ok, tj. do 30 wrze śnia 2018 r. W jednym z aneksów do umowy (z 30 czerwca 2011 r.) , strony przedłu żyły czas jej trwani a do 30 września 2017 r., zastrzegając możliwość jej przedłużenia o kolejne lata w przypadku wystąpienia z wniosk iem przez kt ór ą kolwiek ze stron najpóźniej 3 miesiące przed upływem terminu. W związku z wejściem w życie art. 4 u.z.g.n.r. SP strony w 2 012 r. podp isały kolejny aneks do łączącej je umowy dzierżawy, na podstawie którego uzgodniły, że z przedmiotu dzierżawy wyłączone z ostaną określ one działki, przy czym powód złożył oświadc zenie o skorzystani u z uprawnienia do zakupu pozostałeg o po wyłączen iu prze dmio tu dzierżawy. 30 kwietnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzy- maniu sprzedaży ni eruchomości Z asobu Własno ści Rolnej S karbu Państwa oraz o zmianie ni ektórych ustaw (Dz. U. poz. 585; dalej: ustawa o wstr zymaniu sprze daży), na moc y której, w o kresie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, wstrzymuje się sprzedaż nieruchomości albo ich części wchodzących w skład Zasob u Własności R olnej Skarbu Państwa. 2 9 grudn ia 2016 r. OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 3 pozwany wezwał powoda do wydania nieruchom ości wyłączon ych na po dsta wie wcześniej wymienionego aneksu. Powód odmówił ich wydania , powołując się na niekonstytucyjność art. 4 u.z. g.n.r.SP, a następnie ośw iadczył (w pi śmie z 17 maja 2017 r.) w tryb ie art. 39 ust. 2 pk t 1 ustawy z dnia 1 9 października 1991 r. o gos podarowa niu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491 ; dalej: u.g.n.r.SP), że zamierza dalej dz ierżawić nie ruchomości na podstawie um owy na nowych warunkach uzg odn ionych z pozwanym or az że zasadne jest przedłużenie um owy o 8 lat. Pozwany odmó wił przedłużenia umowy dzierża- wy. Pytający sąd wyjaśnił, że od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne za leży usta- len ie, czy zawar ta między stronami umowa dzierżawy wiąże w zakresie 30% powierz chni użytków rolnych przeznaczonyc h do wyłączen ia aneks em. Zdaniem sądu , stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności art. 4 i art. 5 u.z.g.n.r.SP skutkowałoby niewa żnością anek su zawartego na podstawie regulacji w tych przepisach wy r ażonej. U zasadniają c poszczeg ólne postawione w pytani u prawnym zar zuty, p ytaj ący sąd po pierwsze podniósł, że art. 4 u.z.g.n.r.SP jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż retroaktyw- nie ogranicza (w istocie: odb iera) prawa majątkowe przysługujące dzierża w com przed jego wejśc iem w życie. Sąd s twierdził, że ra cje leżące u podstaw now elizacji nie uzasadniają tak daleko idącej ingerencji we wcześniej ukształtowane stosunki prawne, w szczególn ości utraty przez dotychc zasowych dzierżawców uprawnienia do przedłu ż enia umowy dzierżawy oraz prawa pierwszeństwa. Zwrócił uwagę, że us tawa o wstr zymaniu sprzedaży spowodowała dez- aktualizację celu leżącego u podstaw u.z.g.n.r.SP. Po drugie, pytający sąd stwierdził, że art. 4 u.z .g.n.r.SP nar usza zasad ę równej ochro- ny inn y ch praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 u st. 1 K onst ytucji), gdyż: a) władczo ingeruje w stosunki prawne ukształtowane przed jego wejściem w życie; b) pogarsza p ozycję jego adresatów; c) nie przewiduje rekompensaty za utratę 30% p o- wierzchni użytków r olnych, w tym rozliczenia nakładów ; d) nie wyłą cza czę ści przedmiotu dzierżawy na działalność na dzierżawionych gruntach; e) pozostawia dzierżawcy iluzoryczną dobrowol ność w podję ciu decyzji c o do wyłączenia 30% powierzchni użytków rol n ych. W ocenie sądu , i ngerencja ta jest nieproporcjonaln a, a nadto „s tawia w go rszej sytuacji praw- nej tę część dzierżawców, którzy przed wejściem w życie [u.z.g.n.r.SP] nabyli prawa mająt- k owe na podst awie umów dzi erżawy, które nie zawierały w swojej treści postanowienia o możli wości wyłączenia w trakcie jej trw ania 30% powi erzchn i uż ytków roln ych (i które to prawa nadal im przysługiwały w momencie wejścia w życie [u.z.g.n.r.SP]”. Przeanaliz owaw- szy stan prawny, sąd wskazał, że i naczej potraktowano: a) dzierż a wców, którzy są stron ami nowych (zawartych po wejściu w życie u . z.g.n .r . SP ) um ów dzierżawy; b) dzierżawców, któ- rzy byli stronami umów dzierżawy w dniu wejścia w życie u.z.g.n.r.SP, lecz u mowy te zawi e- rały postano wienie o możl iwości wyłączenia w tra kcie tr w ania umowy 30% powierz chni użytków rolnych; c) dzierżawc ów, w przypad ku gd y łą czna powi erzchnia użytków rolnych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie u.z.g.n.r.SP po dokonaniu wyłączenia n ie przekracza 300 ha (art. 5 u.z.g.n.r.SP); d) spółki, o których mo wa w art. 5 ust. 6 u. g.n.r.SP lu b innej spółk i praw a ha ndlowego, w której Skarb Państwa lub instytut ba- dawczy posiada większość udziałów lub akcji. Po trzecie, pyt ający sąd wy wiódł, że art . 4 u.z.g.n.r .SP jest sprzeczny z zasadą sw o bo- dy działalności gospo darczej (art. 20, art. 22 Konsty tucji). Zdani em sąd u, w yłączenie 30% użytków rolnych według mechanizmu przewidzianego w art. 4 u.z.g.n.r.SP może nawet uniemożliwić dotychczasow emu dzierżawc y prowadzenie gospodarstwa rolnego, w szcze g ól- ności wobec braku jeg o wpływu na określenie, które cz ęści przedmio tu dzi erża wy zostaną wyłączone. Ustawodawca przyznał szerokie uprawnienia w tym zakresie Agencji Nierucho- mości Rolnych Skarbu Państ wa (dalej: a g encja; obecnie: KOWR) , ale nie określ ił prz e słanek, którymi wydzierżawiający powinien się ki erować wskazu jąc grunty po dleg ające wyłączeniu. OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 4 Mechanizm przewidziany w zakwestionowanym przepisie może prowadzić do sytuacji, w której do konane wyłąc zenie znaczni e utrudni lub nawet uniemożliwi prowadzenie działal- ności gos podarczej na dzierżawionych grun tach, wpływaj ąc też na tak ie j ej elementy jak p la- ny gospodarcze, inwestycje i poziom zatrudnienia. Jeśli chodzi o zarzuty wobec art. 5 u.z .g.n.r.SP, p ytający sąd s twierdził, że wyłącza on stosowanie art. 4 t ej ustawy wobec określonej części dzier żawców, a więc różnicu je sytuację d zier żawców. Zdaniem sądu , zróżnicowanie to nie ma uzasadnienia, w szczególności prawo- dawca nie wyjaśnił, z jakich powodów prz yjął wartość 300 ha jako g ranic ę , której przekro- czenie d e cyduje o zast osowaniu art. 4 u.z.g.n .r.SP. Przyto czywszy ustawowe rozumien ie g o- spodarstwa rodzinnego, sąd dodał, że w doktrynie podniesiono wątpliwości dotyczące przyję- tej normy obszarowe j. Wskazał, że w świetle art. 23 Konst ytucji definicja gospodarstwa r o- dzinnego pow inna przede wszystkim n awiązywać do pracy członków rodz i ny, a nie do po- wierzchni gospodarstwa, w szczególności wyznaczonej na poziomie 300 ha, podczas gdy we- dle danych statys tycznych śre dnia powierzc hnia takich gospodarstw nie przekracza 5 ha . W tej części uzasadnienia sąd podni ósł, że art. 5 u.z.g.n.r.SP skutkuje w ist ocie wzmocnioną ochroną własności państwowej. 