Kp 3/24

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 sierpnia 2025 r. Pozycja 82 WYROK z dnia 29 lipca 2025 r. Sygn. akt Kp 3/24 W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bogdan Święczkowski – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Justyn Piskorski Bartłomiej Sochański – sprawozdawca Jakub Stelina Wojciech Sych Michał Warciński Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki, protokolant: Agnieszka Krawczyk, po rozpoznaniu, z udziałem Wnioskodawcy, na rozprawie w dniach 2 kwietnia i 29 lipca 2025 r., połączonych wniosków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonych w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: I. 1) art. 7 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2024 r. o Trybunale Konstytucyjnym z art. 2, art. 188 i art. 197 Konstytucji oraz z wynikającą z preambuły Konstytucji zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, 2) art. 16 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 części I wniosku z art. 194 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 części I wniosku w zakresie, w jakim w stosunku do osoby, która sprawowała urząd Prezydenta Rzeczypo- spolitej Polskiej, przewiduje zakaz kandydowania na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego przed upływem 4 lat od zakończenia sprawowa- nia tego urzędu, z art. 126 ust. 1 i 2 oraz z art. 127 ust. 1 i 3 Konstytucji, 4) art. 19 ust. 5 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 części I wniosku, które przez przyjęcie niedookreślonych ram czasowych „nie- zwłocznego” działania podmiotów uczestniczących w procedurze opiniowa- nia kandydatów i wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie gwarantu- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 2 ją wykonania konstytucyjnego nakazu permanentnego zapewnienia przez Sejm pełnej 15 - osobowej obsady sędziowskiej Trybunału, z art. 194 ust. 1 Konstytucji, 5) art. 20 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 części I wniosku w zakresie, w jakim ustanawia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej termin „nie póź- niej niż 14 dni od dnia (…) wyboru przez Sejm [sędziego Trybunału]” do umożliwienia sędziemu Trybunału Konstytucyjnego uroczystego złożenia ślubowania, z art. 126 ust. 2 i 3 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji, 6) art. 20 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 części I wniosku z art. 7 oraz art. 126 ust. 3 Konstytucji, 7) art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy powoła- nej w punkcie 1 części I wniosku w zakresie, w jakim do inicjowania i pro- wadzenia postępowania dyscyplinarnego oraz orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału Konstytucyjnego uprawnia sędziów Try- bunału w stanie spoczynku, z art. 194 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 173 Konstytucji, II. 1) art. 10 ustawy z dnia 13 września 2024 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym z art. 190 ust. 1 oraz art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 7 Konstytucji, 2) art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy powołanej w punkcie 1 części II wniosku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji, 3) art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 części II wniosku w zakresie, w jakim posługują się pojęciem „osoba nieuprawniona do orzekania”, z art. 194 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji, 4) art. 14 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 części II wniosku z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz z art. 194 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Kon- stytucji, o r z e k a: I 1. Art. 7 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2024 r. o Trybunale Konstytucyjnym są niezgodne z art. 2 w związku z art. 188 Konsty- tucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z wynikającą z preambuły Konstytucji zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych w związku z art. 197 Konstytu- cji. 2. Art. 16 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 194 ust. 1 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 7 Konstytucji. 3. Art. 20 ust. 2 i 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 7 w związ- ku z art. 126 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz z wynikającą z preambuły Konstytucji zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych. 4. Art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim do inicjowania i prowadzenia postępowania dyscypli- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 3 narnego oraz orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału Konsty- tucyjnego uprawnia sędziów Trybunału w stanie spoczynku, są niezgodne z art. 194 ust. 1, art. 10 oraz art. 173 Konstytucji. II Przepisy wymienione w części I w punktach 1 i 4 są nierozerwalnie związane z ca- łą ustawą. III 1. Art. 10 ustawy z dnia 13 września 2024 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym jest niezgodny z art. 10, art. 173, art. 195 ust. 1 oraz z art. 190 ust. 1, a także z art. 7 Konstytucji. 2. Art. 10, art. 11 oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy powołanej w punkcie 1 tej części wyroku są niezgodne z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. 3. Art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 tej części wyroku w zakresie, w jakim posługują się pojęciem „osoba nieu- prawniona do orzekania”, są niezgodne z art. 194 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji. 4. Art. 14 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 tej części wyroku jest niezgodny z art. 7, art. 10, art. 173 oraz z art. 194 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konsty- tucji. IV Przepisy wymienione w części III są nierozerwalnie związane z całą ustawą. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów . UZASADNIENIE I 1. W dwóch pismach z 7 października 2024 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Wnioskodawca lub Prezydent lub głowa państwa) skierował do Trybunału Konstytu- cyjnego dwa wnioski w trybie kontroli prewencyjnej (art. 122 ust. 3 Konstytucji) dotyczące: – ustawy z dnia 13 września 2024 r. o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: u.TK), od- powiedni wniosek zarejestrowany został jako sprawa o sygn. Kp 3/24; – ustawy z dnia 13 września 2024 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: ustawa wprowadzająca albo u.w.), odpowiedni wniosek zarejestro- wany został jako sprawa o sygn. Kp 4/24. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 4 9 października 2024 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego wydał zarządzenie o dołą- czeniu sprawy o sygn. Kp 4/24 do sprawy o sygn. Kp 3/24 ze względu na nierozerwalny związek przedmiotów kontroli w obu sprawach. Trybunał stwierdził, że przedmiotem kontroli jest zespół reguł dotyczących sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ich powoływania i statu- su, organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zredagowany wprawdzie w dwóch aktach, lecz stanowiący faktycznie jedną całość normatywną wzajemnie ze sobą powiązaną i od siebie zależną. Trybunał postanowił rozpoznać zatem obie sprawy łącznie, w jednym postępowaniu. 1.2. Prezydent podniósł, że celem u.TK było nowe ukształtowanie ustroju oraz trybu funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. U.TK zastąpić miała dwie obowiązujące ustawy z dnia 30 listopada 2016 r.: o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) oraz o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422). Uzasadnienie procedowanych zmian zasadni- czo sprowadzało się do stwierdzenia, że zaistniał kryzys związany z Trybunałem Konstytu- cyjnym, który u.TK miała rozwiązać. Prezydent uznał, że – z racji pozycji ustrojowej polskie- go sądu konstytucyjnego – u.TK reguluje tak istotną materię, iż wszelkie wątpliwości powin- ny zostać wyjaśnione przez Trybunał Konstytucyjny. Ingerencje w kształt i tryb funkcjono- wania Trybunału Konstytucyjnego muszą mieć realne i istotne uzasadnienie, które nie może sprowadzać się do tego, że stwierdza się, iż występuje kryzys, którego efektem jest „gorsze” orzecznictwo czy mniejsza liczba rozstrzygnięć. W ocenie głowy państwa, o istnieniu kryzysu nie przesądza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które w jego opinii spełnia standardy normalnie funkcjonującego organu kontrolującego hierarchiczną zgodność prawa. Prezydent nie stwierdził także nieprawidłowo- ści w powołaniu trójki sędziów Trybunału Konstytucyjnego pod koniec 2015 r., a także zwró- cił uwagę, że w swojej linii orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny nigdy nie uwzględnił wnio- sku o wyłączenie sędziego z powodu trybu jego powołania. Tym samym zarzuty projekto- dawców u.TK dotyczące kryzysu Trybunału Konstytucyjnego mają charakter pozorny. Wnioskodawca wskazał także na podobieństwa i związki normatywne pomiędzy uza- sadnieniem u.TK a uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2024 r. w spra- wie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015 - 2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 198; dalej: uchwała Sejmu). Prezydent zwrócił uwagę, że uchwała Sejmu została uznana w całości za niezgodną z Konstytucją w wyroku z 28 maja 2024 r. o sygn. U 5/24. W wyroku tym uchwała Sejmu została uznana za niezgodną z art. 7 (zasada legalizmu) w związku z art. 87 ust. 1 (konstytucyjne źródła prawa), art. 10 (zasada podziału i równowagi władz) w związku z art. 173 (niezależność sądów i trybunałów) i art. 190 ust. 1 (moc powszechnie obowiązująca wyroków Trybunału Konstytucyjnego) Kon- stytucji. Uzasadniając poszczególne zarzuty wniosku Prezydent, przedstawił następującą ar- gumentację. Przepisy zaskarżone w ramach pierwszego zarzutu przewidują powierzenie Zgroma- dzeniu Ogólnemu Sędziów Trybunału (dalej: Zgromadzenie Ogólne) kompetencji do wyboru składów orzekających Trybunału oraz dokonywania w nich zmian. Wnioskodawca wyjaśnił, że przepisy te nie są zgodne z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wynikających z preambuły Konstytucji, co z kolei „w aspekcie jednej z podstawowych funk- cji Trybunału Konstytucyjnego, jako gwaranta istnienia realnych praw i wolności obywateli” (wniosek, s. 8 - 9) wpływa na realizację zasady zaufania obywateli do państwa wynikającej z art. 2 Konstytucji. Zaskarżona ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych rozwiązań na wypadek: „a) braku wniosku Prezesa TK o wyznaczenie sędziów do składu orzekającego Trybunału, w tym przewodniczącego i sędziego sprawozdawcy, b) niemożności skutecznego OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 5 zebrania się Zgromadzenia Ogólnego, lub c) braku ustawowego kworum do podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia składów orzekających lub zmian w tych składach” (wniosek, s. 9). Prezydent przywołał orzecznictwo TK oraz poglądy przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego, z których wynika treść zasady rzetelności i sprawności. Wskazał również, że ustawodawca powinien zagwarantować sprawność, rzetelność i efektywność działania Trybunału, uchwalając ustawę, o której mówi art. 197 Konstytucji. Według głowy państwa zaskarżone przepisy stwarzają ryzyko powstania sytuacji, w której obywatele i organy państwowe pozbawione zostaną konstytucyjnej gwarancji wyda- nia przez Trybunał orzeczenia, jeśli zajdą długotrwałe przeszkody w zebraniu się Zgromadze- nia Ogólnego lub jeśli zabraknie kworum dla podjęcia uchwały. Zaskarżona ustawa, według Wnioskodawcy, nie zawiera regulacji, która by przeciwdziałała takim sytuacjom. Ponadto, Wnioskodawca zarzucił, że kwestionowane przepisy naruszają kryterium efektywności, gdyż mogą prowadzić do poważnego i nieuzasadnionego wydłużenia postępowania w sprawach wymagających orzekania przez Trybunał bez zbędnej zwłoki. Art. 197 Konstytucji nakazuje ustawodawcy określenie organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem w drodze usta- wy. Ustawa ta musi jednak spełniać zasady poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także powinna być sformułowana w sposób za- pewniający sprawne, rzetelne i efektywne działanie Trybunału. Ponadto, zaskarżony mechanizm wyznaczania składów orzekających lub dokonywania w nich zmian stanowi pułapkę dla ochrony interesów obywateli, czym narusza przewidzianą w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa, a także uniemożliwia Trybunało- wi wykonywanie kompetencji przewidzianych w art. 188 Konstytucji bez zbędnej zwłoki. Wnioskodawca zarzucił również, że art. 16 ust. 2 u.TK stanowiący, iż sędzia Trybuna- łu po upływie kadencji pełni funkcję do czasu wyboru następcy, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji. Zdaniem Wnioskodawcy, rozwią- zanie to wprowadza regułę niespotykaną w dotychczasowych ustawach regulujących Trybu- nał Konstytucyjny po 1997 r., „w świetle której sędzia Trybunału może wykonywać urząd również po upływie dziewięcioletniej kadencji – do czasu wyboru przez Sejm jego następcy” (wniosek, s. 15). Prezydent zwrócił uwagę, że regulacja ta nie została w żaden sposób wyjaśniona przez autorów – nie została wykazana jej potrzeba, cel oraz przewidywane skutki. Zdaniem Wnio- skodawcy, jest ona sprzeczna z dobrymi obyczajami, a także z jednoznacznie brzmiącym art. 194 ust. 1 Konstytucji, który określa, że długość kadencji sędziego Trybunału wynosi 9 lat. Jako źródło zasady kadencyjności sędziów Trybunału wskazane zostały art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przewidziana w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu formalnego, której cechy materialne wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Kon- stytucji, nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach obowią- zujących norm prawnych. Zaskarżony przepis narusza tę zasadę, gdyż pozwala działać sę- dziemu Trybunału bez zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej, co