P 13/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 grudnia 2017 r. Pozycja 84 WYROK z dnia 12 grudnia 2017 r. Sygn. akt P 13/16 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak -Szafnicka – przewodniczący Leon Kieres – sprawozdawca Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkow ska- Jaśkiewicz, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2017 r., pytania prawnego S ądu Rejonowego w Kościerzynie: czy art. 691 § 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zaso bie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, ze zm.), w związku z art. 39 ust. 1 tej ustawy, w zakresie, w jakim odmiennie traktuje skutki śmierci jedynego najemcy i jednego ze współnajemców, przez co różnicu- je ochronę interesów mieszkaniowych lokatorów w przypadku śmierci jednego ze współnajemców, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 75 ust. 1 Konstytucji , o r z e k a: Art. 691 § 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.) w zakresie, w jakim w yłącza prawo dziecka do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego w razie śmierci jednego z rodziców - współnajemców tego lokalu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. * Sentencja została ogłoszona dnia 20 grudnia 2017 r. w Dz. U. poz. 2380. OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 2 UZASADNIENIE I 1. W myśl art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.; dalej: k.c.): – „W razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżo- nek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą” (§ 1); – „Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci” (§ 2); – „W razie braku osób wymienionych w § 1 stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa” (§ 3); – „Osoby, które wstąpiły w stosunek najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 1, mogą go wypowiedzieć z zachowaniem terminów ustawowych, chociażby umowa najmu była za- warta na czas oznaczony. W razie wypowiedzenia stosunku najmu przez niektóre z tych osób stosunek ten wygasa względem osób, które go wypowiedziały” (§ 4); – „Przepisów § 1 - 4 nie stosuje się w razie śmierci jednego ze współnajemców lokalu miesz- kalnego” (§ 5). 2. Sąd Rejonowy w Kościerzynie, I Wydział Cywilny (dalej: sąd pytający), postano- wieniem z 18 maja 2016 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 691 § 5 k.c., w brzmieniu nada nym przez art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cy- wilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, ze zm.; aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie l okatorów z 2001 r.), w związku z art. 39 ust. 1 tej ustawy, „w zakresie, w jakim odmiennie traktuje skutki śmierci jedynego najemcy i jednego ze współ- najemców, przez co różnicuje ochronę interesów mieszkaniowych lokatorów w przypadku śmierci jednego ze współnajemców”, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 75 ust. 1 Konstytucji . 2.1. Stan faktyczny, na tle którego sformułowano pytanie prawne, był następujący: Babka powoda była najemcą spornego lokalu w Kościerzynie od 1970 r. Mieszkała w nim z ojcem powoda i jego rodziną (żoną i dwoma synami, urodzonymi w 1980 r. i w 1982 r.). Po jej śmierci w 2005 r. w stosunek najmu wstąpił ojciec powoda. Na mocy art. 691 w związku z art. 680 1 k.c. jego matka stała się współnajemcą lokalu. Matka powoda zmarła w 2008 r. Jego ojciec w 2010 r. zawarł ponowny związek mał- żeński i wyprowadził się ze spornego mieszkania do nieruchomości stanowiącej własność drugiej żony. Na skutek umowy o rozszerzenie wspólności majątkowej z 2011 r. stał się współwłaścicielem tej nieruchomości, co spowodowało rozwiązanie umowy najmu przez gminę w 2012 r. Powód nadal mieszkał w spornym lokalu i złożył wniosek o wstąpienie w stosunek najmu w miejsce swojej zmarłej matki. W 2013 r. uzyskał decyzję odmowną i został wezwany do dobrowolnego opróżnienia lokalu. Gmina argumentowała, że w świetle art. 691 § 5 k.c. nikt nie może wstąpić w stosunek najmu, dopóki żyje małżonek zmarłego najemcy, będący współnajemcą mieszkania. Wobec tego powód w 2013 r. wniósł do sądu pytającego pozew przeciwko gminie o ustaleni e wstąpienia w stosunek najmu. Jednocześnie toczy się postępo- wanie z powództwa gminy o jego eksmisję ze spornego lokalu. OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 3 2.2. W krótkim uzasadnieniu pytania prawnego sąd pytający wskazał, że art. 691 k.c. w obecnym brzmieniu „odmiennie traktuje skutki śmierci jedynego najemcy (głównego na- jemcy) i jednego ze współnajemców (współmałżonka najemcy), uniemożliwiając wstąpienie w stosunek najmu osobom uprawnionym (wspólnie zamieszkującym) po śmierci jednego ze współnajemców lokalu”. W opinii sądu pytającego, art. 691 k.c. narusza zasadę równości, ponieważ powoduje nieuzasadnione zróżnicowanie ochrony interesów mieszkaniowych „w obrębie tej samej kate- gorii lokatorów”. Sąd pytający uznał również, że „Ograniczenie kręgu osób uprawionych do wstąpienia w stosunek n ajmu w przypadku śmierci jednego ze współnajemców wyłącznie do drugiego współnajemcy pozbawiło ochrony interesów mieszkaniowych lokatorów razem z nim za- mieszkujących, co stanowi naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Osoby, k tóre niejednokrotnie przez długie lata zamieszkiwały wspólnie z najemcą (współnajemcami), miały prawo żywić usprawiedliwione przekonanie, że w nieokreślonej przyszłości, na skutek zdarzenia o charakterze nieprzewidywalnym, nagłym i niezależnym od ich woli, zostaną zaspokojone ich interesy mieszkaniowe. Chodzi więc o pewność prawa ro- zumianą jako pewność tego, że w oparciu o obowiązujące prawo można kształtować swoją życiową przyszłość”. Zdaniem sądu pytającego, art. 691 k.c. narusza także zasadę ochrony pra w nabytych. W poprzednim stanie prawnym prawo do wstąpienia w stosunek najmu przysługiwało oso- bom stale zamieszkującym z najemcami zarówno w przypadku śmierci najemcy głównego, jak i jego małżonka (współnajemcy). W obecnym stanie prawnym nie można wprawdzie mó- wić o prawie nabytym (bo roszczenie o to prawo powstaje dopiero z chwilą śmierci jedynego najemcy), ale „pojawia się problem ochrony ekspektatywy wstąpienia w stosunek najmu”. Sąd pytający stwierdził, że art. 691 § 5 k.c. jest także niezgodny z art. 75 ust. 1 Kon- stytucji. W ramach uzasadnienia tego zarzutu odwołał się do art. 4 ustawy o ochronie lokato- rów z 2001 r. 2.3. W końcowej części pytania prawnego sąd pytający podkreślił, że rozstrzygnięcie Trybunału co do konstytucyjności art. 691 § 5 k.c. „przesądzi o uwzględnieniu bądź oddaleniu powództwa o wstąpienie w stosunek najmu. W przypadku stwierdzenia przez Trybunał Kon- stytucyjny niezgodności tego przepisu w aktualnym brzmieniu z Konstytucją i przywrócenia tym samym jego dotychczasowego brzmienia, pow stanie podstawa prawna dla żądania zgło- szonego pozwem, a tym samym uznania żądania pozwu za zasadne”. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 3 stycznia 2017 r. przedstawił stanowisko w spra- wie i wniósł o stwierdzenie, że art. 691 § 5 k.c. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji, oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na nie- dopuszczalność wydania wyroku. 3.1. W ramach analizy formalnej pytania prawnego, Prokurator Generalny uznał, że przedmiotem kontroli może być jedynie art. 691 § 5 k.c., przy czym zawarte w petitum dopre- cyzowanie zaskarżenia nie odnosi się do zakresu stosowania tego przepisu, ale zawiera ele- menty jego oceny w kontekście art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny zauważył też, że wskazany przez sąd pytający w petitum pytania prawnego art. 26 pkt 12 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. nie nadał nowego brzmienia art. 691 k.c., lecz wprowadził do systemu prawnego nową normę. Jego zdaniem, sąd pytający nie wykazał, że art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. stanowi element normy prawnej będącej przedmiotem zaskarżenia, a więc że od jego oceny zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej przez sąd sprawy. OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 4 W końcowej części stanowiska Prokurator Generalny dodał, że nieuzasadnione są ta k- że zarzuty niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 2 Konstytucji, co powoduje ko- nieczność umorzenia postępowania w tym zakresie. 3.2. W opinii Prokuratora Generalnego, nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 691 § 5 k.c. z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Wskazany wzorzec konstytucyjny nie zobowiązu- je władz publicznych do dostarczania lokali mieszkalnych ich lokatorom ani też do prze- kształcania ich dotychczasowych tytułów do zajmowanych mieszkań w silniejsze czy trwal- sze. Przyznaje on ustawo dawcy stosunkowo dużą swobodę regulacyjną, w ramach której mie- ści się zaskarżony przepis. W kontekście art. 2 Konstytucji Prokurator Generalny podzielił pogląd sądu pytające- go, że roszczenia o wstąpienie w stosunek najmu nie można ujmować w kategorii ochr ony prawa nabytego. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, uznał, że nie jest także możliwe konstruowanie prawnie chronionej ekspektatywy lokatora względem wynajmu- jącego (właściciela nieruchomości). Analizowana instytucja „sama w sobie nie jest konieczna w świetle Konstytucji”. Ustawodawca może modyfikować szczegółowe rozwiązania w zależ- ności od prowadzonej polityki mieszkaniowej i to nie narusza zasady pewności prawa. Jeżeli natomiast chodzi o ocenę art. 691 § 5 k.c. z punktu widzenia ar t. 32 ust. 1 Kon- stytucji, to Prokurator Generalny odnotował, że zdania piśmiennictwa w tym zakresie są po- dzielone. W jego opinii, zarzutu naruszenia zasady równości nie można ujmować przez pryzmat nierównego traktowania „skutków śmierci jedynego najemcy i jednego ze współnajemców” albo „interesów mieszkaniowych najemców i współnajemców”. Jego istotę stanowi bowiem nierówne traktowanie lokatorów (domowników najemcy lokalu mieszkalnego) w przypadku śmierci najemcy. W myśl zaskarżonego przepisu, wstąpienie w stosunek najmu nie jest moż- liwe, jeżeli po śmierci najemcy pozostał przy życiu współnajemca. Prokurator Generalny stwierdził, że sytuacja prawna domowników, których prawa do zamieszkiwania w lokalu mają charakter pochodny od praw najemcy (współnajemcy), „n ie jest identyczna w przypadku najmu i współnajmu”. W pierwszej sytuacji powstaje bowiem kolizja pomiędzy zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych domowników (co ma istotny egzy- stencjalny, a nie majątkowy aspekt) a prawem o charakterze ściśle majątkowym, przysługują- cym właścicielowi lokalu mieszkalnego. W drugiej rozstrzygnięcia wymaga ponadto kolizja praw domowników z uprawnieniami współnajemcy, które – mimo majątkowego charakteru prawa najmu – należy również oceniać w aspekcie egzystencjalnym (jako służące za spokoje- niu potrzeb mieszkaniowych). „W tym kontekście zróżnicowanie sytuacji prawnej domowni- ków po śmierci najemcy lokalu mieszkalnego na podstawie kryterium posiadania prawa naj- mu do tego lokalu przez inną osobę (inne osoby) jest w pełni uzasadnione”. Pro kurator Generalny podkreślił, że „istotą unormowania zawartego w art. 691 § 1 k.c. jest polepszenie sytuacji domownika zmarłego najemcy lokalu mieszkalnego, co następuje przez wzmocnienie i utrwalenie jego tytułu do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Sku t- kiem wyłączenia stosowania tego przepisu na podstawie zaskarżonego art. 691 § 5 k.c. jest natomiast utrzymanie statusu domownika lokalu mieszkalnego, jako prawa pochodnego względem uprawnień przysługujących najemcy tego lokalu”. 