2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 12 września 2019 r., wnió sł o umorzen ie postę- powan ia na podstaw ie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lis topada 2016 r. o organizacji i trybi e postępowani a przed Tryb unał em Konstytucyjny m (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyrok u. Sejm stw ierdził, że p ytanie prawne Sądu Okręgowego w Warszawie s p ełnia przesła n- kę podmiotową i przedmiotową, lecz nie spełnia p rzesłanki fu nkcj onalnej. Wobec ż ądań pozwu, Sejm zbadał „wpływ obowiązywania zaskarżonych artykułów na możliwość zastoso- wania art. 1047 k .p.c. w zw. z art. 64 k.c. oraz art. 189 k.p.c.” i uznał , że pomiędzy kwestio- nowaną regulacją a rozstrzygn ięciem kwesti i złożenia z astę pczego oświadcze nia woli o prze- dłużeniu dzierżawy i rozszerzeniu jego zakresu, ewentualnie istnienia stosunku prawnego, n ie występuje związek funkc jonalny. Sejm podniósł, że art . 4 i art. 5 u.z .g.n.r.SP nie wywołały skutku w post aci zmiany um owy dzierż awy ex lege , a art. 4 tej ustawy normuje postępowanie pozwalające a gencji na zmianę trwających stosunków z umów d zierżawy pop rzez wprowadz enie do nich postano- wienia o możliwości wył ą czenia przez a g encję 30% areału dzierżawion ych gruntów r olnych. Przywołał post anowienie TK z 11 paźd ziernika 2017 r. (sygn. P 21/16, OTK ZU A/2017, poz. 70). Zdaniem Sejmu , przepisy te do tyczyły jedn orazowej sytu acji polegają cej na złoże- niu dzierżawcom w określonym termi nie od wejścia w życie u.z.g .n.r.SP propo zycji modyfi- kacji umó w. Stwierdzenie ich niekonstytucyjności nie przesądzi o ważności aneksu zawartego między powodem i pozwanym. Sejm dodał, że z art. 39 ust. 2 u.g.n.r.SP wynika nie zobowiązanie d o złożenia stoso w- nego oświadczenia zgodnie z ż ądaniem powod a, lecz prawo d otyc hczasowego dzierżawcy do zawarcia umowy dzierżawy „na nowych warunkach uzgodnionych z Krajowym Ośrodkiem, z t ym że czynsz nie może być niższy niż d otychczas owy”. W tej części uz a sadnienia odwoła ł się do wyroku Sądu Apelacyjn ego w Szczeci nie z 17 listop ada 2010 r. (sygn. akt I ACa 541/10) oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 11 marca 2015 r. (sygn. akt I ACa 1061/14). W ocenie Sejm u, pytający sąd nie wykazał w sposób przeko n ujący, jak zmien iłoby się rozstrzygni ę cie w to czącej się pr zed nim sprawie , gd yby kwestionowane przepisy utraciły moc obowiązując ą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o ich ni ezgodności z Konstytucją. OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 5 3. Prokurator Generalny w piśmie z 20 wr z eśnia 2019 r. wn iósł o umorzenie postępo- wania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny stwierdził, że pytanie pra wne Sądu Okr ęgowego w War szawie budzi poważne wątpliwości co do speł n ienia wymagania formalnego w zakresie uzasadni enia postawio nych zarzutów ( art. 52 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK). Nadto podniósł, że zaskarżając art. 4 i art. 5 u.z.g.n.r.SP w całości, pytający sąd nie dok onał selekcji przepisów, k tóre mają bezpo- średnie znaczen i e dla rozstrzygn ięcia zawisłej przed nim spraw y ; zarzuty or az argumenty sf ormu łował i przytoczył w odniesieniu do całej regulacji, bez ich różnicowania w stosunku do poszczególnych jednos tek redakcyj nych. Omówiw szy kwestionowaną regulację i przywoławszy p rzykłady z prakt yki sądowej (w szczególności u chwałę SN z 1 9 października 2017 r., sygn. akt III CZP 45/17), Prokurator Generalny doszedł do wniosku, że pytanie prawne Sądu Okręgowego w W arszawie nie speł- nia prze słanki funkcj onalnej. Zdaniem Prokuratora G eneralnego , spór prawny, będący przedmiotem spr awy toczą- cej się przed pyta jący m sądem , nie dotyczy zmiany warunków trwającego stosunku dzierża- wy w oparciu o art. 4 u.z.g.n.r.SP, lecz uzgo dnienia waru nków, na jaki ch miało dojść do z a- warcia następnej umowy d zierżawy (jej prz edłużenia) w trybie bezprzetarg owym, o który m mowa w art. 39 ust. 2 pkt 1 u.g.n.r.SP. To znaczy, że zaskarżone art. 4 i art. 5 u.z.g.n.r.SP nie mają zastosowania w zawisł ej prze d pyt ającym sądem spraw ie . Nadto – w ocenie Prokuratora Gener a lnego – rozstrzyg nięcie tej sprawy przez Sąd Okr ęgowy w Warsz awie jest moż liwe z wykorzystani em powszechnie przyjętych metod wykładni i reguł wnioskowania prawnicze- go, na podstawie przepi sów, które n ie są przedmi otem pytania prawnego. Prokurator Generaln y dodatkowo zazn aczył, że Trybunał Konstytucyjn y postanowie- n iami z 11 paźdz iern ika 2017 r. (sygn. P 21/16 ) oraz z 16 października 2018 r. (sygn. P 8/18, OTK ZU A/2018, poz. 58) umorzył pos tępowania w sprawach pyta ń prawnych przedstawio- nych na kanwie zbliżo n ych pod względe m fakt ycznym spraw dotyczących konstytucyjności art. 4 i ar t. 5 u.z.g.n.r.SP, również z powodu niedopuszcza lności wydania orzeczenia. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich w piś mie z 17 lip ca 2019 r. zg łosił udział w niniej- szym postępowaniu i wn i ósł o stwierdze nie, ż e art. 4 w zw iązku z art. 5 u.z.g.n.r.SP jest nie- zgod ny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 Kon stytucji. Pr zedstawiając uzasadnienie swego stanowiska w piśmie z 1 p aździernika 201 9 r., Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że pytający s ąd z asadnie uczynił przedmiotem skargi cały art. 4 u.z.g.n.r.SP, nie zaś poszczególne jego ustępy. Zdaniem RPO , p rzedstawio- ny w pytaniu pr awnym problem konstytucyjny dotyczy całego m echanizmu, jaki został ukształtowan y przez ten przepis, który tworzy funkc jona lną całość. Jednocześnie, odwołując się do zasady falsa demonstratio non nocet, RPO uznał, że doprecyzowanie zakwestionow a- nej normy wy maga uwzględnienia art. 5 u.z.g.n.r.SP jako przepisu związko wego, określają- cego zakres podmiotowy zaskarżonej regulacj i. Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się do dwóch podobnych spraw o sygn. P 21/16 i P 8/18, w których Trybunał Konstytucyj ny umorzył po stępowanie. W ocenie RPO , skiero- wanie przez kolejny sąd pytan ia pra wnego dotyczą cego mechanizmu wyłączenia z trwającyc h um ów dzierżawy 30% powierzchni użytków rolny ch wskazuje na nadal istniejące w judyka- turze istotne wątpliwości c o do konstyt ucyjności reg ulacji wyrażo nej w art. 4 w zw iązku z art. 5 u.z.g.n.r.SP . Z daniem RPO , w ątpliwości te może wyjaśnić jednoznacznie orz ecze nie Trybunału. RPO dodał, że problem konstytucyjny postawiony w pytaniu prawnym S ą du Okręgowego w Warszawie p ozostaje akt ualny i wywie ra wpływ na sytuację prawną dzier- żawców ora z stan prawny nie ruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 6 Ska rbu Państwa, o czym świadczy m.in. zmiana a rt. 39b ust. 1 u.g.n.r.SP dokonana ustaw ą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ust awy o kształt owaniu ustroj u rolnego oraz niektórych inny c h ustaw (Dz. U. poz. 108 0 ). Z informacji podanych w toku prac nad tą nowel izac ją wy- nika, że nadal istnieje duży problem z egze kwowaniem wyłączenia 30% powierzchni użyt- ków rolnych. Dzierża wcy kwestion ują na drodze sądowej ważn ość dokonanych wyłączeń (anek só w do zawartych wcz eśniej umów dzierżawy), a problem dotyczy ok. 25 tysięcy ha. Omówiwszy wcześniejszy stan prawny , RPO wskazał, że u.z.g.n.r.SP wprowadziła da- leko idące zmiany w dotychcz asowej struk turze gospoda rowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Pań s t wa, w prowadzając m iędzy innymi preferencję dla sprzedaży nieruchomości z a- sobu . Jeśli chodzi o dzierżawę, ustawą tą dodano art. 38 ust. 1a u.g.n.r.SP, zgodnie z którym „[w] umowie dzierża wy, także za wieranej na c zas oznaczony zawiera się postanowienie o mo ż liwości wypowiedzeni a przez agencję umowy dzierżawy w zakresie wyłączenia 30% powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem dzierża wy”. RPO zaznaczył, że przepis ten dotyczy umów zawi eranych po w ejściu w życi e u.z.g.n.r.S P, a ustawodawca, chcąc przy- spi e szyć pr ywatyzację ja k największej części państwowych nieruchomości rolnyc h, w prowa- dził kwestionowany art. 4 u.z.g.n.r.SP. Następnie Rzecznik podniósł, że określając kontekst normatywny przewidziane go w art. 4 i art . 5 u.z.g.n.r.SP mechanizmu, trzeba wzią ć pod uwagę u stawę o wstrz ymaniu sprzedaży. Ustawa ta weszła w życie 30 kw ietn ia 2016 r., w zasadniczy sposób przeobrażając zasady gospodarowania nieruchomościami rolnym i – zarówno prywat nymi, jak i pozostają- cymi w Zasobie Wł asności Rolnej Skarbu Państwa. W strzymała mi ędzy innymi m ożliwość sprzedaży nieruchomości rolnych w okres ie 5 lat od jej wejścia w życie. Rzecznik nadmienił, że we wniosku zarejestrowanym pod sygn. K 36/16 przedstawił szczegółową analizę nowy c h zasad obrotu nieruchomościami rolnymi uksz t ałtowanych przez ustawę o wstrzymaniu sprze- d aży . Zdaniem Rzecznika , z per spek tywy art. 4 u.z.g.n.r.SP i stotne znacze nie mają przepisy przejściowe ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchom ości, w szcz ególności art . 12 tej usta wy. Zaznaczył, że wypowiedział s i ę na ten temat SN, który w uchwale z 19 października 2017 r. (sygn. akt III CZP 45/17) uznał, iż art. 4 u. z.g.n.r.SP or az podjęte na jego podstawie czynności nie są źródłem roszczenia o zawarcie um owy sprzedaży dzierżawione j nierucho- mości. Rzecznik, przy w oławs zy w szczególności uzasadnienie projektu ustawy o wstrzyma- niu sprzed aży oraz zmieniony t ą ustawą art. 24 ust. 1 pkt 1 u.g.n.r.SP., stwierdził że ustawo- dawca jednoznacznie dał wyraz ponownej zmi anie polityki gospodarowania nieruchomo- ściami rolnymi wch o dzący mi w skład Zasobu Własności Roln ej Skarbu Państwa , uznając dzierżawę za preferowaną i podstawową formę gospodarowania. W kolejnej czę ści uzasadnienia, po omówieniu przywołan ych w s wym stanowis ku wzorc ów ko nstytucyjn ych , Rzecznik wyjaśnił, że zgłasza j ąc udział w po stępowaniu przed Trybunałem , uzyskuje status uczestnika teg o po stępowania, a zatem jest upoważniony do do- precyzowania wzo rców kontroli , tak by jednak nie rozszerzyć granic zaskarżenia. Biorąc pod u wagę, że pyta jący sąd wzorcem kontrol i uczyn i ł zarówno zasad ę demokratycznego państwa prawnego, jak i jej zasady pocho dne, Rzecznik wskazał uzupełniająco zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nas tępnie Rzecznik uzasadnił p oszczególne z arzuty. J eśli chodzi o zarzut naruszenia ar t . 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to przede wsz ystk im R zecznik stwierdził, że zawarta w art. 4 u.z.g.n.r.SP konstrukcja wyłą- czenia 30% powier zchni użytków rolnych n ie następuje „za zgodą i porozumieniem dzier- żawców”, a nadto wpływa i s totnie na ich sytuac ję prawną. Rzecznik zauważył, że mimo po- wiązania zmia ny u mów dzierżawy ze zgodą dzierżawcy, przyjęty w tym zakresie mechanizm powoduje, iż swob oda dzierżawc y ma chara kter iluzory czny. Rzeczni k w omówionym aspek- cie zwrócił uwagę na dwa p rzysługujące dzierża wcom uprawnienia: pierwszeństwo nabycia OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 7 nieruchomości (ar t. 29 ust. 1 pkt 3 u.g.n.r.SP) oraz zawarci e kolejnej umowy w trybie bez- przetargowym ( art. 39 ust. 2 pkt 1 u. g.n.r.SP). C hoć w świetle orzeczni ctwa uprawnienia te nie są prawami p odmiotowymi (por. m. in. uchwały SN z 7 października 2008 r., sygn. akt II I CZ P 95/ 0 8 oraz z 19 października 2017 r., sygn. akt