wynika z faktu, że usta- wa nie może modyfikować kadencji sędziego Trybunału, gdy nie pozwalają na to przepisy Konstytucji. Prezydent zauważył również, że zmiana długości kadencji sędziego TK nie jest dopuszczalna bez zmiany Konstytucji. Zdaniem Wnioskodawcy art. 17 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim w stosunku do osoby, która sprawowała urząd Prezydenta RP, przewiduje zakaz kandydowania na stanowisko sę- dziego Trybunału przed upływem 4 lat od zakończenia sprawowania tego urzędu, jest nie- zgodny z art. 126 ust. 1 i 2 oraz z art. 127 ust. 1 i 3 Konstytucji. Uznanie Prezydenta za postać „zaangażowaną politycznie” analogicznie do stanowisk zajmowanych w centralnej admini- stracji rządowej koliduje z koncepcją funkcji i zadań Prezydenta RP określoną w art. 126 Konstytucji oraz z modelem jego wyboru określonym w art. 127 Konstytucji. Mianowicie, pełnienie konstytucyjnej funkcji najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 6 i gwaranta ciągłości władzy państwowej (art. 126 ust. 1 Konstytucji) oraz wykonywanie ustrojowych zadań Prezydenta jako strażnika Konstytucji i atrybutów suwerenności, bezpie- czeństwa i integralności terytorialnej państwa polskiego (art. 126 ust. 2 Konstytucji) nie stoi w sprzeczności z zadaniami stawianymi Trybunałowi i jego sędziom, ale jest wprost kompa- tybilne ustrojowo (wniosek, s. 25 i 26). Ponadto, zgodnie z wymogami określonymi w art. 127 Konstytucji, Prezydentem może zostać także osoba nawet bezpośrednio po zakoń- czeniu kadencji sędziego Trybunału czy też osoba, która zrezygnowała z tej funkcji i ubiegała się o urząd Prezydenta, bez żadnej karencji temporalnej. Zdaniem Wnioskodawcy, nie ma przeszkód natury prawnej, aksjologicznej czy funkcjonalnej, szczególnie związanych z zasadą niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów, które by przemawiały za odwrotną regułą przewidzianą w zaskarżonym przepisie u.TK. Prezydent wskazał także, że art. 19 ust. 5 w związku z art. 16 ust. 1 u.TK, regulujący procedurę wybierania sędziów Trybunału, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji stano- wiącym, że Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat. Mechanizm przewidziany w zaskarżonych przepisach, przyjmujący nie- dookreślone ramy czasowe „niezwłocznego” działania podmiotów uczestniczących w proce- durze opiniowania kandydatów i wyboru sędziów Trybunału, a także przewidujący, że sędzia Trybunału po upływie kadencji pełni funkcje do czasu wyboru następcy, może w praktyce prowadzić do przedłużania kadencji sędziowskiej w Trybunale w nieskończoność. Nie gwa- rantuje on zatem wykonania konstytucyjnego nakazu permanentnego zapewnienia przez Sejm 15 - osobowej obsady sędziowskiej Trybunału. Wnioskodawca zauważył, że art. 20 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim ustanawia Prezy- dentowi termin „nie później niż 14 dnia (…) od dnia wyboru przez Sejm [sędziego Trybuna- łu]” do umożliwienia sędziemu Trybunału uroczystego złożenia ślubowania, jest niezgodny z art. 126 ust. 2 i 3 w związku z preambułą i art. 2 Konstytucji. Prezydent powinien mieć możliwość wstrzymania się z odebraniem ślubowania, jeśli wystąpią wątpliwości dotyczące prawidłowości wyboru sędziego Trybunału. Takie wstrzymanie się przez Prezydenta z ode- braniem ślubowania jest jedyną dopuszczalną metodą rozwiązania wątpliwości dotyczących różnych aspektów wyboru, a działanie Prezydenta w tym zakresie ma na celu ochronę warto- ści konstytucyjnych i wynika z art. 126 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca zarzucił też, że projektowane rozwiązanie stanowi precedens w polskim systemie prawnym, zmierzający do faktycznego ograniczenia pełnienia przez Prezydenta jego roli i funkcji oraz narzucenia mu bezwarunkowego sposobu wykonywania swoich kompetencji (wniosek, s. 32). Ponadto, jak zauważył Wnioskodawca, mogą zachodzić okoliczności, które w sposób obiektywny będą nakazywały Prezydentowi chronić wyższą wartość konstytucyjną, jaką stanowi nadrzędność Konstytucji, niż umożliwienie sędziemu ślubowania w terminie nie później niż 14 dni od dnia wyboru. Obowiązek ten nie pozwala Prezydentowi na realizację ustrojowych zadań czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, jeśli Prezydent poweźmie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wyboru sędziego (wniosek, s. 33). W ocenie Wnioskodawcy, norma przewidziana w zaskarżonym przepisie jest także niezgodna z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, wynikającą z preambuły Konstytucji. Wykonanie ustawowej kompetencji do terminowego odebrania ślu- bowania może mianowicie kolidować z wykonywaniem przez Prezydenta innych kompetencji przewidzianych w Konstytucji. Mogą także wystąpić nadzwyczajne okoliczności mające wpływ na odebranie ślubowania, a także może zaktualizować się obowiązek ochrony przez Prezydenta wyższej wartości konstytucyjnej, której nie będzie mógł chronić bez naruszenia obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 2 u.TK. Zdaniem Wnioskodawcy, wspomniana regula- cja jest również niezgodna z zasadą proporcjonalności i zasadą poprawnej legislacji wynika- jącą z art. 2 Konstytucji, ponieważ z uwagi na możliwość realizacji przez Prezydenta innych kompetencji, szczególnie poza granicami kraju, może w istocie nakładać na niego obowiązek OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 7 niemożliwy do zrealizowania. Nie uwzględnia też czasu koniecznego do uzyskania przez Prezydenta w sposób niebudzący wątpliwości dowodów koniecznych do wykonania normy z art. 20 ust. 2 u.TK. Prezydent zakwestionował zgodność art. 20 ust. 3 u.TK z art. 7 oraz art. 126 ust. 3 Konstytucji. Kwestionowany przepis stanowi, że sędzia Trybunału, po upływie co najmniej 14 dni, ale nie później niż 30 dni od dnia jego wyboru przez Sejm, może złożyć ślubowanie w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym i przekazać je Marszałkowi Sej- mu. Dokument zawierający rotę ślubowania sędziego Trybunału z jego podpisem notarialnie poświadczonym Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje Prezesowi Trybunału. Wniosko- dawca wskazał, że wspomniana norma zawiera nieuprawnione założenie o niewykonaniu przez Prezydenta obowiązku z art. 20 ust. 2 u.TK warunkującego objęcie i sprawowanie urzę- du sędziego oraz tym samym zakłada możliwość popełnienia przez Prezydenta deliktu kon- stytucyjnego i proponuje usunięcie jego skutków przez czynność w postaci alternatywnej formy ślubowania. Zdaniem Wnioskodawcy, narusza to przewidzianą w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, w tym zasadę legalizmu działania Prezydenta wynikającą z art. 126 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca zarzucił, że art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 u.TK w zakresie, w jakim do inicjowania prowadzenia postępowania dyscyplinarnego oraz orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK uprawnia sędziów TK w sta- nie spoczynku, jest niezgodny z art. 194 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 173 Konstytucji. Wnioskodawca zaznaczył, że zarzut niekonstytucyjności dotyczy rozwiązań zakładających, że sędziowie Trybunału w stanie spoczynku mieliby prawo inicjować postępowanie dyscypli- narne, a nawet oskarżać i orzekać w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału. Zarzut niekonstytucyjności polega, zdaniem Wnioskodawcy, na tym, że sędziom Trybunału w stanie spoczynku przyznano istotne uprawnienia po zakończeniu 9 - letniej ka- dencji, określonej konstytucyjnie. Jak zaznaczył Wnioskodawca, Trybunał opiera się na zin- dywidualizowanej, jednokrotnej, trwającej określony czas kadencji sędziów wchodzących w jego skład, a kompetencje wykonywane przez sędziów obecnie zasiadających w składzie Trybunału nie mogą być wykonywane przez sędziów w stanie spoczynku – ich sytuacja prawna określona jest jako pozostawanie w stosunku służbowym z zachowaniem statusu sę- dziego, lecz bez możliwości sprawowania urzędu, w tym czynnego udziału w orzekaniu (wniosek, s. 39). Prezydent podniósł, że przepisy zaskarżone w ramach niniejszego zarzutu są niezgod- ne z zasadą podziału i równowagi władz przewidzianą w art. 10 ust. 1 i 2, a także niezależno- ści sądów i trybunałów wynikającą z art. 173 Konstytucji. Dla Wnioskodawcy nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której w ustalaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału oraz w wymierzaniu sankcji, w tym najsurowszych, biorą udział osoby, pełniące przeszłości urząd sędziego Trybunału (s. 39 wniosku). Wnioskodawca zwrócił także uwagę, że w razie uznania przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją art. 34 ust. 1 i 2 u.TK, nie będzie możliwe wykonanie zapisu z art. 35 ust. 3 u.TK. „Wyłączenie” obwinionego sędziego, 2 sędziów funkcyjnych (Prezesa i sędziego peł- niącego funkcję rzecznika dyscyplinarnego), 5 sędziów orzekających w pierwszej instancji, czyli 8 sędziów, spowoduje, że do dyspozycji pozostanie 7 sędziów, czyli tyle, ile ma liczyć skład orzekający w drugiej instancji. Oznacza to, że nie będzie spośród kogo losować składu orzekającego w instancji odwoławczej. Rozwiązanie takie będzie stanowiło naruszenie zasad przyzwoitej regulacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż bę- dzie ono pozbawione waloru regulacyjnego. 1.2. We wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 13 września 2024 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym wnioskodawca OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 8 w całości zaskarżył jej art. 10, zarzucając, że przepis ten jest niezgodny z art. 190 ust. 1 Kon- stytucji, w świetle którego orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Prezydent wyjaśnił, że ostateczność orzeczeń Trybunału uniemożliwia ich formal- ne podważenie, a zmiana w tym zakresie wymaga zmiany regulacji na poziomie konstytucyj- nym, gdyż ustawodawca nie posiada kompetencji do ingerowania w zagwarantowaną na szczeblu konstytucyjnym ostateczność orzeczeń Trybunału. Zdaniem głowy państwa, art. 10 u.w. budzi także wątpliwości co do zgodności z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. Mianowicie, ingerencja władzy ustawodawczej w minimum kompetencyjne Trybunału, czyli działalność orzeczniczą w zakresie przewidzia- nym w Konstytucji, pozbawia ten organ odrębności i niezależności. Powołując się na opinie wyrażone przez przedstawicieli doktryny, Prezydent zaznaczył, że podział władzy między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz sądowniczą powinien być rozumiany przede wszystkim jako separacja władzy, co wyraża art. 173 Konstytucji, stwierdzając, że sądy i try- bunały są odrębne i niezależne od innych władz. Zatem nie jest dopuszczalna jakakolwiek ingerencja innych władz w sprawy objęte monopolem sądów i trybunałów. W tym kontekście Wnioskodawca przywołał również orzecznictwo Trybunału, z którego wynika, że istota wy- miaru sprawiedliwości polega na tym, iż jest on sprawowany wyłącznie przez sądy, a pozo- stałe władze nie mogą ingerować w tę dziedzinę, co wynika ze szczególnego powiązania wła- dzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostek. Odrębność władzy sądowniczej należy też zawsze rozumieć w kontekście art. 10 Konstytucji, który formułuje zasadę podziału wła- dzy, a art. 173 Konstytucji stanowi jego rozwinięcie. Zgodnie z art. 10 Konstytucji, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wy- konawczej i sądowniczej. Wymóg rozdzielenia władz polega przede wszystkim na zakazie ingerencji w istotę danej władzy, a zasada równoważenia na tworzeniu mechanizmów zapo- biegających koncentracji i nadużywaniu władzy państwowej. Zgodnie z art. 10 Konstytucji, inne władze nie mogą ingerować w powierzone Trybunałowi kompetencje do ostatecznego rozstrzygania spraw leżących w jego kompetencji, a wkroczenie przez władzę ustawodawczą w sferę władzy sądowniczej, której częścią jest Trybunał Konstytucyjny, stanowi ingerencję w minimum kompetencyjne tej władzy (wniosek, s. 12). Konsekwencją art. 7 Konstytucji, w myśl którego organy władzy publicznej winny działać „na podstawie i w granicach prawa”, jest to, że przepisy prawa powinny jednoznacz- nie i precyzyjnie określać kompetencje organów władzy publicznej, a działania tych organów mają się opierać na podstawie zawartej w tychże przepisach oraz na zakazie domniemania kompetencji organów władzy publicznej. Art. 10 u.w. opiera się jednakże na założeniu, że parlamentowi przysługuje kompetencja do kontroli legalności orzeczeń Trybunału. Skoro jednak wszystkie kompetencje organu władzy publicznej muszą mieć podstawę w przepisach prawa, a kompetencji organów nie wolno domniemywać, to wykluczona jest konstytucyjna dopuszczalność tego rodzaju kontroli. Zatem uznanie przez parlament wyroków Trybunału za akty nieistniejące narusza zasadę legalizmu oraz tworzy niebezpieczny precedens na przy- szłość, który mogą wykorzystywać koniunkturalnie różne opcje polityczne zasiadające w par- lamencie. Wnioskodawca zarzucił też niezgodność art. 10, art. 11 i art. 12 u.w. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Wyjaśnił, że art. 11 i art. 12 u.w. są konsekwencją wielostopniowej konstrukcji prawnej „wygaszania orzeczeń” Trybunału zawartej w art. 10 ustawy wprowadzającej. Sta- nowią one regulacje uzupełniające i przejściowe. Zdaniem Wnioskodawcy, przepisy zaskar- żone w ramach drugiego zarzutu, umożliwiając układanie na nowo, z mocą wsteczną, stanu prawnego ukształtowanego ostatecznymi orzeczeniami Trybunału, wprowadzą chaos, i to w skali, jakiej nie da się dziś przewidzieć. Wnioskodawca wyjaśnił także, że ostateczność orzeczeń polega na tym, iż niedopuszczalne jest tworzenie procedur prowadzących do ich kwestionowania czy badania ich prawidłowości, a także na tym, że są one niewzruszalne, OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 9 czyli niedopuszczalne jest anulowanie lub zmiana orzeczenia czy to przez Trybunał, czy inny podmiot. Zakwestionowanie zasady ostateczności orzeczeń wywoła, zdaniem Wnioskodawcy, skutki prawne trudne do przewidzenia oraz poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego. Spowoduje to również negatywne konsekwencje dla obywateli, którzy w istocie dopuszczą się złamania prawa, gdy działając w zaufaniu do państwa, podporządkują się ak- towi następnie uznanemu przez ustawodawcę za nieistniejący. Ponadto, „wygaszenie” wyroku, w którym uznano daną normę za niekonstytucyjną, sprawi, że taka norma „odżyje” w systemie prawnym, co z kolei stanowić będzie powrót do stanu niezgodnego z Konstytucją. Jest to nie do zaakceptowania w systemie prawa, w którym Konstytucja, w myśl art. 8 Konstytucji, stanowi powszechnie obowiązujący akt normatywny oraz swoisty rdzeń całego systemu prawnego (wniosek, s. 17). Poza tym, ewentualne uznanie wyroków zmierzających do ochrony praw jednostki za nieważne może wywołać efekt niepo- żądany z punktu widzenia statusu jednostki i jej bezpieczeństwa prawnego. Natomiast samo zróżnicowanie skutków prawnych wyroków TK, które miałyby zostać uznane za nieważne, może przyczynić się do naruszenia zasady pewności prawa. Wnioskodawca omówił także przykładowe wyroki mające korzystne skutki z punktu widzenia ochrony wolności i praw jednostek oraz skutki wyroków wydanych w trybie kontroli prewencyjnej, które obejmowały- by cofnięcie zamkniętej procedury legislacyjnej lub uznanie podpisu złożonego przez Prezy- denta pod ustawą za nieskuteczny, a zmiany wprowadzone ustawą za niebyłe (wniosek, s. 19 - 22). Zgodnie z regulacją zawartą w ustawie, skutki tych wyroków nie będą pozostawały w mocy, co zagraża stabilizacji prawnej i rodzi niekorzystne skutki dla podmiotów uprawnio- nych, których sytuację kształtował kontrolowany przepis. Wnioskodawca nakreślił negatywne skutki prawne dla obywateli związane z kwestionowaną konstrukcją prawną (wniosek, s. 24). Kwestionowana regulacja, zdaniem Wnioskodawcy, narusza art. 2 Konstytucji, które- go komponentem jest zasada bezpieczeństwa prawnego i powiązane z nią zasady szczegóło- we, tj. ochrona praw nabytych i interesów w toku. Zasady te skierowane są do prawodawcy, nakładają na niego obowiązek stanowienia prawa w sposób gwarantujący adresatom przewi- dywalność własnych zachowań. Zaskarżone rozwiązanie, zdaniem Wnioskodawcy, pociąga za sobą daleko idące zagrożenia wynikające z przywrócenia do życia, i to z mocą wsteczną, wielu unormowań niekorzystnych z punktu widzenia wolności i praw jednostki, a w niektó- rych wypadkach – jednoznacznie sprzecznych z Konstytucją. Wnioskodawca wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę kwestionowanej konstrukcji prawnej, która de facto pro- wadzi do pozbawienia orzeczeń Trybunału cechy ostateczności oraz mocy powszechnie obo- wiązującej, narusza również zasadę legalizmu oraz podziału władzy. Prezydent zarzucił także niezgodność art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 15 ust. 2 u.w. w zakresie, w jakim posługują się pojęciem „osoba nieuprawniona do orzekania”, z art. 194 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji. Wnioskodawca zauważył, że kwestionowane regulacje wprowadzają nową kategorię sędziego TK, nieznaną polskiej ustawie zasadniczej, a także budzą wątpliwości w zakresie zgodności z przywołanymi wzor- cami kontroli, które określają status prawny sędziego. Ustawodawca, decydując, który sędzia jest uprawniony do orzekania, a który nie, podważa w rzeczywistości jego status oraz autory- tet, a co za tym, idzie niezawisłość będącą konstytucyjną gwarancją niezależności orzekania i niezależności od innych organów i władz. Podważa tym samym decyzję Sejmu o wyborze danego kandydata na sędziego, podczas gdy jedynym organem mogącym decydować o wybo- rze danego kandydata na stanowisko sędziego Trybunału jest Sejm. Jednak, jak zauważył Wnioskodawca, nawet Sejm nie ma kompetencji, by w jakikolwiek sposób ingerować w sta- tus sędziego TK i pozbawiać go możliwości pełnienia funkcji sędziowskich przed upływem jego kadencji. Zatem wprowadzenie do ustawy pojęcia „osoby nieuprawnionej do orzekania” stanowi arbitralną i nieuprawnioną ingerencję w konstytucyjny status sędziego Trybunału. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 10 Wnioskodawca zakwestionował także zgodność art. 14 ust. 1 u.w. z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 194 ust. 2 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji. Kwestionowany przepis stanowi, że „[o]d dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, obowiązki Prezesa Trybunału wykonuje sędzia o najdłuższym stażu sędziowskim w Trybunale”, co oznacza, że celem ustawodawcy jest przerwanie obecnie trwającej kadencji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Kadencja Prezesa Trybunału, powołanego zgodnie z wymogami Konstytucji, ma umocowanie konstytucyjne, a więc nie może podlegać modyfi- kacjom w drodze ustawowej. Nie ma zatem podstaw, by wprowadzać regulacje zmierzające do skrócenia kadencji organu konstytucyjnego, jakim jest Prezes Trybunału. Wnioskodawca zauważył również, że Sejm nie posiada kompetencji do wiążącego ustalenia statusu prawnego osoby pełniącej funkcję Prezesa Trybunału. Zatem norma wynikająca z kwestionowanego przepisu stanowi nieuprawnioną ingerencję ustawodawcy w sferę władzy sądowniczej i naru- sza zasadę trójpodziału władzy przewidzianą w art. 10 Konstytucji. Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że zagadnienie kadencyjności funkcji Prezesa i Wi- ceprezesa Trybunału jest ściśle powiązane z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności Trybunału, a ustawodawca ma obowiązek szanować reguły demokratycznego państwa prawnego także, kiedy wprowadza w życie nowe rozwiązania normatywne. Zdaniem Wnioskodawcy, kwestionowany przepis stanowi więc nieuprawnioną ingerencję ustawodaw- cy w sferę niezależności Trybunału i zasad demokratycznego państwa prawnego, co jest sprzeczne z art. 2 i art. 10 Konstytucji. Według głowy państwa ustawodawcy nie przysługuje nieograniczona swoboda przy wprowadzaniu regulacji dotyczących zasad pełnienia funkcji Prezesa i Wiceprezesa Trybuna- łu – musi on respektować zasady wynikające z art. 173 Konstytucji oraz ściśle powiązaną z nimi zasadę niezawisłości sędziów Trybunału przewidzianą w art. 195 Konstytucji. Zatem, regulując kwestię kadencyjności wspomnianych organów, musi zagwarantować, że rozwiąza- nia wprowadzane przez niego nie wpłyną na sposób realizacji kompetencji przez Trybunał, a szczególnie, że władza ustawodawcza oraz wykonawcza nie będą wywierały wpływu na realizację jego kompetencji. Ustawodawca nie może więc w dowolny sposób ingerować w długość okresu sprawowania urzędu przez Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Z tego wzglę- du zaskarżona norma bezpośrednio narusza zasadę odrębności i niezależności Trybunału od innych władz, wynikającą bezpośrednio z art. 173 Konstytucji. Ponadto, rozwiązanie przewidziane w art. 14 ust. 1 u.w. należy, zdaniem Wniosko- dawcy, ocenić jako nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w ukształtowany konstytu- cyjnie system wyłaniania i funkcjonowania Prezesa Trybunału. Nawet dopuszczalna zmiana mechanizmów regulacyjnych wymaga bowiem szczególnego uzasadnienia i winna być doko- nywana z rozwagą, gdyż brak stabilizacji prawa stanowi o potencjalnym naruszeniu zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Wnio- skodawca zaznaczył, że zmiana ustroju Trybunału i sytuacji prawnej Prezesa Trybunału mo- głaby być wprowadzona w życie dopiero po zakończeniu trwającej kadencji Prezesa Trybuna- łu. Byłoby to zgodne z nakazem dochowania odpowiedniego okresu dostosowawczego i uwzględniałoby to zasadę kadencyjności organów. Przerwanie funkcjonowania organu konstytucyjnego, a więc de iure i de facto usunię- cie z urzędu Prezesa Trybunału narusza, zdaniem Wnioskodawcy, zasadę legalizmu przewi- dzianą w art. 7 Konstytucji, gdyż parlament nie może dokonać takiej czynności. Zgodnie ze wspomn i aną zasadą, organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa, a niedopuszczalne jest działanie bez tejże podstawy czy działanie wykraczające poza jej gra- nice. Wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 14 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowi wkroczenie w nieuprawniony sposób w zakres działania innych konstytucyjnych organów i tym samym narusza zasady wynikające z art. 7 Konstytucji. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 11 Kwestionowana regulacja sprzeczna jest również, zdaniem Wnioskodawcy, z zagwa- rantowanymi konstytucyjnie kompetencjami Prezydenta RP przewidzianymi w art. 194 ust. 2 Konstytucji, dotyczącymi powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne oraz z art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji, zgod- nie z którym wspomniane uprawnienie Prezydenta nie wymaga dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów. Procedura powołania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału nie może podlegać kontroli w żadnym trybie, a zatem kwestionowana regulacja wkracza w zakres kompetencji Prezydenta, a tym samym narusza konstytucyjne przepisy dotyczące prerogatyw Prezydenta i ingeruje w zasadę podziału i równowagi władzy. 2. W piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS) zajęła stanowisko popierające wnioski Prezydenta i przedłożyła uchwałę o przystąpieniu do postę- powania. Zarządzeniem z 13 listopada 2024 r. przewodniczący składu orzekającego na pod- stawie art. 72 pkt 4 u.o.t.p.TK postanowił wezwać KRS do udziału w postępowaniu. KRS wskazała dodatkową argumentację w granicach wskazanych przez Prezydenta zarzutów, tj.: – wadliwość procedury stanowienia kontrolowanych ustaw przez brak ich konsultacji z KRS, – niezgodność art. 16 ust. 2 u.TK z art. 194 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji, – niezgodność art. 20 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim ustanawia Prezydentowi termin nie później niż 14 dni od dnia wyboru przez Sejm sędziego Trybunału do umożliwienia sę- dziemu Trybunału uroczystego złożenia ślubowania, z art. 126 ust. 2 i 3 w związku z pream- bułą Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji, – niezgodność art. 10 u.w. z art. 190 ust. 1 oraz art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 7 Konstytucji. W odniesieniu do pierwszego zarzutu, KRS zauważyła, że zasada kontynuacji pełnie- nia funkcji sędziego Trybunału aż do wyboru następcy jest sprzeczna z konstytucyjnie okre- ślonym czasem trwania kadencji, wynoszącym 9 lat, przewidzianym w art. 194 ust. 1 Konsty- tucji. Krajowa Rada Sądownictwa przywołała wyrok Trybunału o sygn. K 20/20, w którym podobne rozwiązanie dotyczące przedłużenia kadencji Rzecznika Praw Obywatelskich zosta- ło uznane za niekonstytucyjne. Ponadto, w wyroku tym Trybunał stwierdził, że przepisy okre- ślające długość kadencji poszczególnych organów konstytucyjnych sformułowane są wprost w Konstytucji lub ich określenie powierzone zostało ustawodawcy zwykłemu, jednak bez względu na to, jakiej rangi przepisy są źródłem długości kadencji danego organu, podstawę reguł kadencyjności stanowią łącznie art. 2 i art. 7 Konstytucji, tj. zasada demokratycznego państwa prawnego i legalizmu. Z zasady legalizmu wynika ograniczenie organów władzy, których działanie powinno opierać się na maksymie „co nie jest nakazane, jest zabronione”. Z kolei, z zasady bezpieczeństwa prawnego wynika nakaz stanowienia prawa, które pozwoli obywatelom zrozumieć własną sytuację prawną i da im możliwość planowania swoich dzia- łań w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa (pismo KRS, s. 5 - 6). W odniesieniu do drugiego zarzutu, KRS zaznaczyła, że kwestia dopuszczalności wyznaczenia terminu wykonania czynności przez konstytucyjny organ RP – Prezydenta – w świetle przywołanego wzorca była przedmiotem analizy w orzecznictwie Trybunału. KRS podziela stanowisko Trybunału zawarte w wyroku o sygn. K 18/09 (pismo KRS, s. 6). Ponad- to, KRS wyjaśniła, że w myśl art. 126 ust. 2 Konstytucji, Prezydent współdziała z innymi organami, w tym z Sejmem, w realizacji swojej roli jako najwyższego strażnika porządku konstytucyjnego. Jednakże inne organy nie mogą ograniczać Prezydenta w realizacji tej roli, „a tym bardziej zakreślać ram czasowych do wykonania tej kompetencji” (pismo KRS, s. 6 - 7). Czynności Prezydenta w procedurze powołania sędziego Trybunału nie mogą być trakto- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 12 wane jako bierne, o charakterze wtórnym, a prawidłowe ich realizowanie musi uwzględniać przede wszystkim unormowania konstytucyjne, rolę najwyższego strażnika Konstytucji, a nie oczekiwania związane z umożliwieniem niezwłocznego złożenia ślubowania, co jest obowiązkiem nałożonym ustawowo. KRS zauważyła, że taka regulacja stanowiłaby prece- densowe rozwiązanie w polskim systemie prawnym, które zmierzałoby do sparaliżowania wykonywania funkcji Prezydenta i narzucenia mu sposobu wykonywania jego zadań oraz pozbawiałaby Prezydenta możliwości reagowania na wybór sędziego Trybunału, gdyby wy- bór sędziów naruszał wartości chronione konstytucyjnie, co miało miejsce w 2015 r. (wybór sędziów „na zapas”). W odniesieniu do zarzutu trzeciego, KRS wyjaśniła, że próba wprowadzenia uznanio- wej oceny poprawności lub braku poprawności powołania na stanowisko sędziego Trybunału narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej i stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę ka- dencyjności przewidzianą w art. 194 ust. 1 Konstytucji (pismo KRS, s. 10). Art. 10 u.w. jest niezgodny ze wspomnianym wzorcem, gdyż zgodnie z art. 190 ust. 1, wyroki Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a Konstytucja nie przewiduje możliwości ich podważenia. KRS zwróciła również uwagę, że wprowadzenie procedury umożliwiającej eli- minację z porządku prawnego orzeczeń Trybunału wymagałoby zmiany na