4. Marszałek Sejmu w piśmie z 24 marca 2017 r. przedstawił w imieniu Sejmu stano- wisko w sprawie oraz wniósł o stwierdzenie, że art. 691 § 5 k.c. jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 75 ust. 1 Konstytucji, oraz o umorzenie postę- powania w pozostałym zakresie. OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 5 4.1. Oceniając dopuszczalny zakres orzekania merytorycznego, Marszałek Sejmu uznał, że sąd pytający nie uzasadnił zarzutu niekonstytucyjności art. 39 ust. 1 ustawy o ochro- nie lokatorów z 2001 r., wskazanego w petitum pytania prawnego jako związkowy przedmiot kontroli. W pytaniu prawnym brak też argumentacji odnoszącej się do niezgodności art. 691 § 5 k.c. z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Postępowanie w powyższym zakresie powinno zostać umorzone ze względu na niedo- puszczalność wydania w yroku. 4.2. W opinii Marszałka Sejmu, mając na uwadze okoliczności sprawy zawisłej przed sądem pytającym, należy przyjąć, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji dotyczy w istocie „nierównego traktowania dzieci wyłącznego najemcy oraz [dzieci] małżonków bę- dących współnajemcami lokalu mieszkalnego”. Powyższy zarzut Marszałek Sejmu uznał za bezzasadny. Instytucja wstąpienia w sto- sunek najmu lokalu mieszkalnego po śmierci dotychczasowego najemcy ma „wyjątkowy cha- rakter”, co uzasadnia ograniczenie kręgu osób uprawnionych do sukcesji. Jeżeli lokal jest wła- snością prywatną, znajduje to podstawę w ochronie praw właściciela lokalu (por. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Jeżeli zaś lokal jest przedmiotem własności publicznej (komunalnej), kwe- stionowana regul acja przyczynia się do realizacji podstawowej funkcji gminnego zasobu mieszkaniowego (zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach). Poszerzenie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w najem takich lokali mo- głoby skutkować niemalże trwałym, faktycznym wyłączeniem lokalu z zasobu gminnego. Gdyby dzieci małżonków współwynajmujących lokal mogły wstąpić w stosunek najmu już w chwili śmierci jednego z nich, osoby bliskie tych dzieci (np. ich małżonkowie i własne po- tomstwo) uzyskiw ałyby prawo do skorzystania z możliwości wstąpienia w najem. Marszałek Sejmu ocenił, że sąd pytający błędnie uznał za podmioty podobne dzieci stale zamieszkujące z jednym najemcą lokalu mieszkalnego do chwili jego śmierci oraz dzieci stale zamieszkujące ze współnajemcą takiego lokalu (w szczególności współmałżonkami) do chwili śmierci jednego z nich. Według niego, cechami relewantnymi, które decydują o przyna- leżności do kategorii podmiotów podobnych podlegających ochronie na tle art. 691 k.c., są: – określona, bliska relacja z najemcą (w analizowanym wypadku – pokrewieństwo pierwsze- go stopnia); – wspólne zamieszkiwanie z najemcą w wynajmowanym lokalu mieszkalnym; – „okoliczność, że w razie braku ochrony przewidzianej w tym artykule, osoby te musiałyby niezw łocznie opuścić zajmowany dotychczas wraz ze zmarłym najemcą lokal, gdyż jego prawo najmu wygasło, a one nie posiadają do lokalu żadnego tytułu prawnego”. Ta trzecia przesłanka nie występuje w przypadku osoby bliskiej współnajemcom, która za- mieszkuje stale wraz z nimi. „W razie śmierci jednego z tych współnajemców, prawo najmu nie wygasa, lecz trwa nadal, a osoba bliska w stosunku do pozostałego przy życiu współna- jemcy (stającego się wyłącznym najemcą lokalu mieszkalnego) nie musi opuszczać zajmowa- nego wraz z nim lokalu. Jej sytuacja jest więc diametralnie inna, niż sytuacja osoby bliskiej zmarłego najemcy, która (…) utraciłaby możliwość faktycznego zamieszkiwania w lokalu wraz z chwilą śmierci najemcy, gdyby nie norma wynikająca z art. 691 k.c. Zasadniczą f unk- cją tej normy jest ochrona osób faktycznie zajmujących lokal wspólnie z najemcą przed ryzy- kiem wynikającym z ogólnej reguły wygasania najmu wraz ze śmiercią najemcy. Ryzyko to nie występuje w takim stopniu w przypadku osób bliskich współnajemcom i zajmujących wraz z nimi lokal mieszkalny”. Marszałek Sejmu podkreślił, że art. 691 § 5 k.c. pełni również funkcję ochronną w sto- sunku do pozostałego przy życiu małżonka, będącego współnajemcą lokalu mieszkalnego. OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 6 W razie braku tej regulacji, w stosunek najmu w stępowałyby wszystkie osoby wskazane w art. 691 § 1 i 2 k.c., a współmałżonek stawałby się tylko jednym z wielu współnajemców lokalu mieszkalnego. Ustawodawca uznał jednak, że zasługuje on na silniejszą ochronę, a dzieci współnajemców mogą wstąpić w najem lokalu dopiero po ich śmierci. Wzmocnienie praw pozostałego przy życiu małżonka wpisuje się w aksjologię polskiego prawa spadkowe- go, które uprzywilejowuje małżonka w razie dziedziczenia ustawowego w zbiegu z dziećmi spadkodawcy (por. art. 931 § 1 k.c.). 4 .3. Marszałek Sejmu stwierdził, że bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez art. 691 § 5 k.c. zasady ochrony praw nabytych na skutek zmian prawnych z 2001 r. Z art. 2 Konstytucji nie wynika bowiem nakaz dalszego stosowania przepisów dotychczasowych w odniesieniu do „sytuacji w toku”. Powodowi nie przysługuje więc prawnie chroniona eks- pektatywa wstąpienia w stosunek najmu lokalu, która ukształtowała się przed wejściem w życie art. 691 k.c. w aktualnym brzmieniu. 4.4. W ocenie Marszałka Sejmu, programow y charakter art. 75 ust. 1 Konstytucji uza- sadnia wniosek, że przepis ten – powołany samodzielnie – stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli. Nie można z niego wywodzić uprawnienia powoda do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po jednym z jego zmar łych rodziców. Poza tym treść tego przepisu przemawia przeciwko zbyt szerokiemu ujmowaniu przesłanek wstąpienia osób bliskich na- jemcy w stosunek najmu po jego śmierci, gdyż mogłoby to skutkować faktycznym uszczuple- niem gminnego zasobu mieszkaniowego i ogra niczyć możliwość jego wykorzystania w usta- wowych celach. 4.5. W końcowej części stanowiska Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że w przypadku zagrożenia bezdomnością powód w sprawie toczącej się przed sądem pytającym może ubie- gać się o lokal socjalny lub wystąpić z własnym wnioskiem o oddanie mu w najem lokalu komunalnego. 5. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 28 czerwca 2016 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. II Wobec zgodnych stanowisk uczestników postępowania co do konstytucyjnoś ci zakwe- stionowanej regulacji, Trybunał – uznawszy, że treść tych stanowisk stanowi wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia – postanowił na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałe m Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) rozpoznać pytanie prawne na posiedzeniu niejawnym. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Podstawy prawne orzekania. 1.1. Niniejsza sprawa została zainicjowana pytaniem prawnym Sądu Rejonowego w Kościerzynie, I Wydział Cywilny (dalej: sąd pytający), z 18 maja 2016 r., a więc pod rzą- dami ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 7 poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Późniejsze zmiany prawne, a zwłaszcza wejście w życ ie ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.) oraz (obecnie obowiązującej) ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o organizacji TK), zobowiązują Trybunał Konstytucyjny do ustalenia podstaw orzekania w niniejszej sprawie. 1.2. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074), do postępowań przed Try- bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji TK (tj. przed 3 stycznia 2017 r.) sto suje się przepisy tej ustawy, a czynności procesowe dokonane w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o or- ganizacji TK pozostają w mocy. Wyrażona w tym przepisie zasada ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. Po d- stawą procedowania w sprawie analizowanego pytania prawnego jest więc ustawa o organiza- cji TK. 2. Przedmiot i wzorzec kontroli. 2.1. W petitum pytania prawnego sąd pytający zwrócił się do Trybunału Konstytucyj- nego o zbadanie, czy art. 691 § 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.; aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.; dalej: k.c.), w brzmieniu nadanym przez art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, m ieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, ze zm.; aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie lokatorów z 2001 r.), w związku z art. 39 ust. 1 tej ustawy, w zakresie, w jakim odmiennie traktuje skutki śmierci jedynego najemcy i jednego ze współnajemców, przez co różnicuje ochronę interesów mieszkaniowych lokatorów w przypadku śmierci jedne- go ze współnajemców, jest zg odny z art. 2, art. 32 i art. 75 ust. 1 Konstytucji. 2.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tak określony zakres zaskarżenia może bu- dzić wątpliwości formalne, z których część została dostrzeżona w stanowiskach Sejmu i Pro- kuratora Generalnego. Powstają one na tle art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy o organizacji TK, zali- czającego do obowiązkowych elementów pytania prawnego „sformułowanie zarzutu niezgod- ności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego oraz jego u zasadnienie, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie”. Według Trybunału, powyższy warunek jest spełniony jedynie w odniesieniu do zarzu- tu niezgodności art. 691 § 5 k.c. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie pytanie prawne budzi następujące zastrzeżenia: 2.2.1. Jeżeli chodzi o przedmiot kontroli, Trybunał Konstytucyjny zauważa, że: Po pierwsze, w uzasadnieniu pytania prawnego część zarzutów formułowanych jest w odniesieniu do art. 691 k.c. bez doprecyzowania, o które jednostki re dakcyjne tego przepisu chodzi, a część dotyczy tylko art. 691 § 5 k.c. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, jest jed- nak oczywiste, że wątpliwości sądu pytającego nie odnoszą się do art. 691 k.c. jako całości, lecz tylko do treści wyrażonej w ostatnim paragr afie tego przepisu. Po drugie, sąd pytający w petitum pytania prawnego jako związkowy przedmiot kon- troli wskazał dodatkowo art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. („Traci moc OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 8 ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. poz. 787, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów rozdziału 6”). Przepis ten nie został jednak ani zacytowany, ani omówiony, a tym bardziej nie wskazano jego podkreślone- go w petitum „związku” z art. 691 § 5 k.c. 2.2.2. W odn iesieniu do wzorców kontroli Trybunał ma trojakie wątpliwości: Po pierwsze, brak jest wystarczającego uzasadnienia zarzutów w kontekście art. 2 Konstytucji (zasady ochrony praw nabytych i pewności prawa). Sąd pytający postawił tezę, że ustawodawca co do za sady nie powinien dokonywać niekorzystnych dla lokatorów zmian prawnych w zakresie wstąpienia w najem lokali mieszkalnych, a jeżeli już decyduje się na modyfikację tej instytucji, to musi to następować z uwagi na „ważny interes publiczny” i z uwzględnieniem „zasady racjonalności”. Nie wypowiedział się konkluzywnie, czy swobo- da ustawodawcy jest ograniczona przez ekspektatywę wstąpienia w stosunek najmu (stwier- dził tylko, że ten problem się „pojawia” i „zasadne” jest jego „rozważenie”). Nie oceniając trafności tych twierdzeń, Trybunał Konstytucyjny zauważa, że abstrahu- ją one od stanu faktycznego sprawy, na tle której wniesiono analizowane pytanie prawne. Za- skarżona regulacja została dodana do kodeksu cywilnego przez art. 26 pkt 12 ustawy o ochro- nie lokatorów z 2001 r. i weszła w życie 10 lipca 2001 r. Obowiązywała niezmiennie w całym okresie najmu lokalu przez bezpośrednich poprzedników prawnych powoda (jego rodziców, będących współnajemcami spornego mieszkania), tj. w latach 2005 -2012. Tylko te przepisy mogły więc być podstawą rozsądnych oczekiwań powoda co do możliwości i warunków wstąpienia przez niego w stosunek najmu. Należy zaznaczyć, że przed 2001 r. powód był tyl- ko wnukiem poprzedniej najemczyni (swojej babki), co nie dawało mu samoistnego upraw- nienia do wstąpienia w najem spornego lokalu (por. uchwała Sądu Najwyższego – dalej: SN – z 21 maja 2002 r., sygn. akt III CZP 26/02, Lex nr 53966; wcześniej podobnie: uchwała SN z 26 lipca 1972 r., sygn. akt III CZP 50/72, Lex nr 1447). Sąd pytający nie przedstawił równocześnie argumentów na poparcie zarzutu narusze- nia art. 2 Konstytucji, które byłyby adekwatne do sytuacji strony postępowania przed tym są- dem. Po drugie, w uzasadnieniu pytania prawnego brak jest wypowiedzi sądu pytającego na temat relacji między zaskarżonym przepisem a art. 32 ust. 2 Konstytucji („Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przy- czyny”). Po trzecie, uzasadnienie niezgodności art. 691 § 5 k.c. z art. 75 ust. 1 Konstytucji („Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszka- nia”) ogranicza się do przytoczenia wybranych elementów art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochro- nie lokatorów z 2001 r., w których mowa jest o zadaniach gminy w zakresie zaspokajania po- trzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 4 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. stanowi realizację na płaszczyźnie ustawowej kierunku polityki państwa, przewidzianego w art. 75 ust. 1 Konstytucji. Sąd pytający trafnie dostrzegł więc związek tych przepisów, ale nie wyciągnął z tego wniosków uzasadniających zarzut sta- wiany zaskarżonej regulacji (co jest warunkiem sine qua non jej oceny). 2.2.3. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymienione mankamenty pytania praw- nego powodują częściową niedopuszczalność jego rozpoznania merytorycznego. Aktu alny pozostaje pogląd sformułowany w sprawie o sygn. P 13/12, że „Skoro kontrola hierarchicznej zgodności norm opiera się na domniemaniu ich konstytucyjności, to podmiot inicjujący postę- powanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zobligowany dostarczyć argumentów pozwa- lających obalić to domniemanie. Dopóki sąd nie powoła przekonywujących motywów mają- OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 9 cych świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontro- li, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wska- zania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał (zob. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1 uzasadnienia)” (postano- wienie z 26 czerwca 2013 r., sygn. P 13/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72, cz. II, pkt 2.2 uza- sadnienia). 2.3. W ramach analizy formalnoprawnej pytania prawnego Trybunał uwzględnia jesz- cze dwie okoliczności. Po pierwsze, w petitum pytania prawnego sąd pytający wskazał także zakres żądanej przez siebie kontroli art. 691 § 5 k.c. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. Wniosek o zakresową kontrolę nie został jednak powtórzony w uzasadnieniu pytania prawnego , a zawarte w nim sformułowania odnoszą się tylko do jednego z trzech wskazanych przez sąd pytający wzorców (zasady równości ujętej w art. 32 ust. 1 Konstytucji). Wydaje się więc, że celem zakresowości wskazanej w petitum pytania prawnego nie było ogranicz enie przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, lecz tylko zaakcentowanie najważniejszego z zarzu- tów wobec art. 691 § 5 k.c. Po drugie, trzeba też uściślić, że – wbrew twierdzeniom sądu pytającego – kwestiono- wany przepis nie został zmieniony przez art. 26 pkt 12 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r., lecz został dodany do kodeksu cywilnego (słusznie zauważa to w swoim stanowisku Prokura- tor Generalny), co było zjawiskiem jednorazowym i nieodwracalnym . Nie miał wcześniej od- powiednika, ani jeżeli chodzi o meritum , ani oznaczenie. Art. 691 k.c. w brzmieniu pierwot- nym, obowiązującym do 11 listopada 1994 r., nie był podzielony na paragrafy i nie zawierał ograniczenia podobnego do zawartego w zaskarżonym przepisie (por. szczegółowo niżej). Jednoznaczne określenie przedmiotu kontroli jest więc możliwe bez odniesienia do art. 26 pkt 12 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. Wzmiankę o tym przepisie w petitum pytania prawnego (i konsekwentnie – sentencji orzeczenia Trybunału) należy więc uznać za zbędną. 2.4. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 5 ustawy o organizacji TK, pytanie prawne powinno także zawierać „wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione” (tzw. przesłanka funkcjonalna pytania prawnego). Odnosząc się do tego wymogu, sąd pytający wskazał, że wyrok Trybunału będzie pod- stawą uwzględnienia lub oddalenia powództwa o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu w zawisłej przed nim sprawie, dzięki możliwości „przywrócenia dotychczasowego brzmienia” zaskarżonego przepisu. Trybunał Konstytucyjny uznaje to wyjaśnienie za spełniające minimalne wymogi wy- nikające z art. 52 ust. 2 pkt 5 ustawy o organizacji TK, jednak pod dwoma warunkami. 2.4.1. Po pierwsze, zakres kontroli zaskarżonego przepisu musi zostać ograniczony odpowiednio do stanu faktycznego rozpatrywanego przez sąd pytający. Tylko w takim węż- szym zakresie orzeczenie Trybunału jest bowiem niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą zostało postawione pytanie prawne (por. art. 193 Konstytucji i art. 52 ust. 2 pkt 5 ustawy o organizacji TK). Uprzedzając bardziej szczegółowe uwagi na temat wykładni art. 691 § 5 k.c., należy zauważyć, że przepis ten wyłącza możliwość wstąpienia w najem na zasadach określonych w art. 691 § 1 - 4 w każdym wypadku śmierci jednego ze współnajemców. Przepis ten ma bar- dzo szeroki zakres zastosowania – nie ma znaczenia, kim są współnajemcy (małżonkami, ro- dzeństwem, powinowatymi itd.), jakie łączą ich relacje i jaki mają stosunek do lokatorów OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 10 ubieg ających się o wstąpienie w najem. W postępowaniu przed sądem pytającym chodzi zaś konkretnie o relacje w ramach „małej rodziny” – prawo dziecka do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłej matce, w sytuacji gdy jego ojciec (mąż matki, dotychczasowy współnajem- ca mieszkania) nie jest zainteresowany kontynuacją stosunku najmu. Zważywszy na szczegól- ny konstytucyjny status rodziny i małżeństwa (por. zwłaszcza art. 18 Konstytucji), normy, war- tości i zasady konstytucyjne przemawiające za konstytucyjnością stosowania zaskarżonego przepisu do takich stanów faktycznych mogą być odmienne niż w innych konfiguracjach pod- miotowych najemców i osób ubiegających się o wstąpienie w najem. Stanowi to dodatkowy argument (oprócz przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego) za ogranic zeniem zakresu kontro- li w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny dostrzega również, że sprawa tocząca się przed sądem pytają- cym dotyczy wstąpienia w najem lokalu należącego do publicznego zasobu mieszkaniowego. Mając jednak na uwadze, że zakwestionowany przepis w taki sam sposób działa w odniesie- niu do lokali prywatnych (por. niżej), okoliczność ta nie ma znaczenia dla określenia dopusz- czalnego zakresu zaskarżenia. Powinna jednak zostać uwzględniona podczas oceny konstytu- cyjności zaskarżonej regulacji. 2.4.2. Po drugie, należy także odnieść się do twierdzenia sądu pytającego, że negatyw- na ocena konstytucyjności art. 691 § 5 k.c. spowoduje „przywrócenie” dotychczasowego brzmienia tego przepisu. Jak się wydaje, mówiąc o „powrocie” do regulacji wcześniejszych, sąd pytający miał na myśli nie tyle reaktywację („odżycie”) zasad wstąpienia w najem obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. (nie byłby to zresztą art. 691 k.c. w wersji pierwotnej, tylko inne regulacje – por. niżej), ile tylko to, że z systemu prawnego zniknie zakwestionowana przez niego przesłanka negatywna pozostawania przy życiu drugie- go współnajemcy (a pozostałe elementy aktualnego kształtu instytucji wstąpienia w najem pozostaną bez zmian). Trybunał Konstytucyjny zwraca w tym kontekście uwagę, że bezpośrednim skutkiem jego orzeczenia może być tylko derogacja zaskarżonych przepisów (por. art. 190 ust. 3 Kon- stytucji). Decyzja o tym, czy je zastąpić i ewentualnie jakimi rozwiązaniami, należy już do ustawodawcy. 2.5. W świetle powyższych ustaleń, przedmiotem dalszych analiz może być jedynie za- rzut niezgodności art. 691 § 5 k.c. w zakresie, w jakim uniemożliwia dziecku wstąpienie w najem lokalu mieszkalnego w razie śmierci jednego z rodziców - współnajemców tego lok a- lu, z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3. Wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego – uwagi ogólne ( ratio legis , isto- ta, ewolucja uprawnień rodziców i dzieci, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). 