III CZP 45/17, a także wyrok S ąd u Ap elacyjnego w Szczecinie z 17 listop ada 2010 r., sygn. akt I ACa 541/10), to jednak – w oceni e Rzecznika – mają on e charakter instrumentu stabilizującego stosunek dzie rżaw y, umożliwiającego kontynowanie prowadzonej działalności. Rygor utraty możliwości naby cia z pierwsz eństwem dz ierżawiony ch nieruchomośc i, a takż e zawarcia kolejnej umowy w trybie b ezprzetargowym, wymu szał przyjęcie warunków zaproponowanych na podstawie art. 4 u.z.g.n.r.SP. Rzecznik podkreślił, że dodatkowo należy brać pod uwagę, że a gencja w sposób arbi- t ralny decy dowała o tym , które grunt y podlega ć miały wyłączeniu. Tymczasem w skł a d przedmiotu dzierża wy, zwłaszcza w przypadku gospodarstw powyżej 428 ha, wch odzić mogą grunty o różnej klasie bonitacyj nej, grunty zabudowane i niezabudowane, dzi ałki nie mają ce dostępu do drogi, a l bo o istotnym znaczeniu z punktu widzenia prowadzonej na d zierżawio- nych teren ach działalności. Rzecznik dodał, że ustawodawca nie p rzew idział żadnych rekom- pensat z tytułu wyłącz enia. Rzecznik podniósł, że mechanizm wyłąc zenia przyjęt y w u.z.g.n .r.SP dotycz ył gospo- darst w wielkoobsza rowych, w przeważającej większo ś ci umów zawartych w latach 90 XX w . po likwidacji państwowych gospodarstw rol nych. Długoletnie dzierżawy zapewniały pe wną stabilizację i trwałość tych stosunków, co sp rzyjało tworz eniu d obrze zorgan izowanych go- s podarstw i podejmowaniu przez dzierżawców ko l ejnych decyzji inwestycy jnych. Biorąc pod uwagę całokształt wyżej wspomn iany ch okoliczności prawnych i faktycz- nych, Rzecznik doszedł do wniosku, że kwestionowana regu lacja narzuca zmian y umów dzier żawy w zakres ie ich przedm iotu, ingeruje w istniejące sto s unki prawne, naruszając ich stabilność i trwałość. Analizując proporcjon alno ść ingerencji, Rzecznik p odniósł przede wszystkim wątpli- wość co do tego, czy wpr owadzone kwes tionowanymi prze pisami przym usowe wyłącze nie gruntów s tanowiło jedyną formę pozwalają c ą na osiągnięc ie celów założonych przez ustawo- dawcę, a mianowicie rozdysp onow anie wyłączonych gruntów celem wsparc ia mniejszych gospodarstw i poprawę sytuacj i prawnej dzi erżawców. W tej drugie sferz e chodzi prze de wszystkim o uprawnienie przewidziane w ar t . 4 ust. 7 u.z .g.n.r.SP, przy czym – jak podkreślił Rzeczni k – w praktyce oka zało się, że realizacja tego uprawnienia nastręcza trudności. Rzecznik zaznaczył , że nawet a g encja przedstawi ała w tym za kresie niejed noznaczne stano- wiska . Odnosząc się do warun k u niezbędności kwestionowanej regulacji, Rzecznik stwier- dził, że trudno w skaz ać taki interes publiczny, który uzasadniałby wprowadzenie kwestiono- wanego mechanizmu wyłączeń. Po pierwsze, wskazywany p ierwotnie cel stracił s wą aktual- ność wobec zmiany wizji p o lityki państwa w zakresie gospodarowania państwowymi nieruchomo ściami rol nymi wyrażonej w u stawie o wstrzymani u sprzedaży . Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że celem kwestionowanej regulac ji było w spa rcie gospo dar stw rodzinnych za pomocą sprzedaż y uzyskanyc h w drodze wyłączenia nieruchomości rolnych, to – w ocenie Rzecznika – wpr owad zenie mechanizmu wyłączeń nie było konieczne i stanowiło nadmierną ingerencję w prawa majątkowe dzierżawców. Rzecznik wsk az ał, że a gen cj a miała przed wej- ściem w życie u.z.g.n.r.S P możliwość dokonywan ia zmian w zakresie przedmiotu dzierżawy przez wyłącz enie powie rzchni użytków rolnych, co gwarantowały przywołane przez samego projektodawcę postanowienia w przedmioc ie wyłączeni a 20% dzierża wi onych gruntów. Uzasadniając zarzut narusz e nia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowion ego przez nie prawa, Rzecznik wyjaśnił, że nie kwestionuje tego, iż zasa- da lojalności państwa wobec obywatela nie oznacza nie zmienności sy tuacji prawne j, lecz OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 8 wyma ga, aby wprowadzają c takie zmiany , ustawo dawca nie zaskak iwał obywatela i nie po- stępował arbi tral nie. Tymczasem kwestion owane uregulowanie tak wyznaczonego standardu nie spełnia. Rzecznik dodał, że w przypadku dzierżawców nieruchomości należących do Za- sobu Własności Rolnej Skarbu Państwa pańs tw o de facto dwukrot nie ingerowało w sferę przysługujących im praw – najpie rw przez zmianę umów i w rzeczywistości przymusowe wyłączenia, następnie zaś przez wstrzymanie sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Sk arbu Państwa , co uniemożliwiło i m nabyci e na zasadzie pierwszeństwa dzier żawio- nych nieru chomości. Jeśli chodzi o zarzu t naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Rzecznik stwierdził, że art. 4 w związku z art. 5 u.z.g.n.r.SP zr óżnicowały sytuację prawną dzier żawców, którzy zawarli umowy dzierżawy pr zed 3 grudnia 2 011 r., tj. przed dniem wej- ścia w życie u.z.g.n.r.SP. Rzecznik wyjaśnił, że w umowach zawieranych po 3 grudnia 2011 r. zamieszcza się postanowienie o możliwości wyłącze nia 30% powierzchni użytków rolnych. W p rzypadku umów zawieranych wcześni ej , sy tuacja jest bardziej skomplikowana. Jeże li umowa taka zawierała postanowienie o możliwości wyłączenia 30% powierzchni użyt- ków rolnych, to obowiązuje – w tym zakresie – w niezmie nionym kształcie, a zat em art. 4 u.z .g.n.r.SP nie ma zastosowania, jeżeli umowa taka nie zawiera takiego postanowienia – wskazany przepis ma zastosowanie. Rzecznik skonstatował, że z powyższego wynika, iż różnice między sytuacją dzier- żawcy, który zawarł u mowę po 3 grudnia 2011 r. bądź przed 3 grudnia 2011 r., i umowa ta przewi duje m ożliwość wyłączenia 30% powierzchni użyt ków rolnych, a sytuacją dzierżawcy, który zawarł umowę przed 3 grudnia 2011 r., i umowa ta przewidywała możliwość wyłącze- nia z przedmiotu dzierżawy powierzchnię użytków roln ych mniejszą niż 30%, są istotne. Rze cznik wskazał, że w przypadku gdy do umowy nie ma zastosowania art. 4 u.z.g.n.r.SP, a zatem wyłączenie 30% powierzchni użytków rolnych wynika z art. 38 ust. 1a u.g.n.r.SP bądź z posta nowień umownych – zarówno przywołan y p rzepis, jak i postanowienia umowne – wskazują na