szczeblu konsty- tucyjnym oraz wskazania trybu postępowania w tym przedmiocie (pismo KRS, s. 7 - 8). KRS wyjaśniła także, iż konstrukcja prawna zakładająca, że skład osobowy Trybunału jest niezgodny ze standardami praworządności, nie ma uzasadnienia w obowiązującym po- rządku konstytucyjnym. Nie można wyłączyć całkowicie lub w pewnym zakresie czy samo- istnie ograniczyć konstytucyjnej zasady ostateczności orzeczeń Trybunału bez wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego. Zdaniem KRS, wadliwe jest również przyjęcie konstrukcji „osoby nieuprawnionej do orzekania”, gdyż obecne przepisy nie przewidują procedury unieważnienia lub wznowienia postępowania w sprawie wyboru sędziego Trybunału. Regulacja zmierzająca do przerwania kadencji sędziego Trybunału wymagałaby zmiany regulacji na poziomie konstytucyjnym. KRS zauważyła też, że w obowiązującym prawie brakuje przepisów upoważniających jaki- kolwiek organ władzy publicznej do stwierdzenia nieważności wyboru sędziego Trybunału. KRS zarzuciła również, że projektowana ustawa wzrusza ostateczne orzeczenia sę- dziego Trybunału i wprowadza niejasny status bliżej nieoznaczonej części jego składu, ani nie precyzuje, w jakim trybie ma być sporządzona lista nieważnych orzeczeń, a także nie wskazu- je, jaki status mają posiadać sędziowie Trybunału uznani za osoby nieuprawnione do orzeka- nia. Stanowi to próbę arbitralnego wyrugowania niektórych wyroków Trybunału również ze względów politycznych, a także odsunięcia od orzekania sędziów Trybunału per facta conc- ludentia , bez konstytucyjnej podstawy skrócenia ich kadencji. Narusza to nie tylko art. 194 ust. 1 Konstytucji, ale także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, gdyż prowadzi do unieważnienia ostatecznych wyro- ków sądu konstytucyjnego mających charakter powszechnie obowiązujący i kształtujący pra- wa i obowiązki obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi również ewidentną presję na sędziów Trybunału. To, że Trybunał jest niezależny, co wynika z art. 173 Konstytucji, jest ściśle związane z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału. Zgodnie z art. 195 ust. 1 Konsty- tucji sędziowie Trybunału są niez a wiśli, podlegają tylko Konstytucji, co wyklucza wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału ze strony organów władzy czy innych podmiotów. Niezawisłość sędziów opiera się na braku uzależnienia sędziów w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynikające z prawa. 3. Prokurator Generalny nie zajął stanowiska. W pismach z 17 listopada 2024 r. oraz 30 listopada 2024 r. poinformował, że nie weźmie udziału w rozprawie. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 13 4. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie. II Na rozprawie w dniach 2 kwietnia i 29 lipca 2025 r. stawili się umocowani przedsta- wiciele Wnioskodawcy oraz Krajowej Rady Sądownictwa. Przedstawiciele uczestników po- stępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych oraz odpowiedzieli na pytania skierowane przez skład orzekający. Odpowiadając na pytania członków składu orze- kającego, przedstawiciele uczestników postępowania nie wyrazili zastrzeżeń wobec połącze- nia do rozpoznania wniosków w sprawach ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Przedstawiciele uczestników postępowania oświadczyli, że nie mają zastrzeżeń formalnych wobec rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny obu wniosków, w szczególności co do kognicji Trybunału oraz skła- du orzekającego. Przedstawiciel Prezydenta nie zajął stanowiska w przedmiocie nierozerwalnego zwią - zku zaskarżonych przepisów z całymi kontrolowanymi ustawami. Stwierdził jednak, że za- kwestionowane wnioskami przepisy stanowią jądro kontrolowanej legislacji. Natomiast przedstawiciele KRS wyrazili pogląd, że kontrolowane przepisy są nierozerwalnie związane z całą legislacją z 13 września 2024 r. dotyczącą Trybunału Konstytucyjnego. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zagadnienia wstępne . 1.1 . Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej. Fundamentalnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest niezależ- ność sądownictwa konstytucyjnego w państwie prawa. Powoływanie sądów konstytucyjnych i sędziów tych sądów w różnych europejskich państwach głównie przez egzekutywę i legisla- tywę nie podważa zasady niezależności instytucjonalnej oraz niezawisłości personalnej tych organów. Wręcz przeciwnie – nakłada na nich prawny, ale też i moralny obowiązek bycia niezależnymi organami i niezawisłymi sędziami. Sposób wyłonienia sędziów konstytucyj- nych lub innych członków odpowiednich organów orzekających o zgodności działania władz z narodowymi aktami zasadniczymi należy do suwerennej decyzji państw. Idzie wszak o ustanowienie takich reprezentantów i takich procedur, które zapewnią równowagę konstytu- cyjną z poszanowaniem narodowej tożsamości i kultury. Niezależność będzie zawsze najlep- szym gwarantem obiektywnego zbadania zgodności aktów normatywnych z Konstytucją. Odrębność instytucjonalna ma taką niezależność zapewniać. Jedną z podstawowych gwaran- cji niezawisłości jest nieusuwalność sędziów. Po wyborze, złożeniu ślubowania i objęciu sta- nowiska przez sędziego jego relacja z władzami wykonawczymi i ustawodawczymi wygasa i zostaje zastąpiona sędziowską niezawisłością. Taki też model przyjęto w polskiej Konstytucji uchwalonej w szczególnej procedurze przez Zgromadzenie Narodowe, zaakceptowanej w referendum przez Naród. Rdzeniem obec- nej polskiej Konstytucji jest zasada państwa będącego dobrem wszystkich obywateli (art. 1), państwa demokratycznego i prawnego (art. 2) oraz wynikająca z niej zasada legalizmu (art. 7). Powyższe zasady art. 8 Konstytucji podnosi do rangi najwyższego prawa w Rzeczypospo- litej. Art. 10 Konstytucji statuuje rozdział władzy sądowniczej i innych władz, a jednocześnie wprowadza zasadę ich współdziałania. Trybunał Konstytucyjny jako organ władzy sądowni- czej ma zapewniać najwyższą moc prawną Konstytucji. Aby mógł to czynić, został przez OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 14 ustrojodawcę wyposażony w przymioty nieusuwalności sędziów przed upływem ich kadencji, powszechnej mocy obowiązującej jego orzeczeń, niezależności instytucjonalnej i personalnej oraz niezawisłości składów orzekających. Powyższe gwarancje, w które Konstytucja wyposaża Trybunał Konstytucyjny, są me- chanizmem nomokracji (rządów prawa), która ma być komplementarna z demokracją (rząda- mi ludu). Stosownie do art. 2 Konstytucji, zarówno nomokracja (rządy prawa), jak i demokra- cja (władza ludu) wzajemnie się uzupełniają i uzasadniają. Demokracja urzeczywistnia wol- ność, a nomokracja zabezpiecza wolność przed dyktaturą większości, czyli brakiem wolności. Stąd też zabezpieczenie nomokracji jest jednocześnie zabezpieczeniem demokracji, ponieważ pozwala chronić suwerenne państwo zarówno przed destabilizacją, jak i przed dyktaturą. 1.2. Niezależność Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłość orzekających w nim sędziów. 1.2.1. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny jest organem wła- dzy sądowniczej. W wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 (OTK ZU 11A/2015, poz. 185), Trybunał podkreślił, że zasada podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji) oraz art. 173 Konstytucji, stanowiący, iż sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, skutkują odseparowaniem władzy sądowniczej od pozostałych. Wskazywał również, że „[w] ten sposób ustrojowe wyodrębnienie władzy sądowniczej, związane z jej szczegól- nymi kompetencjami oraz sposobem usytuowania jej organów, odnosi się również w pełni do Trybunału Konstytucyjnego. Wyznacza przez to kierunek wszelkich ocen dokonywanych w odniesieniu do unormowań ustawowych określających sposób organizacji Trybunału oraz warunki wykonywania jego ustrojowych zadań” (wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, OTK ZU 11A/2015, poz. 186; podobnie w wyroku o sygn. K 34/15). Trybunał wskazał także, iż „[o]ddzielenie organów władzy sądowniczej od innych władz zapewniać ma sądom i try- bunałom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. W odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego chodzi o umożliwienie niezależnego i samodzielnego wykony- wania jego konstytucyjnie określonych funkcji. Ma to szczególne znaczenie, biorąc pod uwa- gę, że Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej, uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych z Kon- stytucją, w sprawie konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych, rozstrzygania sporów między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz tymczasowej przeszko- dy w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (art. 131 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji). W ten sposób niezależność Trybunału, stwarzająca warunki do niezawisłego dokonywania kontroli konstytucyjności, staje się jednocześnie zasadą, która służy bezpośrednio ochronie samej Konstytucji” (wyrok o sygn. K 35/15, podobnie w wyroku o sygn. K 34/15). 1.2.2. Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ści- śle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału (art. 195 ust. 1 Konstytucji). Zasady te wykluczają wszelkie formy wywierania wpływu na orzecznictwo Trybunału przez inne organy władzy publicznej (por. wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 oraz wyroki TK o sygn. K 34/15 i K 35/15). Władza ustawodawcza i wy- konawcza nie mogą bowiem wkraczać w dziedziny, w których sędziowie są niezawiśli (zob. wyrok TK o sygn. K 35/15; zob. też wyroki TK z: 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). W szczególności władza ustawodawcza nie może naruszać „jądra kompetencyjnego” władzy sądowniczej w postaci orzekania. „[M]echanizm hamowania i równowagi, zakładający moż- liwość ingerencji w zakres władzy sądowniczej nie może dotykać niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu” (wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8). OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 15 Podstawowym przepisem dotyczącym statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest art. 195 ust. 1 Konstytucji, stanowiący, że sędziowie Trybunału w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Przepis ten jest wyłącznym źródłem nie- zawisłości sędziego polskiego sądu konstytucyjnego. Jego konstrukcja legislacyjna i treść normatywna są podobne do art. 178 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Niemniej odmiennie od sędziów sądów powszechnych, sądów ad- ministracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego, którzy w sprawowaniu swoje- go urzędu podlegają „tylko Konstytucji oraz ustawom” (i członków Trybunału Stanu, którzy „w sprawowaniu funkcji sędziego Trybunału Stanu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytu- cji oraz ustawom” – zob. art. 199 ust. 3 Konstytucji), ustrojodawca przewidział podległość sędziego Trybunału Konstytucyjnego „tylko Konstytucji”. Odmienność ta nie jest przypad- kowa. Uwidacznia ona zasadniczą różnicę między statusem sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości a statusem sędziów sądu konstytucyjnego (będącego organem władzy sądowniczej, lecz niewymierzającego sprawiedliwości w rozumieniu rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, karnym lub administracyjnym). Podleganie sędziego Trybunału „tylko Konstytucji” oznacza, że tylko ustawa zasadnicza, jako „najwyższe prawo Rzeczypo- spolitej Polskiej”, zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji, może być wzorcem odniesienia podczas rozstrzygania w ramach realizowania kompetencji Trybunału przez sędziego (zob. A. Mą- czyński, J. Podkowik, komentarz do art. 195, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87 - 243 , red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis, Nb 24). 1.3. Kognicja Trybunału. 