3.1. Wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego polega na tym, że z chwilą śmierci najemcy stosunek najmu nie wygasa ani nie podlega dziedziczeniu, lecz prawa i obo- wiązki najemcy przechodzą ex lege na osobę lub osoby bliskie zamieszkujące dotychczas wspólnie z najemcą. Treść stosunku najmu pozostaje b ez zmian, dochodzi tylko do zmiany podmiotowej po stronie najemcy. W doktrynie i orzecznictwie jako ratio legis tej instytucji wskazuje się ochronę lokato- rów (por. np. M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie , Warszawa 2007, s. 646). Pozwala ona bowiem na dalsze zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osobom, które dotychczas nie były stroną stosunku najmu, a dysponowały tylko pochodnym prawem do tego lokalu bądź korzystały z niego na zasadzie użyczenia lub władztwa prekaryjnego. OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 11 3.2. Wstąpienie w najem funkcjonowało w Polsce – w różnych wariantach – od okresu międzywojennego (stąd w doktrynie jest ono uważane za instytucję o „ponadczasowym i po- nadustrojowym charakterze” – por. M. Bednarek, op. cit. , s. 648 ). Regulowały ją kolejno (ob- ow iązujące niekiedy równolegle w stosunku do poszczególnych kategorii lokali mieszkal- nych): – art. 391 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598, ze zm.; dalej: kodeks zobowiązań z 1933 r.; przepis ten wszedł w życie 1 lipca 1934 r. i obowiązywał do 31 grudnia 1964 r., z tym że już wcześniej – od 12 lutego 1959 r. – utracił moc w stosunku do najmu budynków i lokali podlegających przepisom ustawy, o której mowa niżej); – art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 10, poz. 59, ze zm.; dalej: prawo lokalowe z 1959 r.) – obowiązujący od 12 lutego 1959 r. do 31 lipca 1974 r., częściowo równolegle z art. 391 § 1 i 2 kodeksu zobowiązań z 1933 r. i art. 691 k.c. w brzmieniu pierwotnym (por. niżej); – art. 691 k.c. w brzmieniu pierwotnym – obowiązujący od 1 stycznia 1965 r. do 11 listopada 1994 r.; przez prawie dziesięć lat po wejściu w życie tego przepisu większość lokali mieszkalnych nadal podlegała je dnak regulacjom prawa lokalowego z 1959 r., a zyskał on na znaczeniu dopiero po uchyleniu tej ustawy; od 1 sierpnia 1974 r. treść art. 691 k.c. nale- żało interpretować z uwzględnieniem definicji osób bliskich, zawartej najpierw w art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84; dalej: prawo lokalowe z 1974 r. – obowiązującym ze zmianami od 1 sierpnia 1974 r. do 31 grudnia 1987 r.), a następnie przeniesionej do art. 9 tej ustawy (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, ze zm.) w brz mieniu obowiązującym od 12 października 1987 r. do 11 listopada 1994 r.; – art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach miesz- kaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509, ze zm.; dalej: ustawa o najmie lokali z 1994 r.) – ob- owiązujące (ze zmianami) od 12 listopada 1994 r. do 9 lipca 2001 r.; – art. 691 k.c. w aktualnym brzmieniu, dodany przez art. 26 pkt 12 ustawy o ochronie lokato- rów z 2001 r. – obowiązujący od 10 lipca 2001 r. (powyższe wyliczenie nie obejmuje prze- pisów dotyczących wstępowania w najem lokali mieszkalnych na podstawie przepisów szczególnych, dotyczących m.in. mieszkań dla służb mundurowych; por. omówienie ewo- lucji powo jennych rozwiązań prawnych – P. Kostański, Wstąpienie w stosunek najmu loka- lu mieszkalnego , „Monitor Prawniczy” nr 11/2006, s. 571-584). Wspólnym mianownikiem wszystkich wymienionych wyżej rozwiązań były: – wyłączenie prawa najmu lokalu mieszkalnego z ogólnych zasad dziedziczenia (następcy prawni zmarłego najemcy mogą, ale nie muszą być jego spa dkobiercami); – ograniczenie prawa do wstąpienia w najem wyłącznie do osób bliskich najemcy (wskazane przepisy przewidywały stopniowo coraz większe ograniczenie kręgu osób uprawnionych), które mieszkały wraz z nim w wynajmowanym lokalu aż do chwili jego śm ierci; – automatyzm wstąpienia w najem – następuje on ex lege z chwilą śmierci najemcy, nie wy- maga podjęcia od osób zainteresowanych żadnych działań, a sprawy sporne mogą być rozstrzygnięte przez sąd powszechny w drodze powództwa o ustalenie wstąpienia w s to- sunek najmu. Wskazane przepisy różniły się natomiast – i to w znaczny sposób – pod względem kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu. Ustawodawca najczęściej decy- dował się na jego określenie przez wskazanie stopnia pokrewieństwa z najemcą ( por. art. 391 § 2 kodeksu zobowiązań z 1933 r. i art. 691 k.c. w brzmieniu aktualnym), lecz niekiedy po- sługiwał się klauzulami ogólnymi „członkowie rodziny” (por. art. 17 ust. 2 prawa lokalowego OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 12 z 1959 r.) i „osoby bliskie” (por. art. 691 k.c. w brzmieniu pierwotnym). Ponadto prawo do wstąpienia w stosunek najmu przysługiwało także okresowo: – innym niż wymienione wprost w ustawie „osobom, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych” (art. 691 k.c. w brzmieniu aktualnym); – osobie poz ostającej faktycznie we wspólnym pożyciu (małżeńskim) z najemcą (por. art. 8, a od 12 października 1987 r. – art. 9 prawa lokalowego z 1974 r., w okresie od 28 lutego 1983 r. do 11 listopada 1994 r. uściślono, że chodzi o „pożycie małżeńskie”, podobnie prz yjęto w art. 8 ustawy o najmie lokali z 1994 r., art. 691 k.c. w brzmieniu aktualnym nie zawiera już tego zastrzeżenia); – osobie sprawującej opiekę nad najemcą na podstawie zawartej z nim umowy ( por. art. 8, a od 12 października 1987 r. – art. 9 prawa lokalowego z 1974 r.). Przez prawie cały analizowany okres przesłanką wstąpienia w stosunek najmu było stałe zamieszkiwanie wraz z najemcą do jego śmierci (nie było jej jedynie w art. 391 § 2 ko- deksu zobowiązań z 1933 r.; por. art. 17 ust. 2 prawa lokaloweg o z 1959 r., art. 691 k.c. w brzmieniu pierwotnym, art. 8 ustawy o najmie lokali z 1994 r., art. 691 § 2 k.c. w brzmieniu aktualnym). Dodatkowo art. 8 zdanie drugie ustawy o najmie lokali z 1994 r. przewidywał prze- słankę negatywną posiadania w chwili śmier ci najemcy prawa do zajmowania innego lokalu mieszkalnego (przepis ten obowiązywał od 12 listopada 1994 r. do 9 lipca 2001 r.). 3.3. Wraz z utworzeniem w 1990 r. samorządu gminnego, tworzenie warunków do za- spokajania potrzeb mieszkaniowych stało się obowiązkiem gminy (najpierw domniemanym, a od wejścia w życie ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. – wyrażonym wprost w art. 4 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r. – por. R. Dziczek, Komentarz do art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego , [w:] R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów , Warszawa 2015, s. 63). Gmina, w ramach zadań własnych, „na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszka- niowe gospodarstw domowych o niskich dochodach” (por. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.). Podstawowym sposobem realizacji tego obowiązku jest utworzenie mieszkaniowego zasobu gminy (por. art. 4 ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.), w którego skład wchodzą lokale mieszkalne i lokale socjalne (por. art. 22 -25 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.). Gmina powinna ponadto posiadać zasób pomieszczeń tymcza- sowych (por. art. 25a- 25e ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są ustalane przez radę gminy w formie uchwały (por. art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie loka- torów z 2001 r.), podlegającej kontroli sądów administracyjnych. 3.4. Ze względu na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest prawo dziecka do wstą- pienia w stosunek najmu po śmierci jednego z rodziców - współnajemców, status tych właśnie osób należy przeanalizować dokładniej. 3.4. 1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że sytuacja małżonka najemcy podlegała ewolu- cji. Pierwotnie taka osoba miała pochodne prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego i prawo do wstąpienia w najem po zmarłym współmałżonku jako jedna z wielu osób upraw- nionych (por. art. 391 § 2 kodeksu zobowiązań z 1933 r. i art. 17 ust. 2 prawa lokalowego z 1959 r.). Poza symbolicznym wymienieniem małżonka w pierwszej kolejności wśród OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 13 uprawnionych, nie był on w żaden sposób uprzywilejowany – nie miał ani pierwszeństwa wstąpienia w najem, ani też żadnego większego udziału w uzyskiwanym prawie. Następnie jednak małżonek najemcy uzyskał samodzielne uprawnienie do wynajmo- wanego lokalu, powstające z mocy prawa, chociażby umowa najmu była zawarta tylko przez drugiego z małżonków. Zasada, że małżonek najemcy staje się ex lege współnajemcą, była wyrażona w art. 9 ust. 3 (a od 12 października 1987 r. – art. 10 ust. 3) prawa lokalowego z 1974 r. (obowiązującego od 1 sierpnia 1974 r. do 11 listopada 1994 r.) i art. 7 ustawy o naj- mie loka li z 1994 r. (obowiązującej od 12 listopada 1994 r. do 9 lipca 2001 r.). Występowała ona bez względu na istniejące między małżonkami stosunki majątkowe (por. ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. z 2017 r. poz. 682; dalej: k.r.o.). Autonomiczność prawa każdego z małżonków do wynajmowanego lokalu wyrażała się m.in. w tym, że małżonek zachowywał uprawnienia współnajemcy również po orzeczeniu rozwodu, i to bez względu na datę i sposób nawiązania stosunku najmu – tak długo, jak długo nie opu- ścił definitywnie lokalu (por. wyrok SN z 6 października 1998 r., sygn. akt II CKU 46/98, Lex nr 35040 i uchwała SN z 19 lutego 1976 r., sygn. akt III CZP 96/75, Lex nr 1954). Zasada, że małżonek najemcy staje się ex lege współnajemcą, została następnie recy- powana do art. 680 1 k.c. (obowiązującego, ze zmianami, od 10 lipca 2001 r. do chwili obec- nej). Wprowadzono jednak zastrzeżenie, że skutek ten następuje wyłącznie, gdy „nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich [tj. małżonków] rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa”. W porównaniu z poprzednim stanem prawnym oznaczało to brak możliwości „włączenia” nowo poślubione- go małżonka w najem istniejący przed zawarciem małżeństwa. Dla małżonków, którzy nie spełniali tego warunku (nie byli współnajemcami lokalu), przewidziano kontynuację rozwią- zania wcześniejszego – tzn. prawo do wstąpienia w stosunek najmu po śmierci małżonka (por. art. 691 § 1 k.c. w brzmieniu aktualnym, obowiązującym od 10 lipca 2001 r.). W czasie trwania małżeństwa prawo najmu lokalu mieszkalnego przysługujące obojgu małżonkom jest objęte przymusową wspólnością majątkową małżeńską, której zainteresowani nie mogą wobec siebie wyłączyć w drodze umowy majątkowej małżeńskiej (intercyzy) i która obowiązuje bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe. Tylko wyjątkowo, jeżeli w trakcie trwania małżeństwa ustaje wspólność najmu lokalu mającego służyć zaspoko- jeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny, sąd może „z ważnych powodów” na żądanie jednego z małżonków znieść wspólność najmu lokalu (por. art. 680 1 § 2 k.c. w aktualnym brzmieniu). Po rozwodzie prawo najmu może być przedmiotem postępowania o podział majątku wspólnego. „Po ustaniu małżeństwa wspólność łączna prawa najmu staje się prawem, które przysługuje byłym małżonkom w częściach ułamkowych, podobnie jak cały pozostały mają- tek dorobkowy. Każdy z byłych małżonków zachowuje status współnajemcy z racji tego, że przysługuje mu udział w majątku wspólnym, w skład którego wchodzi prawo najmu lokalu” (uchwała SN z 24 września 2003 r., sygn. akt III CZP 56/03, Lex nr 80374). Natomiast w razie śmierci jednego ze współnajemców, prawo najmu w całości prze- chodzi na drugiego ze współnajemców. Na mocy zaskarżonego art. 691 § 5 k.c., przepisów o wstąpieniu w stosunek najmu nie stosuje się bowiem w razie śmierci jednego ze współna- jemców. 