możliwo ść, a nie obowiązek, wypo wiedzenia przez a gencję umowy w zakresie 30% powierzchni użytków rolnych. Ponadto to , które działki ewidencyjne zostaną wyłączone , może s tanowić przedmiot uzgodnień między s tro nami. W ocenie Rzecznika , wątpliwo ści konstytucyjne budzi także zróżnicowanie po ziomu ochrony praw majątkowych dzierżawców w stosunku do umów, do których ma zastosowanie art. 4 u.z.g.n.r.SP. W praktyce dzierżawca mógł znaleźć się w sytuacji, w której – na podsta- wie postanowienia umownego d oszło do wyłączenia 20 % powierzchni użytków ro lnych, a następnie – wobec braku w art. 4 u.z.g.n.r.SP możliwości odstąpienia od przedstawienia propozycji wyłączenia 30% – do wyłączenia kolejnych 30% powierzchni. Rzecznik do dał, że relacja mechanizmu przewid zianego w zaskarżonych przepis ach do postanowi eń umownych może budzić także inne wątpliwości, np. dotyczące wskazania działek podlegających wyłą- czeniu. Rzecznik podkreślił, że art. 4 u.z.g.n.r.SP nie uregulował w żaden spos ób możliwej kolizji między jego t reścią a postanowieniam i zawartymi w umowach s przed 3 grudnia 2011 r. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Sąd Okręgowy w Warszawie (dalej także: pytający sąd) , rozp oznając sprawę z po- wództwa dzierżawcy przeciwko Krajowemu Ośrodk owi Wspar cia Rolnictwa (dalej: KOWR) o złożenie zastępc zego oświadczenia woli (na podstawie art. 1047 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego , obecnie: Dz . U. z 2019 r. poz. 1460, ze zm. ; da l ej: OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 9 k.p.c. , w związku z art. 64 ustawy z dnia 2 3 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm. ) w przedmiocie przedłużenia zawartej w 1996 r. umowy dzierżawy o 8 lat, tj. do 30 września 2025 r. , ew entualnie o ustaleni e (na podstawie art. 189 k.p.c.) jej przedłużenia o r ok, tj. do 30 września 2018 r., przedstawił Tr ybunałowi Konstytu- cyjnemu pytanie prawne dotyczące konstytucyjności art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodaro waniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmi anie nie których innych ustaw (Dz. U. N r 233, poz. 1382 ; dalej: u.z.g.n.r.SP). Zakwe- stionowane przepisy przewidują zmianę treści umów dzierżawy, zawartych przed wejściem w życie u.z.g.n.r.SP, których przedmio tem są nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności R olnej Skarbu Państwa, przez wyłączenie 30% pow ierzchni użytków rolnych. Zdaniem pytającego sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności za- skarżonych przepisów z Konstytuc ją będzie skutko wało nieważnością zawartego na ich pod- stawie aneksu do u m owy dzierżawy, co z kolei wpłynie na rozstrzyg niecie zawisłe j przed sądem sprawy. Sąd dodał, że w jego przekonaniu zadane pytanie prawne jest dopuszczalne, ponieważ zastosowanie przez niego reguł interpretacy jnych i kolizyjnych, a naw et wykładni prokonstyt ucyjnej, nie prowadzi do „zadowalających rezul tatów”. 2. Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim zbadał , czy pytanie prawne Sąd u Okrę- gow ego w Warszawie speł nia przesłanki jego dopus zczalności określone w ar t. 193 Konsty- tucji. Wątpli wości w tym zakresie p odnieśli w swych stanowiskach Sejm i Prokurato r Gene- ralny, powołując się w szczególności na dwa postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, wy- dane w sprawach wszczętych na podstawie pyta ń prawnych przedstawionyc h w związku ze zbliżonymi pod względem faktyczny m i prawnym sprawami, a mianowicie na postanow ienie z 11 października 2017 r. (sygn. P 21/16, OTK ZU A/2017, poz. 70) oraz na postanowien ie z 16 października 2018 r. (sygn. P 8/1 8, OT K ZU A/2018, poz. 58). 2.1. Zgodnie z art. 193 K onstytucji, „[ k]ażdy s ąd może przedstawić Trybunałowi Kon- stytucyjnem u pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfiko- wanymi umowami mi ędzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpo wiedz i na pytanie prawne zależ y rozstrzygnięcie sprawy t oczącej się przed sąde m”. Dopuszczalność przedstawienia pytania pra wnego jest zatem uwarunkowana trzema przesłankami: 1) podmiotową – wedle której może to ucz ynić jedynie sąd jako państwowy organ wła dzy s ądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy; 2) przed- miotową – w myśl której przedmiotem pytania pr awnego może być wyłącznie zarzut nie- zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowany mi umowami międzynarodowymi lub ustawą; o raz 3 ) funkcjonalną, która ogr anicza możliwość wystąpien ia z pytaniem praw- nym tylko do sytuacji, gdy od odpowiedzi na nie za leży rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem. Szczegółowe wymagania form alne pytania prawnego dookreśla ponadto a rt. 5 2 ustawy z dnia 30 listop ada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), który – w odnie- sieniu do wymagania relewantności – w ust . 5 nakłada na sąd obowiązek wyjaśnienia, w ja- kim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ n a rozstrzygnięcie spra wy, w związku z którą pytanie zostało przedsta wione. Jakkolwiek spełnienie przesłanki przedmiotowej i podmiotowej nie budzi ło w niniej- szej sprawie wątpliwości, to szczegółowej wer yfi ka cji wymaga ła realizacja prz esłanki funk- cjonalnej. Dok onanie t akiej wery fikacji Trybunał poprzedził przypomnieniem swy ch dotych- czasowych ustaleń co do rozumienia ostatniego z wymienionych warunków dopuszczalności pytania prawnego . Jak wielokrotnie wskazy w an o w dotychczasowym orzeczni ctwie Trybunału Konstytu- cy jnego, s pełnienie przesłanki funkcjonalnej uzależnione jest od o dpowiedniej relacji między OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 10 treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związ ku z którą zadano pytanie prawne. Przedmi o te m kontroli w trybie pytania prawnego może być zatem j edynie akt normaty wny, który ma bezpośrednie znaczenie dla rozst rzygnięcia konkretnej sprawy toczą- cej się przed tym sądem. Chodzi więc o taki przepis czy też p rzepisy aktu normatywnego, które będą mia ł y zastosowanie lub chociaż bę dą wywierały bezpośredni w pływ na rozstrzy- gn ięcie danej