1.3.1. Konstytucyjnym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola hierar- chicznej zgodności aktów prawnych z Konstytucją , w szczególności ustaw. Przedmiotem kontroli może być każda ustawa niezależnie od tego, co jest przez nią regulowane. Badane mogą być zarówno same normy, jak i procedura ich stanowienia, tj. proces legislacyjny, w tym rzeczywisty cel tego procesu. Tym samym dopuszczalne jest badanie przez Trybunał Konstytucyjny aktów, które regulują status Trybunału Konstytucyjnego. Obejmuje to również normy dotyczące niezależności instytucjonalnej oraz niezawisłości personalnej Trybunału Konstytucyjnego, który z racji art. 188 Konstytucji nie jest wyłączony z badania takich regu- lacji (wyrok z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23, OTK ZU A/2023, poz. 80). Podobnie orzekał Trybunał o różnych zagadnieniach siebie dotyczących w wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49 (pytania prejudycjalne), czy też w wyroku z 9 listo- pada 2005 r., sygn. Kp 2/05 OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114 (autonomiczność budżetu). W polskim systemie prawnym występuje model tzw. scentralizowanej kontroli konsty- tucyjności powszechnie obowiązującego prawa. Inaczej mówiąc, tylko jeden organ w pań- stwie może badać ze skutkiem prawnym zgodność m.in. ustaw z Konstytucją. Organem tym jest Trybunał Konstytucyjny. Kompetencja Prezydenta do inicjowania prewencyjnej kontroli ustaw na gruncie art. 122 ust. 3 Konstytucji nie przewiduje ograniczeń, które zabraniałyby Prezydentowi zaskarżania w tym trybie konkretnych ustaw z uwagi na rodzaj materii przez nie regulowanych. Prezydent w postępowaniu przed Trybunałem dysponuje nieograniczoną legitymacją do inicjowania abstrakcyjnej kontroli każdej ustawy, w tym tej dotyczącej ustroju Trybunału, procedury sądowokonstytucyjnej oraz statusu sędziów Trybunału. Odmienny po- gląd skutkowałby ograniczeniem legitymacji wnioskowej Prezydenta. Konstytucja nie prze- widuje wyłączenia z właściwości Trybunału aktów normatywnych dotyczących jego ustroju, procedury sądowokonstytucyjnej oraz statusu sędziów TK. Inaczej mówiąc, ustrojodawca nie przekazał tego rodzaju spraw do właściwości innego organu. Dopuszczalność badania zgod- ności z Konstytucją regulacji dotyczących Trybunału potwierdzono wielokrotnie w orzecznic- twie samego Trybunału Konstytucyjnego. Jako przykład działalności orzeczniczej w tym obszarze wskazać należy: wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, w którym Trybunał do- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 16 konał kontroli regulacji ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.); wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, w którym Trybunał dokonał kontroli ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928); wyrok z 24 października 2017 r., sygn. K 1/17 (OTK ZU A/2017, poz. 79), w którym Trybunał dokonał kontroli regulacji ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowa- nia przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytu- cyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422; dalej: u.s.s.TK) oraz ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2073); wyrok z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23 (OTK ZU A/2023, poz. 80), w którym Trybunał dokonał kontroli prze- pisu ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji usta- wy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666, ze zm.) dotyczącego problematyki kształto- wania wynagrodzeń sędziów Trybunału. Trybunał orzekał także o konstytucyjności norm prawnych ukształtowanych w drodze działalności orzeczniczej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a dotyczących polskiego sądu konstytucyjnego – patrz wyrok z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21 (OTK ZU A/2022, poz. 9). W wyroku z 28 maja 2024 r., sygn. U 5/24 (OTK ZU A/2024, poz. 65), Trybunał dokonał kontroli uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Pol- skiej z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015 - 2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 198; dalej: uchwała z 6 marca 2024 r.). Regulacje dotyczące ustroju oraz postępowania przed Trybunałem, a także statusu sędziów Trybunału stanowiły przedmiot rozważań również w sprawach o sygn. K 47/15 (9 marca 2016 r., OTK ZU A/2018, poz. 31) , K 39/16 (11 sierpnia 2016 r., OTK ZU A/2018, poz. 32), K 44/16 (7 listopada 2016 r., OTK ZU A/2018, poz. 33), przy czym roz- strzygnięcia wydane w tych sprawach z udziałem niektórych sędziów Trybunału zapadły z naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, tj. przepisów ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz dotyczyły aktów normatywnych, które utraciły moc obo- wiązującą. Podsumowując, na gruncie prawa polskiego nie istnieje generalna przeszkoda unie- możliwiająca Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekanie w sprawie zgodności aktów norma- tywnych dotyczących Trybunału. O ile w sprawie nie występują konkretne przeszkody proce- sowe implikujące konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 59 lub art. 95 ust. 1 in fine ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybuna- łem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał może orzekać również w sprawie tego rodzaju aktów normatywnych. 1.3.2. Trybunał Konstytucyjny poddał dodatkowej analizie swoją kognicję także pod kątem zasady nemo iudex in causa sua , uznawanej powszechnie za standard sędziowskiej bezstronności. W przepisach proceduralnych stosowanych od lat w Polsce w postępowaniach administracyjnych, cywilnych i karnych zasada ta przyjmuje postać iudex inhabilis – sędzia podlega wyłączeniu od orzekania z mocy ustawy, gdy sprawa dotyczy go osobiście. Jednak w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, który nie jest sądem faktów, lecz sądem prawa, nie są rozstrzygane sprawy o charakterze indywidualnym i osobistym, lecz zgodność aktów normatywnych z Konstytucją. Zatem z istoty rzeczy żadna sprawa rozpatrywana w trybie kontroli abstrakcyjnej nie rozstrzyga o osobistych interesach sędziego TK, chociaż normy, o jakich Trybunał rozstrzyga, zazwyczaj dotyczą również sędziów jako obywateli, a przez to adresatów norm. „Rozstrzyganie w sprawie zgodności przepisów ustawy o Trybu- nale Konstytucyjnym nie jest równoznaczne z orzekaniem przez sędziego w jego własnej sprawie. Trybunał ma orzec o zgodności bądź niezgodności ustawy o TK z Konstytucją, a zatem o normach prawnych dotyczących Trybunału jako organu państwa, a nie indywidual- nym interesie któregokolwiek sędziego” (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15). Podob- nie orzekał Trybunał w wyrokach z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15 i 11 sierpnia 2016 r., sygn. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 17 K 39/16. Formułując termin „osoba nieuprawniona do orzekania”, ustawodawca wprawdzie nie wskazał konkretnych adresatów normy, wszak można rozumieć, że chodzi o dwóch zna- nych z imienia i nazwiska urzędujących sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kaden- cja trwa. Wszelako problemem konstytucyjnym jest w tym wypadku zagadnienie, czy usta- wodawca jest uprawniony do określenia nieznanych Konstytucji kryteriów, według których wybór indywidualnie stygmatyzowanych tymi kryteriami sędziów mógłby zostać unieważ- niony ex tunc . Innymi słowy, przedmiotem trybunalskiej kontroli nie są wprost indywidualne interesy poszczególnych sędziów, lecz zgodność z Konstytucją aktu znoszącego ex tunc no- minację sędziego Trybunału Konstytucyjnego niezależnie od tego, którego z sędziów, jakich kryteriów oraz jakiej liczby sędziów miałoby to dotyczyć, a także czy i jakie indywidualne interesy sędziego miałyby być z takim rozstrzygnięciem związane. Mówiąc inaczej przedmio- tem rozstrzygnięcia jest to, czy Sejm władny jest zwykłą ustawą skracać kadencję sędziów Trybunału Konstytucyjnego w perspektywie zasady równowagi władz, kreując w ten sposób dla siebie narzędzie wpływu na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Z tych samych względów nie podlegają wyłączeniu od orzekania indywidualni sędziowie, do których miały- by odnosić się inne kontrolowane regulacje, dotyczące np. skrócenia kadencji czy też objęcia tymczasowo funkcji w Trybunale. Przedmiotem trybunalskiego rozstrzygnięcia nie są bo- wiem bezpośrednio indywidualne prawa i obowiązki, chociaż tak jak w wypadku wielu in- nych orzeczeń dotyczących norm abstrakcyjnych mogą one w rezultacie trybunalskiego orze- czenia pociągać za sobą skutki dla konkretnych osób. 1.4. Specyfika kontroli prewencyjnej. Kontrola prewencyjna ustawy dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny posiada własną specyfikę. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że prewencyjna kontrola norm ma charakter wyjątkowy i odróżnia się od kontroli następczej zarówno co do przedmiotu, formy, jak i skutków rozstrzygnięcia (zob. m.in.: uchwała z 5 września 1995 r., sygn. W 1/95, OTK w 1995 r., poz. 43; orzeczenie z 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., poz. 33; wyroki z: 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). Stosownie do art. 2 Konstytucji, wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, swoboda ustawodawcy przy tworzeniu prawa nie jest bezwzględna i nieograniczo- na. W orzecznictwie Trybunału zarysował się pogląd, że „zasady wynikające z art. 2 Konsty- tucji powinny być przestrzegane szczególnie restryktywnie, gdy chodzi o akty prawne odno- szące się do fundamentalnych wartości chronionych przez Konstytucję” (wyrok z 21 kwietnia 2009 r., sygn. K 50/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 51). „Swoboda ustawodawcy nie może być absolutna i nie może przekształcić się w do- wolność” oraz „podejmowane działania prawodawcze muszą być zgodne z zasadami, norma- mi i wartościami konstytucyjnymi” (zob. postanowienie z 15 lipca 2021 r., sygn. SK 3/18, OTK ZU A/2021, poz. 60 oraz wyrok z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136; por. również wyroki z: 15 kwietnia 2021 r., sygn. K 20/20, OTK ZU A/2021, poz. 31; 11 grudnia 2019 r., sygn. P 13/18, OTK ZU A/2019, poz. 68; 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; 21 października 2015 r., sygn. P 32/12, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 148; 3 marca 2015 r., sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27; 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 5 oraz postanowienie z 28 czerwca 2022 r., sygn. P 8/19, OTK ZU A/2022, poz. 43). Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie dotyczy fundamentalnej wartości chronionej przez Konstytucję oraz podstawy ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej, czyli niezależności OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 18 Trybunału Konstytucyjnego. Zatem kontrola prewencyjna zaskarżonej legislacji jest uzasad- niona i konieczna. 2. Analiza formalna wniosku o kontrolę prewencyjną u.TK. 2.1. Trybunał Konstytucyjny – w każdym stadium postępowania, aż do wydania orze- czenia kończącego postępowanie – zobowiązany jest kontrolować czy w sprawie nie zaistnia- ła żadna przesłanka procesowa implikująca konieczność umorzenia postępowania (por. posta- nowienia TK z: 20 listopada 2019 r., sygn. K 2/18, OTK ZU A/2019, poz. 63; 9 listopada 2022 r., sygn. K 26/20, OTK ZU A/2022, poz. 70 oraz wyroki TK z: 19 czerwca 2024 r., sygn. K 7/24, OTK ZU A/2024, poz. 60 i 26 listopada 2024 r., sygn. K 14/24, OTK ZU A/2024, poz. 121). Trybunał z urzędu bada także, czy pismo inicjujące postępowanie spełnia wymogi formalne określone w art. 47 u.o.t.p.TK. W przeszłości Trybunał trafnie stwierdził, że „[w]niosek Prezydenta złożony w trybie kontroli prewencyjnej musi spełniać takie same wymogi formalne jak wniosek złożony w trybie kontroli następczej przez każdy podmiot po- siadający tzw. generalną legitymację do inicjowania postępowania przed Trybunałem. W szczególności musi więc zawierać uzasadnienie, w którym będzie sformułowany zarzut niezgodności z Konstytucją ze wskazaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (…). W świetle orzecznictwa Trybunału, zadaniem podmiotu inicjującego kontrolę hierarchicznej zgodności norm jest przedstawienie stosownej argumentacji uprawdopodobniającej stawiane zarzuty (zob. postanowienia z: 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17; 8 lipca 2013 r., sygn. P 11/11, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 91; wyroki z: 19 paździer- nika 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78; 23 października 2012 r., sygn. SK 11/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 107)” – wyrok TK z 25 listopada 2021 r., sygn. Kp 2/19, OTK ZU A/2022, poz. 6. 2.2. W toku analizy formalnej Trybunał nie zidentyfikował przeszkód procesowych uniemożliwiających wydanie wyroku w sprawie z trzema zastrzeżeniami. Po pierwsze, jako niedopuszczalne należało uznać orzekanie oceny zgodności art. 17 ust. 2 u.TK w zakresie, w jakim w stosunku do osoby, która sprawowała urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, przewiduje zakaz kandydowania na stanowisko sędziego Trybuna- łu Konstytucyjnego przed upływem 4 lat od zakończenia sprawowania tego urzędu, z art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 i 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest naj- wyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy pań- stwowej”, stosownie zaś do ustępu drugiego tegoż artykułu „Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa pań- stwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium”. Zacytowane przepisy określają ustrojową pozycję Prezydenta oraz jego najważniejsze zadania (zob. postanowienie TK z 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78). Z kolei art. 127 Konstytu- cji określa zasady i tryb wyboru Prezydenta, przewidując w ustępie pierwszym, że jest on wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Stosownie zaś do art. 127 ust. 3 Konstytucji „[n]a Prezydenta Rzeczypospolitej może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu. Kandydata zgłasza co najmniej 100 000 obywateli mają- cych prawo wybierania do Sejmu”. Żaden z przywołanych przepisów Konstytucji nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli art. 17 ust. 2 u.TK. Powołane jako wzorce przepisy dotyczą sytuacji Prezydenta Rze- czypospolitej Polskiej. Przepisy te nie kształtują sytuacji prawnej byłego Prezydenta, tymcza- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 19 sem art. 17 ust. 2 u.TK in principio traktuje o „osobie, która sprawowała urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”, inaczej mówiąc dotyczy on byłego Prezydenta, którego z kolei nie dotyczą już art. 126 ust. 1 i 2 oraz art. 127 ust. 1 i 3 Konstytucji. Przyjęte przez ustawo- dawcę rozwiązanie legislacyjne przewidujące tzw. karencję dla byłego Prezydenta Rzeczypo- spolitej Polskiej nie może być zatem kontrolowane co do zgodności z regulacjami konstytu- cyjnymi dotyczącymi pozycji ustrojowej Prezydenta, jego głównych zadań oraz zasad i trybu wyboru. Przepisy regulujące powyższe kwestie, w ocenie Trybunału są, irrelewantne dla oce- ny konstytucyjności normy przewidującej, że określony obywatel (niegdyś piastun urzędu Prezydenta) przez jakiś czas pozbawiony jest biernego prawa wyborczego w procedurze ob- sadzania wakatów sędziowskich w Trybunale Konstytucyjnym. Inaczej mówiąc, kontrolowa- nej regulacji nie sposób uznać ani za zgodną, ani za niezgodną ze wskazanymi przepisami konstytucyjnymi. W ocenie Trybunału, z przywołanych jako wzorce regulacji konstytucyj- nych nie sposób wyprowadzić normy, która dotyczyłaby problematyki ograniczeń byłych prezydentów w możliwości ubiegania się przez nich o określone stanowiska publiczne, w tym o urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Postępowanie w tym zakresie podlegało zatem umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Na marginesie Trybunał Konstytucyj- ny zwrócił jedynie uwagę, że ustanawianie reguł wyborczych obejmujących pozakonstytucyj- ne kryteria nie tylko dla byłego Prezydenta RP, lecz dla wszystkich kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w drodze właściwej dla procesu legislacyjnego, zatem z udzia- łem także Senatu, Prezydenta oraz pośrednio Trybunału Konstytucyjnego może budzić wąt- pliwości co do zgodności z art. 194 ust. 1 Konstytucji, który wybór sędziów TK powierza explicite samodzielnie Sejmowi. Wybór ten winien być zatem dokonywany w trybie aktu kre- acyjnego Sejmu niepodlegającego kontroli. Po drugie, orzekanie w zakresie art. 19 ust. 5 w związku z art. 16 ust. 1 u.TK Trybunał uznał za niedopuszczalne i postępowanie w tym zakresie umorzył. Uzasadniając ten zarzut, Wnioskodawca stwierdził, że „[m]echanizm przyjęty w art. 19 ust. 5 u.TK, operujący niedoo- kreślonymi nakazami «niezwłocznego» działania, bez wskazania konkretnych ram czaso- wych, nie zapewnia sprawności postępowania ani Marszałka Sejmu i Sejmu, ani innych pod- miotów zaangażowanych w proces opiniowania kandydatów, czyli Krajowej Rady Sądownic- twa i nieprecyzyjnie określonych «organizacji społecznych», a w efekcie nie gwarantuje w ykonania konstytucyjnego nakazu dokonywania i permanentnego zapewnienia przez Sejm pełnej 15 - osobowej obsady sędziowskiej Trybunału Konstytucyjnego. Unormowanie to, w powiązaniu z regułami zawartymi w art. 16 ust. 1 u.TK, tj. wymogiem wyboru sędziów Trybunału przez Sejm na 9 - letnią kadencję większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, oraz art. 16 ust. 2, zgodnie z którym sędzia Trybunału po upływie kadencji pełni funkcję do czasu wyboru następcy, może w praktyce wywoływać ry- zyko faktycznego przedłużania kadencji sędziowskiej w Trybunale Konstytucyjnym w nie- skończoność” (s. 27 wniosku). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Wnioskodawca trafnie zdefiniował ryzyko, ja- kie może zaistnieć w związku z nowatorskim trybem wyboru sędziów TK wprowadzonym przez kontrolowaną ustawę. Wszakże źródłem tego ryzyka nie jest posłużenie się klauzulą generalną „niezwłocznie”, lecz tym, że Sejm zdecydował się uregulować akt kreacyjny, o którym mowa w art. 194 ust. 1 Konstytucji, w formie ustawy, a tym samym związać się wynikającymi stąd konsekwencjami. Wybór sędziów TK przez Sejm będzie zawsze procesem par excellence politycznym, wynikiem kompromisów lub przesileń, od których zależeć będzie skuteczność aktu głosowa- nia. Wymóg „niezwłocznego” działania nie pozostaje zatem w bezpośrednim związku przyczynowym z zapewnieniem lub niezapewnieniem permanentnej obsady 15 sędziów TK. Sama klauzula generalna „niezwłocznie” znana jest w systemie polskiego prawa jako wymóg OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 20 działania bez zbędnej zwłoki w określonych okolicznościach, co w przełożeniu na polityczny proces wyboru sędziów należy raczej tłumaczyć w ten sposób, że wybór nastąpi wówczas, gdy okaże się to politycznie osiągalne. Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że orzekanie w przedmiocie punktu czwartego wniosku jest niedopuszczalne z powodu nieadekwatności wzorca kontroli. Po trzecie, Trybunał dostrzegł potrzebę rekonstrukcji przedmiotu kontroli wskazanego przez Prezydenta w punkcie 5 i 6 wniosku, tj. art. 20 ust. 2 oraz art. 20 ust. 3 u.TK przewidu- jących wyznaczenie Prezydentowi RP terminu 14 dni od dnia wyboru sędziego przez Sejm do przyjęcia ślubowania oraz możliwość złożenia ślubowania w formie notarialnej. W istocie oba przepisy wypełniają jedną syntaktycznie złożoną normę prawną. Hipo- teza tej normy określona jest w art. 20 ust. 2 u.TK w postaci terminu dokonania czynności konwencjonalnej. Natomiast dyspozycja w postaci możliwości złożenia ślubowania przed notariuszem w konsekwencji niedokonania czynności konwencjonalnej w terminie określona jest w art. 20 ust. 3 u.TK. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że wobec trafnie wska- zanych wzorców kontroli z art. 7, art. 126 ust. 2 i 3 Konstytucji, oba wskazane przez Wnio- skodawcę przepisy art. 20 u.TK powinny podlegać łącznej ocenie, gdyż są one ze sobą po- wiązane, stanowiąc faktycznie jedną całość normatywną. 3. Opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo. 3.1. Przed przystąpieniem do kontroli ad meritum Trybunał Konstytucyjny zapoznał się z opinią Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo, zwaną również Komisją Wenecką, będącą organem doradczym Rady Europy, przyjętą podczas 141. sesji plenarnej w dniach 6 - 7 grudnia 2024 r. ( CDL - AD(2024)035). Opinia została wydana na wniosek Ministra Sprawiedliwości, który w piśmie z 3 września 2024 r. zwrócił się do Komisji Weneckiej o zajęcie stanowiska odnośnie projek- tu ustawy o zmianie Konstytucji, projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Komisja Wenecka przeanalizowała przedstawione jej propozycje zmian prawnych przede wszystkim jako środek służący wykonaniu rezolucji tymczasowej Komitetu Ministrów Rady Europy z 7 czerwca 2023 r. wydanej w konsekwencji wyroków Europejskiego Trybuna- łu Praw Człowieka (dalej: ETPC), tj. z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18) oraz z 14 grudnia 2023 r. w sprawie M.L. przeciwko Polsce (skarga nr 40119/21). ETPC orzekł bowiem, że Polska naruszyła art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: Konwencja). Zdaniem ETPC, art. 6 ust. 1 Konwencji w za- kresie, w jakim przewiduje prawo do sądu ustanowionego ustawą ( court established by law ) upoważnia trybunał strasburski do kontroli sposobu powołania sędziów Trybunału Konstytu- cyjnego. W ocenie ETPC, wybór trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego 2 grudnia 2015 r. był dotknięty wadą, co w konsekwencji przekładać się miało na odmówienie skarżą- cym prawa do „sądu ustanowionego ustawą”. W decyzji z 10 czerwca 2022 r., a także w rezolucji tymczasowej z 7 czerwca 2023 r., dotyczących wyroku ETPC w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce, Komitet Ministrów Rady Europy wskazał, że Polska powinna zapewnić, iż: 1) w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają sędziowie wybrani zgodnie z prawem; 2) zajmie się statusem orzeczeń zapadłych w sprawach ze skarg konstytucyjnych, w których wydaniu uczestniczył nieprawidłowo wy- brany sędzia; 3) podejmie środki służące zapobieżeniu niewłaściwemu zewnętrznemu wpły- wowi na wybór sędziów w przyszłości. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 21 Opinia Komisja Weneckiej przejęła zatem – jako punkt wyjścia do dalszej analizy – założenie, iż sędziowie wybrani przez Sejm 2 grudnia 2015 r. zostali powołani nieprawidłowo ( irregulary appointed judges ). Stosownie do takiego założenia, w ocenie Komisji Weneckiej, trzech „nieprawidłowo wybranych” sędziów należy odsunąć od orzekania w sprawach w toku (zarówno jako sędziów sprawozdawców, jak i sędziów uzupełniających skład orzekający), a także zaniechać przydzielania im nowych spraw. 3.2. Odnosząc się do projektu ustawy o zmianie Konstytucji: Komisja Wenecka wska- zała, że środki wybrane przez polski rząd muszą respektować europejskie standardy oraz pra- worządność, na które składa się zasada nieusuwalności sędziów („prawidłowo wybranych”), wywodzona z zasady niezależności sędziowskiej. Zdaniem Komisji Weneckiej lepszym roz- wiązaniem jest stopniowe uzupełnianie wakatów sędziowskich, niż jednorazowa wymiana całego składu Trybunału Konstytucyjnego, twierdzenie zaś, że nieusuwalność aktualnie urzę- dujących sędziów paraliżuje niezbędne wysiłki reformatorskie, jest nieuprawnione. W sprawie statusu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego Komisja Wenecka stwierdzi- ła, że ustawa wprowadzająca zawiera najdalej idące unormowania, przewidujące unieważnie- nie orzeczeń wydanych z udziałem „nieprawidłowo wybranych” sędziów. Planowane regula- cje odmawiają stosowania do nich art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, co wiąże się z możliwością wznawiania postępowań lub rozpoczynania od nowa postępowań w toku. Komisja Wenecka zauważyła, że może to prowadzić do przywrócenia – nawet w sposób retroaktywny – wcze- śniej derogowanych norm prawnych, jak również wiązać się z przywróceniem tych norm prawnych, które naruszały prawa człowieka. Zdaniem Komisji Weneckiej, znalezienie ideal- nego rozwiązania, służącego wykonaniu wyroku ETPC w sprawie Xero Flor przeciwko Pol- sce, jest niemożliwe. Przyjęte rozwiązania powinny respektować zasadę proporcjonalności. Co istotne, w opinii wyrażono pogląd, iż cel, jakim jest zapewnienie poszanowania konwen- cyjnego prawa do uczciwego procesu, może zostać osiągnięty za pomocą bardziej powścią- gliwych środków, niż unieważnienie ex tunc i ex lege wszystkich orzeczeń, w których wyda- niu brali udział „nieprawidłowo wybrani” sędziowie. Stąd też Komisja Wenecka nie popiera unieważnienia ex lege orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, lecz preferuje bardziej dopaso- wane rozwiązania, sprowadzające się do umożliwienia wznowienia postępowań przed Trybu- nałem Konstytucyjnym – pod pewnymi warunkami i w ograniczonym terminie (np. do 3 mie- sięcy od ogłoszenia wykazu relewantnych orzeczeń). Takie rozwiązanie służyć ma – jak podkreśliła dalej Komisja Wenecka – zapewnieniu ważności innych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a zatem służyć pewności prawa, ograniczeniu prawnego zamieszania i po- tencjalnych naruszeń praw człowieka, które mogą się wiązać z unieważnieniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ex lege . Przewidziana w ustawie wprowadzającej możliwość wcześniejszego przejścia sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stan spoczynku jest dopuszczalna, jeżeli przejście w stan spo- czynku nie ma na celu wywierania wpływu na wynik spraw w toku, czyli stanowi zupełnie dobrowolne uprawnienie sędziego. Komisja Wenecka stwierdziła, że wiele z proponowanych unormowań wymaga po- prawek. Przykładowo delikty dyscyplinarne powinny być precyzyjnie zdefiniowane, tak aby sędzia Trybunału Konstytucyjnego był w stanie dokładnie przewidzieć, które zachowania mogą prowadzić do ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Ponadto należy wskazać, jakie sankcje dyscyplinarne są przewidziane z tytułu popełnienia określonego typu deliktu dyscyplinarnego, przy czym istotna jest ich proporcjonalność do stopnia naruszenia. Wątpli- wości budzi również sankcja usunięcia sędziego z urzędu, albowiem nieusuwalność sędziów jest zagwarantowana konstytucyjnie. Powinna być ona stosowana jedynie jako ultima ratio . Jakkolwiek Komisja Wenecka stwierdziła, że udział sędziów Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku jako członków składów orzekających w postępowaniach dyscyplinarnych OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 22 może być uzasadniony, to jednak wiążą się z tym pewne zagrożenia, albowiem może to pro- wadzić do istotnego zróżnicowania orzecznictwa. Pojawia się również ryzyko nadużywania postępowań dyscyplinarnych – czy też wytworzenia o tym przeświadczenia – w celu zmiany składu Trybunału Konstytucyjnego. Komisja Wenecka wskazała, iż jednoznacznie pożądanym rozwiązaniem byłoby przy- jęcie, że ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie powinno wymagać jakiego- kolwiek działania premiera, rządu ani innego organu politycznego. Odwołała się do swojego wcześniejszego stanowiska, stanowczo krytykującego odmowę ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez poprzedni rząd. Komisja Wenecka wskazała, że obecny rząd, ponow- nie, w podobny sposób, w następstwie przyjęcia uchwały z 6 marca 2024 r. odmawia ogła- szania jakichkolwiek orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W opinii Komisji Weneckiej, jeżeli orzeczenia były wydane przy udziale „nieprawidłowo wybranych” sędziów, to można zaznaczyć, że tych orzeczeń dotyczy możliwość wznowienia postępowania. Niemniej jednak wszystkie inne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego muszą być ogłaszane bez jakiejkol- wiek ingerencji rządu. Robienie czegokolwiek inaczej i pozwolenie rządowi na kontrolowanie mocy prawnej orzeczenia „rażąco naruszy niezależność sądu i rządy prawa”. Innymi słowy, w świetle opinii Komisji Weneckiej wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego muszą zostać ogłoszone. Również te, odnośnie do których podnosi się zarzuty nieprawidłowej obsa- dy składu sędziowskiego. Komisja Wenecka zauważyła, że obecny kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego może skłaniać do podejmowania dalszych kroków służących paraliżowaniu Trybunału Kon- stytucyjnego. Komisja Wenecka wprost jako przykład podała scenariusz, w którym Sejm nie będzie wybierał sędziów Trybunału Konstytucyjnego do momentu, aż będzie można wybrać wystarczającą liczbę sędziów w celu zmiany kierunku działania Trybunału czy też osiągnięcia większości konstytucyjnej. Komisja Wenecka wprost wskazała, że niezależnie od tego, jakie można mieć poglądy na Trybunał Konstytucyjny, to jego dalsze paraliżowanie niewiele zdzia- ła dla rozwiązania kryzysu konstytucyjnego i jedynie dostarczy w przyszłości innym więk- szościom rządzącym argumenty, aby czynić tak samo. „Polskim obywatelom nie służy próż- nia konstytucyjna”. Komisja Wenecka odwołała się do zasady podziału i równoważenia władz, która wzywa wszystkie organy państwa do kierowania się zasadą lojalnej współpracy między instytucjami: „poszanowanie zasady praworządności zakłada wolę przestrzegania zasad gry, bez względu na poziom konfliktu, aby pracować w ramach systemu konstytucyjne- go w celu jego zmiany od wewnątrz”. Komisja Wenecka wskazała, że nie jest dopuszczalne, aby ustawodawca zwykły unieważniał orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ustawą zwykłą. Komisja Wenecka wska- zała, że to nie polski legislator, lecz ETPC uznał, iż orzeczenie, w którego wydaniu brał udział „nieprawidłowo wybrany” sędzia, nie może zostać uznane za orzeczenie wydane przez „niezależny i niezwisły sąd ustanowiony przez prawo”. Jakiekolwiek działanie odnośnie do statusu takich orzeczeń musi być proporcjonalne. Zdaniem Komisji Weneckiej, wykonaniu wyroków ETPC służą bardziej umiarkowane rozwiązania, takie jak wznowienie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie zaś unieważnianie orzeczeń ex lege . 