3.4.2. Jeżeli zaś chodzi o prawo dzieci najemców do wstąpienia w najem, to – pomija- jąc nieistotne z punktu widzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy kwestie związane z dziećmi przysposobionymi – było ono przewidziane przez wszystkie kwestionowane przepi- sy. Początkowo dzieci najemców były uwzględniane w ramach szerszej kategorii „zstęp- nych” (por. art. 391 § 2 kodeksu zobowiązań z 1933 r., art. 8 prawa lokalowego z 1974 r. i art. 8 ust. 1 ustawy o najmie lokali z 1994 r.), „innych [niż małżonek] członków rodziny” OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 14 (por. art. 17 ust. 2 prawa lokalowego z 1959 r.) albo „osób bliskich” (por. art. 691 zdanie pierwsze k.c. w brzmieniu pierwotnym, który – jak wskazano wyżej – należało interpretować z uwzględnieniem przepisów prawa lokalowego z 1974 r.). W aktualnie obowiązującym art. 691 § 1 k.c. „dzieci najemcy i jego współmałżonka” są wymienione w katalogu osób uprawnionych do wstąpienia w stosun ek najmu mieszkania na drugim miejscu, zaraz po „małżonku niebędącym współnajemcą lokalu”. Należy to jednak oceniać (podobnie jak w wypadku wyeksponowania małżonków w katalogu uprawnionych w art. 391 § 2 kodeksu zobowiązań z 1933 r. i art. 17 ust. 2 prawa lokalowego z 1959 r.) tylko jako wyraz preferencji aksjologicznych ustawodawcy. Prawo dzieci do wstąpienia w stosunek najmu nie wyłącza prawa pozostałych uprawnionych ani nie ma wobec nich pierwszeństwa. Jeżeli po zmarłym najemcy lokalu mieszkalnego pozostaje kilka osób, które stale mieszkały z nim aż do chwili jego śmierci, to każda z nich wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu i sąd nie może dokonać wyboru na rzecz jednej z nich, kierując się np. stopniem bliskości czy długością okresu wspólnego zamieszka nia (por. wyrok SN z 4 stycznia 1979 r., sygn. akt III CRN 271/78, Lex nr 2367, teza podtrzymana m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1816/15, Lex nr 2183533). W praktyce prawo dzieci do wstąpienia w stosunek najmu został o ograniczone przez art. 691 § 5 k.c., który jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Przed wejściem w życie tego przepisu, orzecznictwo stosunkowo zgodnie przyjmowało, że wstąpienie w sto- sunek najmu osób uprawnionych następuje już w sytuacji śmi erci jednego z dotychczasowych współnajemców (por. uchwały SN z: 26 lipca 1972 r., sygn. akt III CZP 50/72, Lex nr 1447; 19 grudnia 1978 r., sygn. akt III CZP 87/78, Lex nr 2330 i 17 listopada 1993 r., sygn. akt III CZP 154/93; odmiennie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, Lex nr 11353). W art. 691 § 5 k.c. wyraźnie zerwano z tą tra- dycją, przesądzając, że – dopóki żyje choć jeden ze współnajemców – nikt nie może skutecz- nie wstąpić w stosunek najmu (por. szersza analiza tego przepisu niżej). 3.4.3. W świetle powyższych ustaleń, można wyróżnić trzy kolejno występujące mode- le relacji między małżonkiem najemcy i jego dziećmi jako osobami uprawnionymi do wstą- pienia w stosunek najmu: – do 31 lipca 1974 r. obie t e kategorie osób bliskich najemcy były traktowane identycznie – jako potencjalni następcy prawni najemcy, którzy na takich samych zasadach wstępowali w stosunek najmu po jego śmierci; – w okresie od 1 sierpnia 1974 r. do 9 lipca 2001 r. małżonek najemcy już za jego życia uzy- skiwał własne prawo do lokalu jako jego współnajemca; w razie śmierci najemcy pozosta- wał on nadal współnajemcą, ale już w innej konfiguracji podmiotowej – pozostałymi współnajemcami stawały się dzieci, które wstąpiły w stosunek najmu po zmarłym najemcy; – od 10 lipca 2001 r. status małżonka najemcy został wzmocniony, a status dzieci – osłabiony: po śmierci najemcy jego małżonek stawał się wyłącznym najemcą lokalu, a dzieci mogły wstąpić w prawo najmu dopiero po śmierci obojga rodziców (współnajemców). 3.5. Instytucja wstąpienia w najem lokalu mieszkalnego była przedmiotem analiz me- rytorycznych Trybunału Konstytucyjnego w: – orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95 (OTK ZU nr 6/1996, poz. 52), dotyczącym zmian w zakresie prawa do wst ąpienia w najem osób, które zawarły umowę o sprawowanie opieki nad najemcą lokalu mieszkalnego – na tle art. 47 pkt 3 i art. 67 pkt 2 ustawy o naj- mie lokali z 1994 r.; – wyroku z 1 lipca 2003 r., sygn. P 31/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 58), dotyczącym zawę- żenia kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu – na tle art. 26 pkt 12 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.; OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 15 – wyroku z 9 września 2003 r., sygn. SK 28/03 (OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 74), dotyczącym braku możliwości wstąpienia w stosunek najmu osób posiadających tytuł prawny do zaj- mowania innego lokalu mieszkalnego oraz zstępnych rodzeństwa najemcy lokalu miesz- kalnego – na tle art. 8 ust. 1 ustawy o najmie lokali z 1994 r. Najbardziej obszerne wywody na temat wstąpienia w najem były zawarte w wyrokach o sygn. P 31/02 i SK 28/03. W orzeczeniach tych Trybunał Konstytucyjny przyjął, że wstąpienie w najem „jest in- strumentem ochrony lokatorów (nie będących najemcami), stabilizując stosunek najmu loka- lu, wzmacniając prawną sytuację lokatora przez przekształcenie go w najemcę i ograniczając zarazem w czasie możliwość dysponowania lokalem przez właściciela” (wyrok o sygn. P 31/02, cz. III, pkt 2.6 uzasadnienia). Jest to instytucja „wyjątkowa”, ponieważ jej istotą jest „dokonujące się niezależnie od woli właściciela przekształcenie dotychczasowego prawa oso- by zamieszkującej w lokalu w silniejsze prawo do zajmowania tego lokalu” (wyrok o sygn. SK 28/03, cz. III, pkt 5 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w analizo wanych sprawach na temat modyfi- kacji kręgu osób uprawnionych do skorzystania z możliwości wstąpienia w najem. W jego opinii, widoczna od 1994 r. tendencja do stopniowego ograniczania kręgu osób wstępujących w najem jest konsekwencją dostrzeżenia przez ustawodawcę „konieczności harmonizowania (…) interesu właściciela i interesu lokatora (nawet nie najemcy)” (wyrok o sygn. SK 28/03, cz. III, pkt 5 uzasadnienia; podobnie: wyrok o sygn. P 31/02, cz. III, pkt 5.3 i 5.5). „Zmiany stanu prawnego następowały przy tym stosunkowo szybko, co odbiera któremukolwiek roz- wiązaniu walor dawności przez ukształtowanie tradycji czy tendencji” (wyrok o sygn . P 31/02, cz. III, pkt 3.11 uzasadnienia). Uzasadnienia powołanych orzeczeń zawierały także ocenę instytucji wstąpienia w na- jem z punktu widzenia ochrony dobra rodziny (por. art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji), prawa do życia prywatnego i rodzinnego (por. art. 47 Konstytucji), prawa dziedziczenia (por. art. 21 ust. 1 Konstytucji), ochrony własności i innych praw majątkowych (por. art. 64 Konstytucji), a także konstytucyjnych zasad polityki mieszkaniowej państwa (por. art. 75 Konstytucji). 4. Analiza zgodności art. 691 § 5 k.c. w kwestionowanym zakresie z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4.1. W opinii sądu pytającego, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji przez art. 691 § 5 k.c. polega na odmiennym traktowaniu skutków śmierci jedynego najemcy (głównego najem- cy) i jednego ze współnajemców (współmałżonka najemcy). Jego rezultatem jest nieuzasad- nione zróżnicowanie interesów mieszkaniowych w obrębie „tej samej kategorii lokatorów”. 4.2. Wzorcem kontroli powyższych zarzutów jest art. 32 ust. 1 Konstytucji („Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publicz- ne”). Przepis ten był wielokrotnie analizowany przez Trybunał Konstytucyjny, w tym także na tle materialnego i procesowego prawa mieszkaniowego. Był on również wzorcem kontroli w omówionych wyrokach o sygn. P 31/02 i SK 28/03, dotyczących wstąpienia w najem lokali mieszkalnych, jednak w uz asadnieniach tych orzeczeń nie zawarto szczegółowych wywodów na temat treści tego wzorca kontroli. Wobec tego należy odwołać się do wyroków z zakresu szeroko rozumianego prawa mieszkaniowego, w których analiza ta się pojawiła, z: – 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97 – dotyczącego świadczeń mieszkaniowych dla żołnierzy (OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; por. cz. III, pkt 3 uzasadnienia); OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 16 – 20 października 1998 r., sygn. K 7/98 – dotyczącego wysokości czynszu za lokale mieszkal- ne administrowane przez Służbę Więzienną (O TK ZU nr 6/1998, poz. 96; por. cz. III, pkt 4 uzasadnienia); – 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98 – dotyczącego czynszów regulowanych za lokale miesz- kalne w nieruchomościach prywatnych (OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; por. cz. III, pkt VI uza- sadnienia); – 14 maja 2001 r., sygn. SK 1/00 – dotyczącego pomocy finansowej na uzyskanie lokali mieszkalnych przez policjantów ( OTK ZU nr 4/2001, poz. 84; cz. III uzasadnienia); – 6 października 2004 r., sygn. SK 23/02 – dotyczącego prawa do skargi kasacyjnej w spra- wach o u stalenie wstąpienia w stosunek najmu (OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 89; por. cz. III, pkt 4, 5 i 11 uzasadnienia); – 5 września 2006 r., sygn. K 51/05 – dotyczącego przekształcania spółdzielczego lokator- skiego prawa do lokalu w prawo własności lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100; por. cz. III, pkt 2.1 uzasadnienia). We wszystkich tych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny zastosował uniwersalne ro- zumienie zasady równości, ukształtowane i utrwalone w orzecznictwie konstytucyj nym jesz- cze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Przyjął mianowicie, że „z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzują- cych. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe trakto- wanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmio- ty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione następujące warunki: 1) kryterium różnicowania pozo- staje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu róż- nicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych” (wyrok o sygn. K 51/05, cz. III, pkt 2.1 uza- sadnienia; podobne sformułowania są zawarte w uzasadnieniach pozostałych wskazanych wyżej orzeczeń). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powyższe rozumienie zasady równości ujętej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zachowuje pełną aktualność w niniejszej sprawie. 4.3. Zgodnie z art. 691 § 5 k.c., zasad wstępowania w najem, określonych w art. 691 § 1- 4 k.c., „nie stosuje się w razie śmierci jednego ze współnajemców lokalu mieszkalnego”. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wykładnia zaskarżonego przepisu – obowiązujące- go od 10 lipca 2001 r. – bud ziła pewne wątpliwości w doktrynie. Według poglądu dominującego, art. 691 § 5 k.c. powoduje, że najem jest kontynuowa- ny z udziałem dotychczasowego współnajemcy (który staje się wyłącznym najemcą) lub współnajemcami (którzy dzielą między siebie udział w najmie przysługujący zmarłemu pro- porcjonalnie do własnych udziałów). Nie dochodzi natomiast do wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym współnajemcy. Inni lokatorzy mogą mieć – tak jak dotychczas – co najwyżej po- chodne prawo do korzystania z lokalu, np. ze wzg lędu na więź rodzinną łączącą ich z pozosta- łym przy życiu współnajemcą (współnajemcami) . Stan ten trwa do śmierci ostatniego współ- OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 17 najemcy. Stanowisko takie prezentują m.in.: M. Bednarek ( op. cit. , s. 668 i 670), E. Bończak - Kucharczyk ( Ochrona praw lokatoró w i najem lokali mieszkalnych. Komentarz , Warszawa 2017, s. 256), W. Borysiak ( Dziedziczenie. Konstrukcja prawna i ochrona , Warszawa 2013, s. 302), H. Ciepła (w: Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IV. Zobowiązania. Część szczegóło- wa , red. J. Gudowski, Warszawa 2017, s. 954-955), A. Doliwa ( Prawo mieszkaniowe. Komen- tarz , Warszawa 2015, s. 162), J. Górecki i G. Matusik (w: Kodeks cywilny. Komentarz , red. K. Osajda, Warszawa 2017), J. Jezioro (w: Kodeks cywilny. Komentarz , red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszaw a 2016, s. 1335), J. S. Piątowski, H. Witczak i A. Kawałko ( Spa- dek. Ogólna problematyka dziedziczenia , [w:] Prawo spadkowe. System Prawa Prywatnego , t. 10, red. B. Kordasiewicz, Warszawa 2015, s. 101), G. Kozieł (w: Kodeks cywilny. Komen- tarz , t. III, red. A. Kidyba, Warszawa 2014, s. 564), P. Nazaruk (w: Kodeks cywilny. Komen- tarz , red. J. Ciszewski, Warszawa 2014), K. Pietrzykowski (w: Kodeks cywilny. Komentarz , t. II, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2015, s. 523). Trybunał Konstytucyjny odnotowuje, że w literaturze pojawiło się także odmienne sta- nowisko, zgodnie z którym w sytuacji śmierci współnajemcy nie dochodzi wprawdzie do wstąpienia w jego miejsce w stosunek najmu na zasadach przewidzianych w art. 691 § 1-4 k.c., ale prawa wynikające z najmu są dziedziczone przez spadkobierców. Jego zwolennicy argumentują, że żaden przepis nie wyłącza expressis verbis następstwa prawnego po zmarłym najemcy według przepisów prawa spadkowego, a gdyby taka była intencja ustawodawcy, po- winien on wprost przesądzić, że prawo najmu przysługujące zmarłemu współnajemcy wygasa. Pogląd ten jest prezentowany w sposób najbardziej stanowczy przez M. Nazara ( Ochrona praw lokatorów – cz. II , „Monitor Prawniczy” nr 20/2001, s. 1016), przychylają się do niego J. Panowicz-Lipska, (w: Pra wo zobowiązań – część szczegółowa. System prawa prywatnego , t. 8, red. J. Panowicz-Lipska, Warszawa 2004, s. 98-99 i Kodeks cywilny. Komentarz , t. II, red. M. Gutowski, Warszawa 2016, s. 789) oraz A. Bieranowski (w: Małżeńskie prawo mająt- kowe. Komentarz , red. J. Ignaczewski, Warszawa 2017, s. 349). Oceniając powyższą rozbieżność, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że: Po pierwsze, istotą różnicy między omówionymi poglądami doktryny nie jest samo wyłączenie instytucji wstąpienia w najem w sytuacji określonej w art. 691 § 5 k.c. – treść tego przepisu jest jasna i nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Spór dotyczy innej kwestii, a mianowicie dalszych losów udziału w najmie zmarłego współnajemcy – tego, czy przypada on pozostałym współnajemcom proporcjonalnie do ich udziałów w prawie najmu, czy też podlega ogólnym regułom dziedziczenia i przechodzi na spadkobierców (niekoniecznie będą- cych lokatorami). Po drugie, w warunkach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie powyższej kontrowersji nie ma zasadniczego znacze nia, ponieważ powód w sprawie rozpatrywanej przez sąd pytający wnosi o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu na zasadach przewidzianych w art. 691 § 1 -4 k.c., bez powołania się na swój status spadkobiercy. Kwestia ewentualnej możliwości dziedzi- czenia praw z najmu mogłaby mieć co najwyżej znaczenie dla oceny proporcjonalności za- skarżonej regulacji (jako instrument łagodzenia jej rygoryzmu – por. szczegółowo niżej). Po trzecie, omówiony spór interpretacyjny ma charakter wyłącznie teoretyczny, po- nieważ praktyka na tle aktualnego stanu prawnego jednoznacznie opowiedziała się za pierw- szym z omówionych stanowisk, tj. brakiem możliwości dziedziczenia udziałów w najmie lo- kalu po zmarłym współnajemcy. Nie znalazło to dotychczas potwierdzenia w judykatach Sądu Najwyż szego (co wskazuje – jak się wydaje – na brak kontrowersji co do wykładni art. 691 § 5 k.c.), ale było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów powszechnych. Jako repre- zentatywny przykład można wskazać następujący fragment uzasadnienia wyroku Sądu Okrę- gow ego w Świdnicy, II Wydziału Cywilnego Odwoławczego , z 5 marca 2013 r., sygn. akt II Ca 17/13: „Sąd Okręgowy podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, (…) że w przypadku OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 18 śmierci jednego ze współnajemców (…) najem względem niego wygasa, a jego udział przy- pad a pozostałym współnajemcom proporcjonalnie do przysługujących im udziałów (…). Nie ma zaś w ocenie Sądu Okręgowego podstaw do akceptacji stanowiska prezentowanego przez mniejszość przedstawicieli piśmiennictwa, że w przypadku śmierci jednego ze współnajem- c ów w jego sytuację prawną wstępują spadkobiercy. Za taką bowiem interpretacją powołane- go przepisu, (…), nie przemawia ani wykładnia gramatyczna, ani celowościowa art. 691 k.c. (…). Celem bowiem przepisu art. 691 k.c. jest przede wszystkim ochrona praw naje mcy oraz osób stale z nim zamieszkałych wymienionych w § 1 tego artykułu, przy jednoczesnym wyłą- czeniu ogólnych zasad dziedziczenia praw majątkowych. Często bowiem spadkobiercy współnajemcy, czy przynajmniej część z nich, nie są osobami z nim zamieszkałymi [w lokalu] i nie byłaby uzasadniona akceptacja nabywania przez nich uprawnień do lokalu po spadko- biercy, w sytuacji gdy zaspokajają oni potrzeby mieszkaniowe poza lokalem. Stąd też nie znajduje żadnych uzasadnionych podstaw argumentacja przeciwnego poglądu piśmiennictwa, powołanego przez skarżącą w apelacji” (Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych, http://orzeczenia.ms.gov.pl). Na marginesie można zauważyć, że w orzecznictwie sądów powszechnych rozważana była także kwestia konstytucyjności art. 691 § 5 k.c. (por. np. uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi, III Wydziału Cywilnego Odwoławczego, z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt III Ca 361/16, Portal Orzeczeń Sądów Powszechnych, http://orzeczenia.ms.gov.pl). Dopie- ro jednak sąd pytający powziął w tym zakresie wątpliwości skłaniające go do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. 4.4. Przechodząc już bezpośrednio do kontroli zgodności art. 691 § 5 k.c. w analizo- wanym zakresie z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny musi przede wszy stkim stwierdzić, czy zaskarżony przepis dokonuje zróżnicowania podmiotów podobnych (nie ma bowiem wątpliwości, że nie można mu zarzucić jednakowego traktowania podmiotów róż- nych). Dopiero to wstępne ustalenie aktualizuje konieczność oceny, czy ewentualne zróżni- cowanie jest zgodne z Konstytucją. 4.4.1. Uczestnicy postępowania przedstawili w tym zakresie sprzeczne poglądy. Sąd pytający w petitum pytania prawnego zarzucił zaskarżonej regulacji, że „odmien- nie traktuje skutki śmierci jedynego najemcy i jednego ze współnajemców, przez co różnicuje ochronę interesów mieszkaniowych lokatorów w przypadku śmierci jednego ze współnajem- ców”. W sformułowaniu tym należy dostrzec pewną sprzeczność – jego początkowa część zwraca uwagę na różnice w sytuacji lokatorów jedyn ego najemcy i współnajemców, a końco- wa zdaje się sugerować zróżnicowanie interesów w ramach tylko tej drugiej kategorii (lokato- rów współnajemców). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje – na zasadzie falsa demonstratio non nocet – że brzmienie petitum pytania pr awnego zawierało niedopowiedzenie (skrót my- ślowy) i także w tym wypadku sądowi pytającemu chodziło o porównanie sytuacji lokatorów jedynego najemcy i lokatorów współnajemców. Uwzględniając stan faktyczny sprawy, należy założyć, że sąd pytający dostrzegł po trzebę równego traktowania dzieci - lokatorów w razie śmierci rodzica -najemcy oraz rodzica- współnajemcy. Trybunał Konstytucyjny odnotowuje, że w uzasadnieniu pytania prawnego brak jest jednak wyjaśnienia, na jakiej podstawie wszystkie dzieci najemcy (współnajemców) zostały zaliczone do tej samej kategorii podmiotów podob- nych. Wyraźne stanowisko w tej materii przedstawił natomiast Sejm, w opinii którego ce- chami relewantnymi podmiotów chronionych przez art. 691 k.c. są: – określona, bliska relacja z najemcą (pokrewieństwo pierwszego stopnia), – wspólne z nim zamieszkiwanie w spornym lokalu, OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 19 – brak możliwości dalszego korzystania z lokalu przez osoby bliskie po śmierci zmarłego na- jemcy ze względu na brak tytułu prawnego. Z punktu widzenia tego ostatniego kryterium – w opinii Sejmu – dzieci zmarłego współna- jemcy są w „diametralnie” innej sytuacji niż dzieci zmarłego jedynego najemcy. W razie śmierci jednego ze współnajemców prawo najmu nie wygasa, lecz trwa nadal, a osoby bliskie pozostałego przy życiu współnajemcy nie muszą opuścić zajmowanego wraz z nim lokalu. Skutkiem śmierci jedynego najemcy jest zaś wygaśnięcie pochodnego prawa do mieszkania jego domowników – w tej sytuacji wstąpienie w stosunek najmu jest jedynym sposobem dal- szego legalnego korzystania z lokalu. Według Sejmu, podmioty wskazane przez sąd pytający nie są więc podmiotami podobnymi i nie ma powodu ich jednakowo traktować. Prokurator Generalny nie wypowiedział się na temat cech relewantnych adresatów za- skarżonego przepisu, ale stwierdził, że „zróżnicowanie sytuacji prawnej domowników po śmierci najemcy lokalu mieszkalnego na podstawie kryterium posiadania prawa najmu do tego lokalu przez inną osobę (inne osoby) jest w pełni uzasadnione”. Należy więc uznać, że implicite zaklasyfikował wszystkich domowników potencjalnie uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu (czy to po najemcy, czy po współnajemcach) do kategorii podmiotów po- dobnych, akceptując ich odmienne traktowanie z uwagi na wymienioną przesłankę. 