sprawy zawisłej przed pytającym są dem (zob. zwłaszcza przywołane wcześniej postanowienia o sygn. P 21/16 i P 8/18) . Trybunał Kons tytucyjny zajmuje przy tym stanowisko, że „ p ytanie prawne należy trakto wać jako szczególny – subs ydiarny – instrume nt badania konstytucyjności przepisów, wykorzy stywany wówczas, gdy wątpliwości sądu co do zgodności określonego aktu norma- tywnego z Konstytuc ją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub us tawą nie mogą być usu- nięte przez sąd w drodze wykładn i albo gdy w danej sprawie nie można zastosować innych, niebudzą cych wątpliwości przepisów prawnych lub aktów normatywnych. Jeżeli sąd orzeka- jący poweźmie co d o przepisu, który ma być przesłanką rozst r zy gnięcia, wątpliwości natury konstytucyjnej, powinien zatem w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze zna- nych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli jest to moż- liw e – w drodze wykładni zgodnej z Konstytuc j ą” ( postanowienie z 19 lipca 2016 r., sygn. P 112/15, OTK ZU A/2016, poz. 61 ; zob. również postanowienie z 10 stycznia 2018 r., sygn. P 113/15, OTK ZU A/2018, poz. 3 ). Należy przy tym przypomnieć, że do Trybunału Konst y- tucyjnego nie należy dokonywanie wiąż ąc e j dla sądów wykładni ustaw „zwykłych”. Wykład- nia przepis ów należy bowi em do sądów jako organów powołanych do stosowa nia prawa po- przez ustalanie w sposób wiążący, że określona sytuacja faktyczna jest objęta hipotezą miaro- dajnej normy prawnej. Sądy w tym ob s zarze dysponują innymi niż pytanie prawne do TK instrume ntami prawnymi , związanymi z rozstrzyganiem sporów interpret acyjnych czy ustala- niem wiążącej wykładni stosowanych regulacji. W orzecznictwie Trybunału Konstyt ucyjnego zaznacza się, że: „Ocena rele wa n tności pytania prawnego, k tóra obejmuje również kwestię zasadności zas trzeżeń co do konstytucyj- ności danej normy pra wnej, należy w zasadzie do sądu orzekającego w danej sprawie (por. postanowienie TK z 12 kwietnia 2 000 r., sygn. P 14/99). Ponieważ jedna k p roces wy- kładni tekstu praw nego, który doprowadził do zai nicjowania prz ez sąd postępowania przed Trybunałem, leży u p odstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez TK, rów- nież on podlega kontroli tego organ u. Pogląd odmienny stawiałby Trybunał Ko n stytucyjny przed konieczno ścią merytorycznego ustosunkow ywania się do pytań prawnych opartych na wadliwej wykładni p rzepisów (por. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03)” – ( postanowienie TK z 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14 , zob. ró wnież wyrok z 13 września 2011 r., sygn . P 3 3/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71) . 2.2. Jak wcześniej wskazano , spór prawny przed Sądem Okręgowym w Warszawie dotyczy przedłużenia umowy dzierża wy, a w jego tle leżą okoliczności fa kt yc zne i prawne , wym agające uwzględnienia podczas oceny rel ewancji przed stawionego pytania prawnego. Dzierżawcę i KOWR łączyła umowa dzierżawy gruntów zawarta w 1996 r., następnie zmieniana licznymi aneksami. Zgodnie z jednym z nich (z 30 czerwca 2011 r.) , st rony prze- dłużyły czas trwania tej umowy do 30 wrześ nia 2017 r., zastr zegając możliwość jej dalszego przedłużenia w przypadku wystąpienia przez którąkolwiek ze stron z wnioskiem najpóźniej na 3 miesiące przed up ływem terminu , na jaki została zawarta . N a podstawie wyrażonej w zaskarżonych przepisach u.z.g.n .r.SP regulacji pr zejścio- wej, umowę zmieniono kolejnym aneksem, dotyczącym wyłączenia z przedmiotu dzierżawy 30% powierzchni użytków rolnych. Dzierżawca, zgodn ie z art. 4 ust. 7 u.z.g.n.r.SP, złożył t a kż e oświadczenie o sk orzystaniu z uprawnienia do zakupu pozostałego po wy łączeniu przedmiotu dzierżawy. OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 11 Dzierżawca w p iśmie z 17 maja 2017 r. – w trybie art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi S ka rbu Państwa ( obec- nie: Dz. U. z 2020 r. poz. 396, ze zm.; dalej : u.g.n.r .SP ) – oświadczył KOWR, że zamierza dalej dzie rżawić nieruchomość, przy czym wniósł o przedłużenie umowy także w odniesieniu do 30% powierzchni użytkó w rolnych wyłączonych z przedmiot u dzierż awy formalnie na podst awie wcześniej zawartego aneksu, w skazując między innymi na zmianę stanu prawnego, dokona ną ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości zasobu Własności Rolnej Skarbu Państ wa oraz o zmianie niektóry ch ustaw ( obecnie: Dz. U . z 2018 r. poz . 869 ; dalej: ustawa o wstrzymaniu spr zedaży) . KOWR odmówił przedłużenia umowy d zierżawy. W sporze dzierżawca zajął stanowisko, że przysługuje mu roszczenie o przedłużenie umowy dzierżawy, natomia st KOWR – że na pods ta wie art. 39 ust. 2 pkt 1 u.g. n.r.SP dzier- żawcy przysługuje jedynie upra wnie nie, a nadto, że umowa wygasła wskutek upł ywu termi- nu, na który była zawarta. Dzierżawca wskazał ewentualnie, że w okolicznościach sprawy istnieją podstawy do zastosowania art. 39 u st. 4a u.g.n.r.SP; przy czym między nim a KOWR sporne jest, czy ten ost atni nie przedst a wił stanowiska, o którym mowa w przywołanym prze- pisie. Z akt sądowych analizowanej sprawy wynika, że dzierżawca złożył przeciwko KOWR także pozew w sądzie rejonowym o ustalenie istnienia stosunku prawnego w zakresie 30% powierzchni użytkó w ro lnych przezn a czonych do wyłączenia z umowy dzierżawy na podsta- wie art. 4 u.z.g.n.r.SP z uwagi na nieważność aneksu. Rozstrzygnięcie o istnieniu przesłanki funk cjonalnej w niniejs ze j sprawie wymaga ło prz ede wszyst kim odpowiedzi na pytanie, czy w przeds tawiony ch wyżej okolicznościach fak- tycznych i prawnych ocena konstytucyjności art. 4 i art. 5 u.z.g.n.r.SP może mieć wpływ na rozstrzygni ę cie sprawy o przedłużenie um owy dzierżawy , śc iś le – o zawarcie kolej nej umowy dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą na nowyc h warunkach w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 u.g.n.r.SP ewentualnie o dalsze dzierżawienie nieruchomości na dotychczasowych warunkach prze z rok na pods ta wie ar t. 39 ust. 4a u.o.g.n.r.SP. W sprawie zawisłej przed pytającym są d em spór prawny