3.3. Opinia Komisji Weneckiej nie ma dla polskiego legislatora charakteru wiążącego. Jej znaczenie polega na tym, że została przyjęta przez organizację upoważnioną do wypowie- dzi w przedmiocie rozumienia rządów prawa ( rule of law ) przez Radę Europy i cieszy się pod tym względem dużym autorytetem. Trybunał Konstytucyjny uznaje taką rolę Komisji We- neckiej i traktuje jej oceny z należytą uwagą. Wszelako Trybunał Konstytucyjny nie może podzielić opinii Komisji Weneckiej w tej części, w której opiera się ona na założeniach nieu- prawnionych i nieprawdziwych. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 23 W wyroku z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, Trybunał orzekł, że art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji w zakresie, w jakim przyznaje ETPC kompetencję do oceny legalności wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jest niezgodny z Konstytucją. Trybunał wska- zał, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy prawne ani faktyczne pozwalające na kwestiono- wanie statusu któregokolwiek z sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, jeśli w pol- skim systemie prawnym nie istnieją żadne mechanizmy, które pozwalałyby na weryfikację prawidłowości ich wyboru, to tym bardziej niedopuszczalne jest dokonywanie takiej oceny przez organ międzynarodowy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że ETPC w wyroku Xero Flor przeciwko Polsce działał ultra vires , czyli w sposób nieuprawniony wy- kroczył poza swoją właściwość przez dokonanie oceny legalności ukształtowania składu Try- bunału Konstytucyjnego, co stanowiło bezprecedensowe wkroczenie w kompetencje konsty- tucyjnych organów władzy Rzeczypospolitej – Sejmu, który dokonuje wyboru sędziego oraz Prezydenta, wobec którego wybrany sędzia składa ślubowanie. Trafny jest pogląd wyrażony w opinii odrębnej sędziów ETPC Wojtyczka i Paczolaya, iż konwencyjne kryteria sądu w rozumieniu art. 6 Konwencji musi spełniać sąd rozstrzygają- cy o prawach obywatelskich lub zarzutach karnych. Wymóg ten nie ma natomiast zastosowa- nia przy abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa pierwotnego albo praw nieobjętych art. 6 Konwencji. W części opinii Komisji Weneckiej dotyczącej jej fundamentalnych ustaleń wyjścio- wych błędnie stwierdzono, że Trybunał Konstytucyjny wyrokami z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, orzekł, iż wybór dwóch sędziów przez Sejm VII kadencji oraz trzech sędziów przez Sejm VIII kadencji był niekonstytucyjny. W sentencjach powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie ma jednak takich fragmentów. Należy zdawać sobie sprawę z oczywistej kwestii, że ustrojową rolą Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie o hierarchicznej zgodności norm prawnych, nie zaś o konstytucyjności konkretnych czynności konwencjonalnych. Trybunał Konstytucyjny nigdy nie wypowiedział się – w sen- tencji wyroku – o prawidłowości wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jest są- dem prawa, a nie faktu. W wyrokach o sygn. K 34/15, jak i K 35/15 Trybunał Konstytucyjny nie oceniał konstytucyjności norm, które stanowiły podstawę wyboru jego sędziów w grudniu 2015 r. Innymi słowy, Trybunał ówcześnie orzekł tylko odnośnie do konstytucyjności norm prawnych, które nie miały zastosowania w procedurze wyboru sędziów 2 grudnia 2015 r. (ale miały zastosowanie w październiku 2015 r.). Choć uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konsty- tucyjnego mają doniosłe walory motywacyjne, to nie można z samej treści uzasadnień wspo- mnianych dwóch wyroków wywodzić norm prawnych powszechnie obowiązujących, a tym bardziej stwierdzać, w dosyć arbitralny i całkowicie nieuzasadniony sposób, że indywidualne akty wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2015 r. rzekomo naruszały art. 7 i art. 194 ust. 1 Konstytucji. Obszerną analizę w tym zakresie, którą należy cytować in extenso , przedstawił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. U 5/24. Podobnie w opinii Komisji Weneckiej błędnie stwierdzono, że Julia Przyłębska zosta- ła wybrana Prezesem Trybunału Konstytucyjnego bez stosownej uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału. Taka uchwała została podjęta, co jest faktem notoryjnym. Błędne ustalenia Komisji Weneckiej, a także innych organów międzynarodowych, w tym ETPC, wynikają z fałszywego obrazu stanu faktycznego i prawnego prezentowanego przez środowiska kierujące się partykularnymi interesami, nie zaś dobrem wspólnym. Wskutek nie- ustannego powtarzania nieprawd od schyłku 2015 r., czego szczególnym wyrazem była nie- konstytucyjna uchwała z 6 marca 2024 r., wykreowano nie tylko fałszywą narrację w opinii publicznej, która przynosi niepowetowane szkody Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywate- lom, lecz także błędne założenia zaburzające istotnie dyskurs w środowiskach prawniczych. Wszelkie sugestie Komisji Weneckiej dotyczące odpowiedniego zastosowania do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przepisów dotyczących wznowienia postępowania są oderwane OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 24 od polskiego porządku prawnego, gdyż zgodnie z polską Konstytucją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i powszechnie obowiązujące, co implikuje niemożliwość sto- sowania wznawiania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Błędne ustalenia faktyczne i prawne, a także błędne rozumienie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z 3 i 9 grudnia 2015 r. przełożyły się na wadliwość analizy odnośnie statusu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jak i jego orzeczeń. Przede wszystkim jednak Trybunał Konstytucyjny, szanując poglądy Komisji Weneckiej, zmuszony jest stwierdzić, że ostatnie słowo w przedmiocie statusu aktualnie urzędujących sędziów Trybunału, a także charakteru prawnego i warunków przyjęcia przez Prezydenta sędziowskich ślubowań oraz wypełniania przez Prezydenta funkcji strażnika Konstytucji, jako część ustroju konstytucyjnego suweren- nego Państwa Polskiego, należy do Trybunału Konstytucyjnego. Odnośnie do ograniczenia terminu odebrania ślubowania wypowiedział się już wcześniej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09 (OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 63), w którym orzekł, że niekonstytucyjne jest ograniczenie w ustawie terminu wykonania czynności powo- łania sędziów przez Prezydenta. Przy wybor ze sędziów Trybunału Konstytucyjnego Prezy- dent jest oczywiście obowiązany współdziałać z Sejmem, realizując zasadę rzetelności i spra - wności działania państwa. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał za zaskakującą i osobliwą aprobatę Komisji Weneckiej dla włączenia sędziów w stanie spoczynku do postępowań dyscyplinarnych w cha- rakterze oskarżycielskim i orzeczniczym. Wprowadzenie tak nowatorskiej zmiany w okresie niezwykłego napięcia społecznego w Polsce prowadzić może tylko do nadużyć. Trybunałowi Konstytucyjnemu nie jest znana formuła orzekania przez sędziów w stanie spoczynku w po- stępowaniach dyscyplinarnych dotyczących sędziów urzędujących w jakimkolwiek z cywili- zowanych systemów wymiaru sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Trybunał Konstytucyjny w dalszej części analizy konstytucyjności przedmiotu kontroli wziął pod uwagę opinię Komisji Weneckiej w tym zakresie, w jakim mógł to uczynić w ramach zasady nadrzędności polskiej Konstytucji wynikającej z art. 8 Konstytucji oraz zasady poszanowania prawa międzynarodowego wysło- wionej w art. 9 Konstytucji. 4. Przedmiot kontroli i problematyka konstytucyjna. 4.1. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym Przepisy u.TK wskazane przez Wnioskodawcę jako przedmiot kontroli mają następu- jące brzmienie. 4.1.1. Zgromadzenie Ogólne Sędziów jako organ wyznaczający składy sędziowskie. Art. 7 ust. 2 pkt 10: „Do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego należy: (…) wyzna- czanie składów orzekających, o których mowa w art. 53, oraz dokonywanie zmian w tych składach (…)”. Art. 54 ust. 1: „Zgromadzenie Ogólne wyznacza, na wniosek Prezesa Trybunału, sę- dziów do składu orzekającego Trybunału, w tym przewodniczącego i sędziego sprawozdaw- cę, według kolejności alfabetycznej, z uwzględnieniem kolejności wpływu spraw”. Art. 54 ust. 2: „Zgromadzenie Ogólne dokonuje, na wniosek Prezesa Trybunału lub przewodniczącego, zmian w składach orzekających. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio”. Cytowane wyżej przepisy wprowadzają istotną nowość w organizacji pracy Trybunału Konstytucyjnego polegającą na tym, że wyznaczanie składów orzekających zostaje powierzo- ne Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Trybunału, zamiast Prezesowi Trybunału, jak przewi- dywały wszystkie dotychczasowe ustawy o TK. Problemem konstytucyjnym jest rozstrzy- gnięcie, czy obarczenie organu kolegialnego, jakim jest Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK obradujące w określonych okolicznościach i pod określonymi warunkami, zadaniem o cha- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 25 rakterze organizacyjnym, warunkującym rozpoznanie sprawy przed TK, odpowiada zasadzie sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wynikającej z preambuły Konstytu- cji, a także zasady demokratycznego państwa prawa. 4.1.2. Możliwość wydłużenia kadencji Sędziego TK. Art. 16 ust. 2 „Sędzia Trybunału po upływie kadencji pełni funkcję do czasu wyboru następcy”. Art. 16 ust. 2 u.TK modyfikuje konstytucyjną długość kadencji sędziego Trybunału Konstytucyjnego określoną cyfrowo w art. 194 ust. 1 Konstytucji. Mimo upływu kadencji sędzia Trybunału Konstytucyjnego będzie pełnić swoją funkcję dłużej niż 9 lat, jeżeli w tym terminie parlament nie dokona wyboru nowego sędziego. Problemem konstytucyjnym jest zgodność takiej regulacji z zasadą praworządności i legalizmu, albowiem art. 194 ust. 1 Kon- stytucji stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że kadencja sędziego wynosi lat 9. 4.1.3. Termin ślubowania i ślubowanie przed notariuszem. Art. 20 ust. 2: „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej umożliwia sędziemu Trybunału uroczyste złożenie ślubowania, o którym mowa w ust. 1, nie później niż 14 dni od dnia jego wyboru przez Sejm”. Art. 20 ust. 3: „Sędzia Trybunału, po upływie co najmniej 14 dni, ale nie później niż 30. dnia od dnia jego wyboru przez Sejm, może złożyć ślubowanie w formie pisemnej z pod- pisem notarialnie poświadczonym i przekazać je Marszałkowi Sejmu. Dokument zawierający rotę ślubowania sędziego Trybunału z jego podpisem notarialnie poświadczonym Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje Prezesowi Trybunału”. Oba cytowane wyżej przepisy są wzajemnie powiązane. Pierwszy z nich jest normą sankcjonowaną, drugi zaś normą sankcjonującą. Można też postrzegać oba przepisy jako jed- ną normę syntaktycznie złożoną, w której art. 20 ust. 2 pełni funkcję hipotezy, art. 20 ust. 3 zaś – dyspozycji. Problemem konstytucyjnym wynikającym z wyżej cytowanych przepisów jest po pierwsze – możliwość wyznaczania Prezydentowi terminów zawitych wykonania czynności konwencjonalnych przewidzianych w Konstytucji przez ustawodawcę zwykłego. Po drugie – doniosłym problemem konstytucyjnym jest ustalenie roli, jaką odgrywa Prezy- dent w procedurze inwestytury sędziego TK, w perspektywie konstytucyjnie wyznaczonej prerogatywy przyjęcia ślubowania od sędziego TK oraz zadania czuwania nad przestrzega- niem Konstytucji. 4.1.4. Orzekanie i oskarżanie przez sędziów w stanie spoczynku w postępowaniach dyscyplinarnych. Art. 34 ust. 1: „Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału składa się Prezesowi Trybunału. Wniosek ten może złożyć sędzia Trybunału lub sędzia Trybunału w stanie spoczynku”. Art. 34 ust. 4: „Sędziego pełniącego funkcję rzecznika dyscyplinarnego wyznacza się w drodze losowania, które przeprowadza Prezes Trybunału, spośród sędziów Trybunału w stanie spoczynku, o ile wyrażą na to zgodę, oraz sędziów Trybunału”. Art. 35 ust. 2: „Sędziów do składów orzekających sądu dyscyplinarnego wyznacza się w drodze losowania, które przeprowadza Prezes Trybunału, spośród sędziów Trybunału oraz sędziów Trybunału w stanie spoczynku”. Art. 35 ust. 3: „Z losowania składu sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji wyłącze- ni są: obwiniony sędzia Trybunału, Prezes Trybunału oraz sędzia pełniący funkcję rzecznika dyscyplinarnego. Z losowania składu sądu dyscyplinarnego drugiej instancji dodatkowo wy- łącza się sędziów orzekających w składzie sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji”. Przytoczona wyżej regulacja stanowi zespół norm odnoszących się do orzekania i oskarżania przez sędziów w stanie spoczynku w postępowaniach dyscyplinarnych urzędują- cych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Termin „sędzia TK w stanie spoczynku” oznacza osobę, która była sędzią, ale nim nie jest, a przez to nie może orzekać. Problem konstytucyjny OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 26 stąd wynikający dotyczy rozstrzygnięcia czy wykonywanie czynności oskarżycielskich i orzeczniczych w postępowaniach dyscyplinarnych wobec sędziów TK przez osoby niebędą- ce sędziami zgodne jest z konstytucyjnymi zasadami niezawisłości sędziów TK oraz nieza- leżności TK, jak również z zasadą rozdziału, współdziałania i równoważenia się władz publicznych w demokratycznym państwie prawa. 4.2. Ustawa wprowadzająca. Brzmienie zaskarżonych przez wnioskodawcę przepisów ustawy wprowadzającej jest następujące. 