4.4.2. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd sądu pytającego, że na tle art. 691 § 5 k.c. dochodzi do odmiennego potraktowania dzieci jedynego najemcy oraz dzieci współna- jemców (małżonków). Sprowadza się to do tego, że w wypadku śmierci rodzica dzieci jedy- nego najemcy mogą wstąpić w stosunek na jmu lokalu mieszkalnego, podczas gdy dzieciom współnajemcy prawo to (jeszcze) nie przysługuje (jedynym najemcą staje się bowiem drugie z rodziców i to dopiero po jego śmierci może się zaktualizować prawo dzieci do wstąpienia w najem). W opinii Trybunału Konstytucyjnego, sytuacji tej nie można jednak zakwalifikować jako naruszenia zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten zobo- wiązuje bowiem do równego traktowania podmiotów podobnych (por. wyżej), a dzieci jedy- nego najemcy i dzie ci współnajemców nie spełniają tego warunku. Nie ulega wątpliwości, że podmioty należące do obydwu grup cechuje bliska więź po- krewieństwa z najemcą (najemcami), która wyraża się także we wspólnym zamieszkiwaniu. Uprawnienie dziecka do korzystania z wynajm owanego przez rodziców lokalu mieszkalnego znajduje ogólną podstawę w obowiązku małżonków do „przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny” ( lege non distinguente – także dzieci; por. art. 27 k.r.o.). Na poziomie bar- dziej konkretnym, jest także niewątpliwie sposobem wykonywania „w naturze” obowiązku alimentacyjnego rodziców wobec dzieci (por. art. 133 k.r.o. oraz uchwała składu siedmiu sę- dziów SN – zasada prawna – z 6 kwietnia 1970 r., sygn. akt III CZP 61/69, Lex nr 1205, w której Sąd Najwyższy zakwalifikował dostarczanie mieszkania jako „dostarczanie środków utrzymania” w ramach obowiązku alimentacyjnego). Wspólne miejsce zamieszkania dzieci i rodziców (por. art. 26 k.c.) jest również w praktyce warunkiem sine qua non wykonywania przez rodziców władzy rodzicielskiej, polegającej m.in. na opiece nad dzieckiem i jego wy- chowaniu (por. art. 95 i art. 96 k.r.o. oraz wspomniana wyżej uchwała SN o sygn. akt III CZP 61/69; a także rozważania Trybunału na temat podstaw prawnych tworzenia przez najemcę „wspólnoty mieszkaniowej” w wyroku o sygn. P 31/02, cz. III, pkt 3.6 uzasadnienia). W re- zultacie, dzieciom najemcy (współnajemców) przysługuje pochodne prawo do wynajmowa- nego lokalu, „powstające i gasnące wraz z prawem najemcy” (uchwała składu siedmiu sę- dziów SN – zasada prawna – z 9 marca 1959 r., sygn. akt I CO 1/59, Lex nr 119627; aktual- ność tej tezy została podtrzymana m.in. w uchwale SN z 4 października 2002 r., sygn. akt III CZP 60/02, Lex nr 55454; por. także uchwała SN z 27 czerwca 2001 r., sygn. akt III CZP 28/01, Lex nr 47601). OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 20 Druga wspólna cecha dzieci jedynego najemcy i dzieci współnajemców, wymagana od wszystkich podmiotów ubiegających się o wstąpienie w prawo najmu, wynika bezpośrednio art. 691 § 5 k.c. Przepis ten ogranicza krąg uprawnionych do osób mieszkających z najemcą w wynajmowanym lokalu aż do jego śmierci (nie określając terminu początkowego). Oceny, czy warunek ten jest spełniony, należy dokonywać z uwzględnieniem cywilnoprawnej defini- cji „miejsca zamieszkania” jako stałego centrum interesów życiowych, odnosząc ją jednak nie do miejscowości, lecz do konkretnego lokalu (por. art. 25 -28 k.c. oraz wyroki SN z: 6 maja 1980 r., sygn. akt III CRN 61/80, Lex nr 65; 23 lipca 1997 r., sygn. akt II CKN 294/97, Lex nr 1228739 i 3 lutego 2000 r., sygn. akt I CKN 40/99, Lex nr 811808). Wskazane dwie cechy (bliska więź pokrewieństwa i wspólne zamieszkiwanie w lokalu z najemcą lub współnajemcami) nie wyczerpują jednak charakterystyki porównywanych podmiotów z punktu widzenia prawa do wstąpienia w najem lokalu mieszkalnego. Jak trafnie zauważył Sejm, prawo to ma bowiem dla nich zupełnie inne znaczenie. Dla dzieci jedynego najemcy jest warunkiem sine qua non dalszego korzystania z lokalu mieszkalnego, podczas gdy dla dzieci współnajemców jest tylko korzystniejszą alternatywą dla nadal posiadanego pochodnego prawa do lokalu mieszkalnego (wywodzonego od drugiego z rodziców, tj. pozo- stałego przy życiu współnajemcy). Gdyby instytucja wstąpienia w najem została zlikwidowa- na, dzieci jedynego najemcy po jego śmierci utraciłyby dach nad głową. Sytuacja dzieci współnajemców po śmierci jednego z nich zazwyczaj nie uległaby pogorszeniu – z reguły nadal mogłyby one korzystać z wynajmowanego lokalu na dotychczasowych zasadach (od- miennie mogłoby być tylko w niektórych wypadkach braku więzi prawno -rodzinnej i alimen- tacyjnej między dziećmi i pozostałym przy życiu współnajemcą – por. wyżej oraz art. 144 § 1 k.r.o.). Konieczność opuszczenia lokalu w wypadku podmiotów należących do pierwszej gru- py byłaby więc regułą, a w wypadku podmiotów należących do drugiej grupy – bardzo rzad- kim wyjątkiem. 4.4.3. W świetle powyższych argumentów, należy uznać, że art. 691 § 5 k.c. w zakre- sie, w jakim wyłącza prawo dziecka do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego w razie śmierci jednego z rodziców - współnajemców, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na tle zaskarżonego przepisu dochodzi bowiem do różnicowania podmiotów różnych, a to mieści się w zakresie swobody ustawodawcy. 4.5. Choć wynik kontroli art. 691 § 5 k.c. jest tym samym przesądzony, Trybunał Kon- stytucyjny widzi także dodatkowe argumenty, przemawiające za utrzymaniem domniemania konstytucyjności tego przepisu nawet w wypadku, gdyby uznać, że dzieci najemców i dzieci współnajemców są podmiotami podobnymi. 4.5.1. Ograniczając się do ich zasygnalizowania, należy przede wszystkim podkreślić, że w doktrynie wskazywane są dwa cele art. 691 § 5 k.c. – wzmocnienie ochrony małżonka zmarłego współnajemcy względem pozostałych domowników oraz ograniczenie możliwości „rozrastania się” grupy uprawnionych do wstąpienia w najem tego samego mieszkania (por. M. Bednarek, op. cit. , s. 667-669). Takie ratio legis zaskarżonego przepisu wydaje się zgodne zarówno z celem i treścią instytucji wstąpienia w najem, jak i innymi przepisami pra- wa cywilnego. W tym pierwszym wymiarze, art. 691 § 5 k.c. zapewnia względną trwałość stosunku najmu i ochronę dotychczasowego współnajemcy lokalu mieszkalnego. Przysługujące mu prawo zostaje w praktyce wzmocnione – pozostały przy życiu małżonek współnajemcy (bez wzgl ędu na to, czy to on był stroną umowy najmu) staje się jedynym najemcą lokalu, podczas gdy dotychczas swoje prawo dzielił z inną osobą (współmałżonkiem). Mechanizm ten stanowi niejako dopełnienie art. 680 1 k.c. (przewidującego, że małżonek najemcy ex lege staje się współnajemcą lokalu mieszkalnego we wskazanych w tym przepisie okolicznościach) na wy- OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 21 padek śmierci najemcy. W sumie regulacje te powodują, że współnajemca podlega wyższej ochronie niż pozostali domownicy – nie musi dzielić swojego prawa z innymi osobami. Z punktu widzenia prawa rodzinnego, art. 691 § 5 k.c. gwarantuje, że prawo najmu będzie wykonywane w pierwszej kolejności przez osobę najbliższą zmarłemu współnajemcy, która miała prawo zakładać stosunkowo dużą trwałość zamieszkania w wynajmowanym loka- lu. O ile bowiem można racjonalnie oczekiwać, że dzieci najemcy po osiągnięciu pełnoletno- ści będą podejmowały próby usamodzielnienia się i wyprowadzenia z domu rodzinnego (por. przesłanki alimentacji dzieci, wymienione w art. 133 § 1 i 3 k.r.o. oraz – z bardzo obszernego orzecznictwa – m.in. wyroki SN z: 24 marca 2000 r., sygn. akt I CKN 1538/99, Lex nr 51629; 30 czerwca 1999 r., sygn. akt III CKN 199/99, Lex nr 503217; 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt III CKN 278/98, Lex nr 1213493) , o tyle więź małżeńska opiera się na stabilizacji stosunków rodzinnych i mieszkaniowych. Można odnaleźć także zbieżność art. 691 § 5 k.c. z przepisami prawa spadkowego. Cho- dzi tu zwłaszcza o art. 931 § 1 k.c., który przewiduje preferencyjne traktowanie męża lub żony spadkoda wcy w razie dziedziczenia ustawowego. Przepis ten stanowi, że osoby należące do pierwszej grupy spadkobierców ustawowych (dzieci i małżonek spadkodawcy) dziedziczą co do zasady w częściach równych, lecz udział spadkowy małżonka w zbiegu z dziećmi nie może być mniejszy niż jedna czwarta całości spadku. Potrzeba ochrony prawa małżonka do wynajmowanego mieszkania znajduje także podstawę w rekomendacji nr R (81) 15 Rady Europy w sprawie praw małżonków do zajmo- wania mieszkania rodzinnego oraz korzystania z prze dmiotów gospodarstwa domowego (zob. Standardy prawne Rady Europy. Teksty i komentarze , t. I, Prawo rodzinne , red. M. Sa- fjan, Warszawa 1994, s. 295- 298). Przewiduje ona, że w razie śmierci jednego z małżonków, drugie z małżonków powinno mieć prawo do dalszego zajmowania wspólnego mieszkania na zasadach określonych przez prawo wewnętrzne (por. zasada 4), a reguła ta ma zastosowa- nie także wówczas, gdy najemcą mieszkania jest tylko jedno z małżonków (por. zasada 5 ust. 1). 4.5.2. Są także podstawy, aby przyjąć, że na tle art. 691 § 5 k.c. (w zakresie badanym w niniejszej sprawie) dochodzi do dopuszczalnego (mieszczącego się w zakresie swobody ustawodawcy) wyważenia konkurujących interesów małżonka najemcy i jego dzieci, które nie mogą być realizowane w jednakowym stopniu (im więcej ułatwień w zakresie prawa najmu ma małżonek najemcy, tym stosunkowo gorsza będzie pozycja dzieci, i odwrotnie). W rezul- tacie zaakceptować trzeba też jego skutek w postaci odmiennego traktowania dzieci najemcy i dzieci współnajemcy loka lu mieszkalnego. Przede wszystkim, uprzywilejowana pozycja małżonka jest konsekwencją posiadanego przez niego wcześniej samoistnego tytułu do lokalu (prawa współnajmu – por. art. 680 1 k.c.), silniejszego niż pochodny (i zasadniczo – tymczasowy) tytuł dzieci. Należy więc uznać, że choć nie jest wykluczone zrównanie praw tych osób, preferencja dla małżonka wydaje się najbardziej logicznym rozwiązaniem, niewymagającym w zasadzie szczególnego uzasadnie- nia. Wykluczyć należałoby natomiast chyba sytuację przeciwną, tzn. przyznanie pierwszeń- stwa w nabyciu prawa najmu mieszkania rodzinnego dzieciom kosztem małżonka. Poza tym, brak możliwości wstąpienia w najem dzieci dopóki żyje drugie z rodziców nie pogarsza ich sytuacji – nadal mogą one dysponować pochodnym tytułem do lokalu, tyle że wywodzonym już tylko z prawa tego z rodziców, które pozostało przy życiu. Nie niweczy to w żaden sposób możliwości wstąpienia przez nie w najem lokalu mieszkalnego, lecz tylko odwleka ją w czasie, zapewniając im w inny sposób dostęp do wynajmowanego mieszkania. Dzieci te stają się wtórnie dziećmi jedynego najemcy i – tak samo jak dzieci, które miały taki status od początku (nigdy nie mieszkały z obojgiem rodziców albo rodzice ci nie byli współ- najemcami) – będą w końcu miały możliwość suk cesji w najem na warunkach wskazanych OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 22 w art. 691 k.c. Ostatecznie więc dzieci współnajemcy i jedynego najemcy będą równo trakto- wane. Wobec powyższego, wprowadzenie przez art. 691 § 5 k.c. implicite dłuższego okresu wyczekiwania na nabycie prawa najmu prze z dzieci współnajemców w porównaniu z dziećmi jedynych najemców należy uznać za usprawiedliwione ze względu na szczególny status mał- żonka - współnajemcy. Waga interesów dzieci, naruszonych przez zaskarżone rozwiązanie, jest mniejsza niż waga chronionych interesów małżonka - współnajemcy, a dodatkowo niekorzyst- na sytuacja dzieci współnajemcy w porównaniu z dziećmi jedynego najemcy ma charakter przemijający. 