dotyczy w swej istocie praw- nej możliwości dalszego dzierżawienia przez dotychczasowego dzierżawcę nieruchomości należącej do Zasobu Wł asności Rolnej Skarbu Państwa . Sp ór ten ogniskuje się z atem wokół uzgodnienia treści nowych warunków, na j akich miał o dojść do z a warcia kolejnej umowy d zierżawy z dotychczasowym dzierżawcą (przedłużenia stosunku dzierżawy) , a nie wokół treści umowy zawartej wcześniej, która przynajmniej f or malnie wygasła wskut ek up ływu terminu w tej umowie przewidzianego . Ściś le rzecz b iorąc, r ozstrzygnięcie tego sporu wi ąże się przede wszystkim z regulacją zawartą w art. 39 ust. 2 pkt 1 u.g.n.r.SP , a nie z unormowa- niem wyrażonym w art. 4 i a rt. 5 u.z.g.n. r. SP . Mimo pewnego zwi ązku funkcjonalnego mię- dzy przepisami dotyczącymi k ształtowan ia treści umów dzierżawy oraz przepi sami dotyczą- cymi przedłużania stosunku dzierżawy w drodze zawierania kolejnych umów z dotychczaso- wym dzierżawcą w trybie be zprzetargowym lu b przedłużania w okr eślon ych okolicznościach dzierżawy na dotychczasowy ch warunka ch o rok , przepisy te regulują odręb n e kwesti e praw- n e . Zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 u.g.n.r.SP , umowę dzierżawy (w trybie bezprzetargo- wym) zawiera się, jeśli dotychczasow y dzierżawca złoż ył KO WR oświadczenie o zamiarze dalszego dzierżawienia n ieruc homości na nowych warunkach uzgodnionych z KOWR, z tym że czynsz nie może być niższy niż dotychczasowy. W wyniku nowelizacji dokonanej na pod- stawie ustawy z d nia 15 czerwca 2007 r. o zmianie usta wy o gospodarowaniu nieruchomo- ściami rolnymi Skarbu Pańs twa (Dz. U. Nr 123, poz. 851 ) uzupełniono t ę r egulację , dodając między innymi art. 39 ust. 4a u.g.n.r.SP, zgodnie z którym w razie ni eprzedstawienia przez KOWR dotychczasowem u dzierża wc y nieruchomości stanowiska odnośnie warunków dal- OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 12 szego dzierżawienia nie ruchomości, w terminie miesiąca od dnia złożen ia oświadczenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, domniemywa się, że KOWR wyraził zgodę na dalsze dzierża- wienie tej nieruchomości na do tychc za sowych warunkac h przez okres roku. Jak wskazano w komentarzu: „ W uzasad nieniu projektu tej nowelizacji zwrócono uwagę , że w dotychcza- sowej działalności Agencji zdarzały się przypadki, że – mimo złożenia przez dotychczasowe- go dzierżawcę stosownego oś wiadc ze nia woli – Agen cja nie podejmowała z dzierżawcą ż ad- nych negocjacji, dop rowadzając do zakończenia umowy dzierżawy na s kutek upływu termi- nu, co skutkowało potem niemożnością przedłużenia dzierżawy na nowych war unkach. Dotychczasowy dzierżawca, uznawsz y, że s kładając w term inie oświadczenie o zamiarze dal- sz ego dzierżawienia nier uchomości, nie był winny niepodjęcia negocjacj i przez Agencję, z reguły odmawiał wydania dzierżawionej nieruchomości, domagając się przed łużenia umo- wy dzierżawy, która wskutek up ływu te rminu już nie i stniała. Zdaniem ustawodawcy zasad ne było zatem wprowadz enie regulacji prawnych, zgodnie z którymi jeś li na skutek braku podję- cia działań ze strony Agencji, pomimo złożenia oświadczenia przez d zierżawcę, nie doszło do zawarcia nowej u mowy, A gencja w termin ie miesiąca od dnia wejścia w życi e ustawy złoży propozy cje nowych warunków dzierżawy. Warunkiem jest to, aby dzierżawiona nierucho- mość była nadal w posiadaniu dzierżawcy i aby czynsz dzierżawn y był opłacany w terminie (zob. uzasadnie nie p os elskiego projek tu ustawy o zmianie ustawy o gospo darowaniu nieru- chomośc iami rolnymi Skarbu Państwa, druk sejmowy nr 1 614 Sejmu RP V kadencji)” (Ł. Sanakiewicz, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz , LexisNexis 20 14). Ja k trafnie wskaz ał Rzecznik Praw Obywatelskich w s tanowisku przedstawion ym w niniejszej sprawie , omówione wyżej unormo wania zawierają instrumenty stabilizujące sto- sunek dzierżawy nieruchomości należących do Zas obu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wobe c te go , że art. 39 ust . 2 pkt 1 u.g.n.r.SP w sposób bard zo ogólny określa zas ady kontynuacji dzierżawy, w praktyce pojawiaj ą się wątpliwości – widoczne także w sprawie leżącej u podstaw pytania prawnego – co do char akteru przysługującego dzierżawcy upraw- ni enia d o przedłużenia u mowy dzierżawy . W wyroku SN z 24 marca 2010 r. (sygn. akt V CSK 289/09) – przywołanym w uza- sadnieniu postanowienia TK o sygn. P 21/16 – SN odnosząc się do zagadnień przejściowych na tle u.z.g. n.r.SP – wskazał, że nie można tłumaczyć prze pi sów ustawy o gos podarowaniu nieruchomościami rolny mi Skarbu Państwa, an i w brzmieniu pierwotnym z 1991 r., ani po now elizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 1997 r., że Skarb Państwa jest zobowiązany po upły wie terminu, na jaki była zawarta umowa d zierża wy , zawrzeć umowę o dzierżawę pań- stwowych gruntów r olnych z dotychczasowy m dzierżawcą na dalszy okres i co do tego same- go przedmiotu dzierżawy. Jako inny przykład rozstrzygnięcia o charakterze uprawnienia wyni kającego z art. 39 ust. 2 pkt 1 u.g.n.r.S P prz yw oływan y jest ta kże wyrok S ą du Apelacyjnego w Szcz ecinie z 17 li stopada 2010 r. (sygn. akt I ACa 541/10), w którym uzn ano, że t reść tego przepisu nie uprawnia do wnioskowania, że a gencja ma obowiązek przedstaw ienia oferty dotychczasowe- mu dzierżawcy i uwzg lę dnienia go przy planowaniu dalszych czynności w z akresie gospoda- rowania dzierżawioną przez niego nieruchomością, już po zakończeniu tej umowy. Choć stanowisk a wyrażone w przywołanych orzeczeniach, nie są dla sądu zadającego pytanie prawne wiążące , t o dow od zą, że podstawo wy problem w zawisłej przed nim sp rawie wiąże się przede wszystkim z wykładnią a rt. 39 ust. 2 pkt 1 u. g.n.r.SP . Jednocześnie a naliza orzecznictwa, w tym zwłaszcza Sądu Najwyższego, nie daje jes zcze wystarczających podstaw do wniosku, że ma my do czynienia z trwałą i jednolitą wykładnią przy wołanego unormowa- nia ( por. przywołane przez Rzecznika Praw Obywatels kich stanowisko Agencji Nieruchomo- ści Rolnych wyjaśnione w piśmie z 17 września 2015 r., zn ak: BP.ZP.0242.333.6.932. 2015.EIG ) . OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 13 Nie można p rzy tym tracić z pola widzenia, że dość powszechn ie wyrażany jest po- glą d, iż w świetle orzecznictwa , uprawnienia przy sługujące dzierżawcy nie są prawami pod- miotowymi . Wskazuj ą na to Rzecznik Praw Obywatelskic h , a także przedstawiciele doktryny (zob. M. B id ziński, M. Chmaj, B. Ulijasz, Ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomo ści Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – a spekt konstytucyjnoprawny , Torun 2017, s. 137, 138) , podnosząc przy tym wątpliwości związane z taką regulacją w perspektywie ochrony s tab il ności wieloletnic h stosunków dzierżawy . Z uzasadni enia pytania prawneg o Sądu Okręgowego w Warszawie można wysnuć wni osek, że sąd ten przyjmuje odmienny niż wskazany wyżej rezultat interpretacyjny („Przedmiotow e postanowienie odpowiada treści art. 39 ust . 2 ustawy o gospod arowaniu nie- ruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i sta nowi podstawę do formułowania roszczenia o zob owiązanie do złożenia oświadczenia woli – przedłużenia umowy dzierżawy…” – zob. str. 8 i 9 uzasadnienia pytania prawnego ) , choć nie wyja śn ia przy użyciu ja kich metod wy- kładni ten rezultat uzyskuje i z jakich u normowań go wywodzi . W tle przedstawionego pyt a- nia prawnego widoczny jest zatem – przynajm niej pośrednio – pewien spór wykładniczy. Powołać w tym kontekście należy pogląd wyrażony w w yr ok u TK z 3 grudni a 2002 r., sygn. P 13/02 (OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90) : „Do Trybunału nie należy dokonywanie wiążące j dla sądów wykładni ustaw «zwykłych». Wykładnia przepisów należy bowiem d o sądów jako organów powołanych do stosow ania prawa poprzez ust al anie w sposób wią żący, że określ ona sytuacja faktyczna jest objęta hipo tezą miarodajnej normy prawnej. Trybunał Konst ytucyjny powołany jest zaś do kontroli zgodności aktów niższego rzędu z ak tami hierarchicznie wyż- szymi, a nie do us talania skutków prawny ch określonych sytu acji faktycznyc h ”. Na podstawie powyżej poczynionych ustaleń, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie tylko w świetle stanowiska przyjętego w postanowieniu o sygn. P 21/16, lecz także w świetle przytoczonych wyżej przykładowo poglądów o rzeczniczych i do ktrynalnyc h – Sąd Okręgowy w Warszawie nie uzasadnił p rzyjętego przez siebie założenia, że art. 39 u st. 2 pkt 1 u.g.n.r.SP (lub inne przepisy tej ustawy) są podstawą obo wiązku „przedłużenia” umowy dzierżawy, ew entualnie że w sprawie prze d nim zawisłej ziś ciły się o koliczności wskazane w art. 39 ust. 4a u.g.n. r.SP. , tym bardziej że dotychczasowa umowa dzi erżawy formalnie wy- gasła. Trybunał Konstytucyjny nie mógł zastąpić w tym zakresie pytającego sądu i podjąć te go rodzaju rozważań oraz dok on ać subsumpcji st anu faktyc znego . W literaturze podnosi się, że wymóg wy jaśnienia, w jakim zakresie orzeczenie Trybuna łu Konstytucyjnego może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w zwią zku z którą pytanie zostało przedstawione , „powi- nien być respektowany z e szczególną sta rannością, gdy związek pytania prawnego z rozstrzy- gnięc iem sprawy nie jest oczywisty ” (M. Wiącek, Pyt anie prawne sądu do Trybunału Konsty- tucyjnego , Warszawa 2011, s. 31 5) , co ma miejsce w niniejszej sprawie . I nnymi słowy – w sprawie, w kt ór ej spór dotyczy przedłuże nia stosunku dzierżawy , niewykazanie przez pyt ający sąd , że art. 39 ust. 2 pkt 1 u.g.n.r.SP zobowiązuje KOWR do zwarci a kolejnej umowy z dotychczasowym dzierża wcą , oraz niewykazanie, że ziściły się prz esłanki określone w art. 39 us t. 4a u.g.n.r.SP, powoduje istotne wątpliwości, czy rozstrzy- gni ę cie o k onstytucyjności art. 4 i art. 5 u.z.g.n.r.SP – jako przepisów dotyczących treści wcześniej zawartej umowy – może w ogóle wpłynąć na treść rozstrzygnięcia s prawy zwisłej przed Sądem Ok rę gowym w Warszawie . Szczegó łowe w yjaśnienie tej kwestii było obowiąz- kiem pytającego sądu (art. 52 ust. 2 pkt 5 u.o.t.p .TK), którego sąd nie dopełnił. Z ależność wymagana przez art. 193 K onstytucji powinna mieć charakter bezpośr ed- niego, merytorycznego i pr aw nie istotnego zwi ązku ze s prawą rozpoznawaną przez sąd przedstawiający pytanie prawne . Tymczasem pytający s ąd nie wsk azał ani podstaw przyjęte- go przez siebie założenia, ani silnych argu mentów, które w stopniu wystarczającym up raw- dopodobniałyby, że art. 4 i art. 5 u.z.g.n.r .SP znajd ują zastosowanie w sprawie prowadzonej OTK ZU A/2020 P 9/19 poz. 30 14 przez pytający sąd a orzeczenie w przedmiocie ich ko nstytucyjności wpły nie na rozstrzygnię- cie zawisłego przed nim sporu prawnego. W obec niespełnienia wymagań do puszczalności pytania prawne go , w niniejszym po- stę powani u ziściła się przesłanka niedopuszczalności w ydania wyroku, o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że spory tego rodzaju jak z a wisły przed sądem py- tającym – na co wskazuje w swym stano wi sku także Rzeczni k Praw Ob ywatelskich – mają charakter wielopłaszczyzno wy i wiążą się z mechanizmem wynikającym nie t ylko z wielu przepisów u.g.n.r.SP (i jej nowelizacji), lecz nadto z przepisów us tawy o wstrzymaniu sprze- daży ( zob. w n i o s ek RPO d o T r y b u n a ł u K o n s t y t u c y j n e g o rozpoznawany pod sygn. K 3 6 / 1 6 ) . Jak wskazał RPO , prob lem konstytucyjny postawiony w pytaniu prawnym S ą du Okręgowego w Warszawie pozostaje akt ualny i wywiera wpływ na sytu ację prawną dzierżawców oraz stan prawny nieruchomości w chodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, o czym świadczy m.in. zm iana art. 39b ust. 1 u.g.n.r.SP dokonana ustaw ą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroj u rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1080 ). Nawet jeśl i mechanizm ten kreuje problemy o randze konstytucyjnej, to zbadanie jedn ego z jego elementów w ramach niniejszego post ępowania było niedopu szczal- ne ze względu na konkre tny charakter kontroli w niniejszej sprawie . Zważywszy powyższe okoliczności , Trybuna ł Konstytucyjny postanowił jak w sen- tencji.