4.5.3. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, można także dostrzec związek badanej regulacji z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie dzieci jedynego najemcy i dzieci współnajemcy. Należy podkreślić, że w świetle Konstytucji instytucja wstąpienia w najem nie jest ob- owiązkowym sposobem ochrony praw lokatorów (por. art. 75 ust. 2 Konstytucji) czy najem- ców (por. art. 76 Konstytucji; pogląd ten jest wyrażany także w literaturze – por. M. Bedna- rek, op. cit. , s. 659). Ustawodawca dysponuje więc zarówno stosunkowo dużą swobodą same- go jej powołania, jak i określenia jej kształtu normatywnego. Najważniejszym ogranicznikiem tej swobody jest art. 64 Konstytucji, zgodnie z któ- rym „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia” (ust. 1), „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej” (ust. 2) i „Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności” (ust. 3). Z punktu widzenia lokatorów (w tym dzieci), przepis ten nie może stanowić podstawy żądania przekształcenia pochodnego prawa do korzystania z mieszkania rodzinnego w samoistne prawo najmu. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku o sygn. SK 28/03, „art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji mogą być podstawą ochrony pewnych praw osób stale zamieszkujących wraz z najemcą, ale nie mogą być traktowane jako podstawa do domagania się zastąpienia przysługującego im pochodnego tytułu prawnego nieporównanie silniejszym i trwalszym prawem najmu. Wskazane przepisy Konstytucji nie gwarantują niko- mu polepszenia jego sytuacji majątkowej, mogą zapewniać co najwyżej jej niepogorszenie, o ile nie ogranicza to konstytucyjnie chronionych praw innych osób” (por. cz. III, pkt 5 uza- sadnienia). Tymczasem – jak wskazano wyżej – wstąpienie w najem nie oznacza przedłużenia dotychczasowego pochodnego tytułu do korzystania z lokalu, lecz nabycie samoistnego prawa najmu – wiąże się więc z radykalnym wzmocnieniem sytuacji prawnej dotychczasowego loka- tora (por. wyrok o sygn. P 31/02, cz. III, pkt 2.3 uzasadnienia). Art. 64 Konstytucji powinien natomiast gwarantować rzeczywistą ochronę właścicie- lom wynajmowanych lokali. Tymczasem najem lokali mieszkalnych tradycyjnie był ukształ- towany w taki sposób, aby silnej chronić najemców (jako domniemaną słabszą stronę stosun- ku najmu) niż właścicieli lokali mieszkalnych (należy przypomnieć, że mogą to być także podmioty prywatne – por. wyrok o sygn. P 31/02, cz. III, pkt 3.13 uzasadnienia oraz analiza tego problemu na tle czynszów regulowanych we wspomnianym już wyroku o sygn. P 11/98, cz. III, pkt 3 uzasadnienia ). Wśród przejawów tej dysproporcji, należy wymienić przede wszystkim: – historyczne nawiązywanie umów najmu w trybie administracyjnym, bez względu na stano- wisko właściciela lokalu mieszkaln ego; – ograniczenia częstotliwości i wysokości podwyżek czynszów (co do zasady mogą one być wprowadzane nie częściej niż raz na sześć miesięcy i powinny uwzględniać tylko „godziwy zysk” właściciela – por. art. 8a i art. 9 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.), a w wypad- ku lokali należących do publicznego zasobu mieszkaniowego dodatkowo możliwość uzy- OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 23 skania przez lokatorów o niskich dochodach obniżki czynszu poniżej stawek rynkowych (por. art. 7 i art. 8 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.); – bardzo ry gorystyczne warunki wypowiedzenia prawa najmu przez właściciela lokalu – jest to możliwe w zasadzie wyłącznie w razie korzystania z lokalu przez najemcę w sposób sprzeczny z umową lub powtarzających się zaległości w zapłacie czynszu (por. art. 11 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.; odstępstwo od tych zasad jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do lokali prywatnych wynajmowanych na podstawie umów okazjonalnego najmu lokalu – por. art. 19a- 19e ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r., które weszły w ży- cie 28 stycznia 2010 r.). W tym kontekście należy uznać, że z punktu widzenia praw właściciela lokalu każde rozwiązanie zmierzające do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w najem należałoby zaaprobować jako znajdujące bezpośrednią podstawę w art. 64 Konstytucji (por. podobnie: wyrok o sygn. P 31/02, cz. III, pkt 3.12 uzasadnienia, wyrok o sygn. SK 28/03, cz. III, pkt 5 uzasadnienia). Dotyczy to także art. 691 § 5 k.c., który powoduje, że w razie śmierci współnajemcy nie dochodzi do wstąpienia w najem jego dzieci, lecz do prze- kształcenia prawa pozostałego przy życiu małżonka ze współnajmu w najem. Dla właściciela lokalu kontynuacja najmu z dotychczasowym współnajemcą, który – jak można domniemy- wać – wywiązywał się ze swoich obowiązków i nie dał powodu do wypowiedzenia umowy najmu, jest korzystniejsza niż rozproszenie tego prawa na kilka osób bliskich zmarłego współnajemcy. Szeroka sukcesja po zmarłym współnajemcy znacznie oddalałaby także per- spektywę odzyskania lokalu przez właściciela – nowi współnajemcy także mieliby prawo do założenia wspólnoty mieszkaniowej ze swoimi rodzinami, a jej członkowie uzyskiwaliby prawo do ubiegania się o wstąpienie w najem. Dodatkowych argumentów na rzecz konstytucyjności art. 691 § 5 k.c. dostarcza także art. 75 ust. 1 Ko nstytucji, zgodnie z którym „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdom- ności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierza- jące do uzyskania własnego mieszkania”. Przepis ten jest przepisem programowym, określającym kierunek polityki mieszka- niowej państwa, bez konkretyzacji form, metod, środków i zakresu działania władz publicz- nych w tej sferze (por. np. wyroki z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3, cz. III, pkt 3 uzasadnienia; 1 lipca 2003 r., sygn. P 31/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 58, cz. III, pkt 4.2 uzasadnienia; 9 września 2003 r., sygn. SK 28/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 74, cz. III, pkt 5 uzasadnienia; 18 stycznia 2011 r., sygn. P 44/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 1, cz. III, pkt 5 uzasadnienia; A. Mączyński, Prawo do mieszkań w świetle konstytucji RP , [w:] Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne. Księga jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich , Warszawa 2003, s. 134- 137). Innymi słowy, jest zobowiązaniem „starannego działania”, a nie „rezultatu” (por. A. Mączyński, op. cit., s. 135). Decyzją ustawodawcy jednym z instrumentów tej polity- ki jest tworzenie mieszkaniowego zasobu gminy, który ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (por. art. 4 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżony przepis przyczynia się do realizacji tego celu. Odraczając możliwość wstąpienia w najem dzieci współnajemców, daje im czas na usamodzielnienie się (gwarantując jednak prawo do korzystania z wynajmowanego lokalu w ramach obowiązku alimentacyjnego), w tym także wyprowadzenie się z rodzinne go miesz- kania. Zmniejsza to ryzyko faktycznego „dziedziczenia” lokali komunalnych przez kolejne pokolenia potomków pierwotnych najemców, które nie muszą już spełniać warunków uzy- skania najmu lokali komunalnych (należy bowiem zwrócić uwagę, że wstąpienie w najem OTK ZU A/2017 P 13/16 poz. 84 24 – w przeciwieństwie do zawarcia nowej umowy najmu – nie jest uzależnione od poziomu dochodów osób zainteresowanych; por. także wyrok o sygn. SK 28/03, cz. III, pkt 6 uzasad- nienia). Sprzyja także powrotowi wynajmowanego lokalu do zasobu komunalnego, a następ- nie jego wykorzystaniu zgodnie z ustawowym przeznaczeniem, tj. na potrzeby gospodarstw domowych o niskich dochodach. Trybunał Konstytucyjny odnotowuje także, iż art. 75 ust. 1 Konstytucji obliguje wła- dzę publiczną do podejmowania działań na rzecz przeciwdziałania bezdomności. Przepisu tego nie należy jednak rozumieć jako gwarancji, że „nikt, kto zamieszkał w jakimś lokalu, nie może być z niego usunięty” (wyrok o sygn. SK 28/03, cz. III, pkt 5 uzasadnienia). Poza tym dzieci najemców – przynajmniej tak długo, jak długo są uprawnione do alimentacji (por. wy- żej) – mają zapewnione prawo do korzystania z mieszkania wynajmowanego przez rodziców i w ten sposób są chronione przed bezdomnością. Wstąpienie przez nie w stosunek najmu po śmierci jednego ze współnajemców jedynie poprawiałoby ich sytuację (uzyskiwałyby prawo samoistne). Dzieci współnajemców mają w końcu także prawo do ubiegania się o zawarcie własnej umowy najmu lokalu komunalnego na zasadach ogólnych, tzn. m.in. jeżeli spełniają ustalone w uchwale r ady gminy kryteria dochodowe. Ponadto jeżeli należą do grupy podlega- jącej szczególnej ustawowej ochronie przed eksmisją na bruk (np. – jak powód w sprawie toczącej się przed sądem pytającym – są bezrobotne – por. art. 14 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów z 2001 r.), mają prawo pozostać w dotychczas zajmowanym lokalu komunalnym do czasu uzyskania prawa do lokalu socjalnego (por. art. 14 ust. 6 ustawy o ochronie lokato- rów z 2001 r.). 5. Konkluzja i skutki orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 691 § 5 k.c. w zakresie, w jakim wyłącza prawo dziecka do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego w razie śmierci jednego z ro- dziców - współnajemców tego lokalu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Choć zastrzeżenia sądu pytającego nie zostały przez Trybunał ostatecznie podzielone, należy podkreślić, że odnosiły się one do zagadnienia o istotnej doniosłości społecznej, bu- dzącego kontrowersje w doktrynie i trudne go do jednoznacznej oceny (por. wyżej). Powzięcie w takiej sytuacji przez sąd pytający wątpliwości konstytucyjnych było uzasadnione i trafnie spowodowało wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.