4.2.1. Retroaktywne zniesienie orzeczeń i unieważnienie wyboru sędziów. Art. 10 ust. 1: „Wyroki Trybunału Konstytucyjnego, zwanego dalej «Trybunałem», wydane w składzie orzekającym, w którym zasiadała osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytu- cyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293 oraz z 2018 r. poz. 1077) oraz wyroków Trybunału z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt K 34/15 (Dz. U. poz. 2129) i z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt K 35/15 (Dz. U. poz. 2147), a także osoba wybrana na jej miejsce, zwane dalej «osobami nie- uprawnionymi do orzekania», są nieważne i nie wywierają skutków określonych w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji”. Art. 10 ust. 2: „Postanowienia, o których mowa w art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy uchyla- nej w art. 9 pkt 1, wydane w składzie orzekającym, w którym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, są nieważne i nie wywołują skutków prawnych”. Art. 10 ust. 3: „Czynności procesowe dokonane w postępowaniach przed Trybunałem zakończonych orzeczeniami, o których mowa w ust. 1 i 2, wymagają powtórzenia”. Art. 10 ust. 4: „Orzeczenia sądowe i ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, wydane w sprawach indywidualnych na podstawie stanu prawnego ukształtowanego wyrokami, o których mowa w ust. 1, pozostają w mocy”. Art. 10 ust. 5: „W terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy Try- bunał sporządza i podaje do wiadomości publicznej listę wyroków i postanowień nieważnych na mocy ust. 1 i 2. Lista podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym «Monitor Polski»”. Art. 15 ust. 2: „Przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób nieuprawnionych do orzekania”. Cytowany wyżej zespół norm zakłada po pierwsze, retroaktywne zniesienie ex lege i ex tunc trybunalskich orzeczeń. Oznacza de facto unieważnienie wyboru sędziów ex tunc . W dalszej kolejności kontrolowane przepisy odnoszą się fragmentarycznie do skutków takiej regulacji. Oczywistym problemem konstytucyjnym w tym przedmiocie jest jej zgodność z konstytucyjnymi zasadami ostateczności i powszechnego obowiązywania orzeczeń Trybu- nału Konstytucyjnego, a także zasadami: niezależności władzy sądowniczej, rozdziału, współdziałania i równoważenia się władz oraz zasadą legalizmu. Po drugie – kontrolowane normy wprowadzają nieznany prawu polskiemu termin „osoby nieuprawnionej do orzekania”. Termin ten odnosi się do oznaczonych indywidualnie sędziów. Z kontekstu całej regulacji można wnioskować, że obejmuje on sędziów nieuprawnionych do orzekania, czyli sędziów, których pozbawiono podstawowego atrybutu władzy sędziowskiej. Problemem konstytucyj- nym jest w tym wypadku zgodność takiej regulacji nie tylko z zasadą rozdziału, współdziała- nia i równoważenia się władz publicznych, lecz także z zasadami niezawisłości i niezależno- ści sędziów TK, ich kadencyjności i podleganiu wyłącznie Konstytucji. 4.2.2. Względna nieważność orzeczeń. Art. 11 ust. 1: „Postanowienia Trybunału wydane na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy uchylanej w art. 9 pkt 1 w składzie orzekającym, w którym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, pozostają w mocy”. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 27 Art. 11 ust. 2: „Jeżeli postanowienie, o którym mowa w ust. 1, dotyczyło sprawy wszczętej skargą konstytucyjną, skarżący może ponownie wnieść skargę konstytucyjną w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Art. 12 ust. 1: „Do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychcza- sowe”. Art. 12 ust. 2: „Do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, w których w składzie orzekają- cym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, stosuje się przepisy tej ustawy”. Art. 12 ust. 3: „Czynności procesowe dokonane w postępowaniach, o których mowa w ust. 2, wymagają powtórzenia”. Przytoczony wyżej zespół norm proceduralnych modyfikuje skutki postępowań, w których brali udział sędziowie określeni przez kontrolowaną ustawę jako „osoby nieupraw- nione do orzekania”. Stanowi jednocześnie kryterium determinującym rozróżnianie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na: 1) obowiązujące – w ich wydaniu nie brała udziału „osoba nieuprawniona do orzekania” w rozumieniu ustawy wprowadzającej; 2) względnie obowiązu- jące – w ich wydaniu brała udział „osoba nieuprawniona do orzekania” w rozumieniu ustawy wprowadzającej, ale sprawa rozstrzygana dotyczyła spraw indywidualnych; 3) bezwarunkowo nieważne – w ich wydaniu brała udział „osoba nieuprawniona do orzekania” w rozumieniu ustawy wprowadzającej, ale sprawa nie dotyczyła indywidualnych wolności i praw. Problemem konstytucyjnym jest zgodność takiej regulacji z zasadami pewności prawa i zaufania do prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji oraz z zasadą legalizmu (art. 7 Kon- stytucji) w odniesieniu do podstawy prawnej modelowania przez ustawodawcę zwykłego skutków prawomocnych i ostatecznych orzeczeń organów. 4.2.3. Wygaszenie kadencji urzędującego Prezesa TK. Art. 14 ust. 1 „Od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, obowiązki Prezesa Trybunału wykonuje sędzia o najdłuższym stażu sędziowskim w Trybunale”. Przepis ten, powierzając obowiązki Prezesa Trybunału Konstytucyjnego sędziemu o najdłuższym stażu sędziowskim w Trybunale Konstytucyjnym, powoduje jednocześnie wy- gaszenie kadencji aktualnie urzędującego Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Problemem konstytucyjnym jest zgodność takiej regulacji z zasadą państwa prawa, za- sadą legalizmu, zasadą rozdziału, współdziałania i równoważenia się władz, zasadą niezależ- ności Trybunału oraz prezydencką prerogatywą powoływania Prezesa TK. 4.2.4. Analiza formalna (częściowe umorzenie postępowania). Podobnie jak w wypadku u.TK Trybunał rozpoczął kontrolę ustawy wprowadzającej od analizy formalnej z zastosowaniem reguł i kryteriów przedstawionych wyżej (cz. III, pkt 2). W rezultacie tej analizy Trybunał stwierdził, że art. 12 ust. 1 u.w. z uwagi na to, że określa, które przepisy (stare czy implementowane ustawą wprowadzającą) należy stosować w postępowaniach wszczętych, lecz niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie mógł zostać oceniony w perspektywie wskazanych wzor- ców, które należało uznać za nieadekwatne. Dlatego postępowanie w odniesieniu do tego przepisu umorzono na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Przepis ten nie dotyczy bo- wiem badanej problematyki stwierdzenia nieważności wybranych orzeczeń Trybunału, spo- wodowanej uznaniem ustawodawcy, iż zostały wydane z udziałem osoby nieuprawnionej do orzekania. 5. Wzorce kontroli. 5.1. Zasada rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych wyrażona w pre- ambule Konstytucji. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 28 „Zasada sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wynika ze wstępu do Konstytucji. Odwołując się do domniemania normatywności poszczególnych zdań Preambu- ły, Trybunał nadał jej materialną treść. Zatem uczynił ją jednym z dopuszczalnych wzorców kontroli konstytucyjności w postępowaniu przed TK (…). Zasada ta jest istotna, choć w orze - cznictwie przywoływana jest znacznie rzadziej niż zasada demokratycznego państwa prawne- go czy zakaz dyskryminacji, z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Ustrojodwca uczy- nił ją jednym z celów uchwalenia ustawy zasadniczej jako „praw podstawowych dla państwa, opartych m.in. na współdziałaniu władz» (…). W jednym ze swoich orzeczeń Trybunał stwierdził, że zasada ta adresowana jest do ustawodawcy i wyznacza granice swobody kształ- towania przepisów dotyczących ustroju i funkcjonowania instytucji publicznych w ten spo- sób, by mogły one wykonywać powierzone im zadania i realizować wynikające z tego uprawnienia (wyrok o sygn. K 14/03, OTK ZU nr A/2018, poz. 32). (…) Sprawność, która jest pierwszym z tych elementów, rozumieć należy jako «zdolność instytucji publicznej do realizacji przyznanych jej prawem kompetencji. Przejawia się ona w jednoznacznej i spójnej regulacji ustawowych kompetencji oraz procedury działania danej instytucji. Konstytucyjne- go kryterium sprawności nie spełnia ustawa zarówno wyłączająca wprost konstytucyjną kom- petencję organu władzy publicznej, jak i regulująca ją w sposób niespójny, nakazując orga- nowi: a) dokonanie czynności, które są ze sobą sprzeczne; b) dokonanie w tym samym czasie dwóch lub więcej czynności, których nie można dokonać równocześnie; c) dokonanie dwóch czynności, z których jedna czynność niweczy skutek drugiej czynności» (zob. wyrok TK z 11 sierpnia 2016 r., sygn. K 39/16). Drugim elementem omawianej zasady jest rzetelność, która powinna być rozumiana jako «zdolność działania instytucji publicznej w sposób wiary- godny dla podmiotów prawa. Rzetelność związana jest z przewidywalnością przesłanek oraz konsekwencji działania instytucji publicznych, a ponadto wymaga, by działaniom tym nadano właściwą formę oraz je udokumentowano» (tamże). Ostatnim, trzecim elementem zasady rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych jest efektywność. Trybunał uznał, że należy ją interpretować «jako zdolność działania instytucji publicznej: a) niezwłocznie, gdy przepisy konstytucyjne tak stanowią (np. art. 190 ust. 2 Konstytucji), b) w terminach konsty- tucyjnie wyznaczonych (np. art. 122 ust. 2 Konstytucji) albo c) bez nieuzasadnionej zwłoki, gdy przepisy konstytucyjne nie przewidują ani obowiązku niezwłocznego działania, ani nie stanowią o terminach wprost (np. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Efektywność zależy zatem od czynnika czasu w działalności instytucji publicznych i jego znaczenia dla kształtowania się stosunków prawnych» (tamże)” – postanowienie z 30 listopada 2023 r., sygn. K 16/20, OTK ZU A/2023, poz. 99 i przytoczone tam orzecznictwo. 5.2. Art. 2 Konstytucji. „Art. 2 Konstytucji wyraża ustrojową zasadę demokratycznego państwa prawnego. (…) Z art. 2 Konstytucji wynika m.in. zasada praworządności, która przejawia się w m.in. w sferze formalnej. W takim ujęciu sfera formalna – podobnie jak w wypadku art. 10 ust. 1 Konstytucji – dotyczy działania w swojej przestrzeni kompetencyjnej i nienaruszanie bezpod- stawnie uprawnień innych władz. Działalność organów państwa w tym ujęciu musi mieć ge- neralną i abstrakcyjną podstawę prawną, która upoważnia te organy do danej aktywności oraz określa jej granice. Prawidłowo rozumiana zasada praworządności w kontekście sądownictwa ma na celu zabezpieczenie demokratycznego państwa prawnego przed arbitralnością władzy, przekraczaniem kompetencji oraz koncentracji władzy państwowej w jednym ośrodku. (…) Z art. 2 Konstytucji wywodzi się również zasada zaufania obywateli do państwa i stanowio- nego przez nie prawa, która – w kontekście prawa do sądu – ogniskuje się wokół procedury sądowej oraz ukształtowania organów rozstrzygających. Obejmują one m.in. taką redakcję przepisów, która będzie umożliwiała rekonstrukcję norm prawnych bez ryzyka chaosu oraz niestabilności prawnej, tak aby jednostka mogła w sposób uprawdopodobniony określić swoją OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 29 obecną sytuację oraz przyszłe konsekwencje własnych działań. (…) Z zasadą zaufania oby- wateli do państwa i stanowionego przez nie prawa związana jest zasada stabilności prawo- mocnych orzeczeń sądowych” (wyrok z 11 grudnia 2023 r., sygn. Kp 1/23, OTK ZU A/2024, poz. 52 i przytoczone tam orzecznictwo). 5.3. Art. 7 Konstytucji. „Art. 7 Konstytucji zawiera zasadę legalizmu, stanowiącą uszczegółowienie zasady państwa prawa lub też jej formalny wymiar, według której «[o]rgany władzy publicznej dzia- łają na podstawie i w granicach prawa». (…) [z]asada legalizmu stanowi jądro zasady pań- stwa prawnego, w którym kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać jedno- znacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, zaś wszelkie działania tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a w razie wątpliwości interpretacyjnych, kom- petencji organów władzy publicznej nie można domniemywać (…). Przez władze publiczne należy przy tym rozumieć każdy z rodzajów władzy wskazany w Konstytucji, tj. władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, których organy nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej. Reguła ta nie przewiduje żadnych wyjątków (…). A zatem organ władzy publicznej nie może przypisywać sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów. Zobowiązany jest więc do przestrzegania wszystkich przepisów określają- cych jego uprawnienia lub obowiązki, niezależnie od usytuowania ich w systemie źródeł pra- wa. Organy władzy publicznej muszą zatem znać przepisy prawa materialnego, proceduralne- go i ustrojowego regulujące ich kompetencje i stosować się do wynikających z nich nakazów i zakazów. Przede wszystkim chodzi o niestosowanie przez organy władzy publicznej zasady, że – co nie jest zakazane, jest im dozwolone, lecz stosowanie przez nie zasady odwrotnej – co nie jest im dozwolone – jest zakazane (…). Adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację: władza ustawodawcza, wykonawcza lub sądow- nicza czy [organy] pozosta[jące] poza [klasycznie rozumianym] trójpodziałem władz” (wyrok z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21, OTK ZU A/2022, poz. 65 i przytoczone tam orzecz- nictwo). 5.4. Art. 10 Konstytucji. „Art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji wyraża zasadę podziału i równowagi władz, która sta- nowi jeden z fundamentów państwa demokratycznego. Zasada zawiera w sobie zakres pod- miotowy i przedmiotowy. Część przedmiotowa wskazuje rodzaje władzy publicznej Rzeczy- pospolitej, tj. ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Element podmiotowy wskazuje, że władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospoli- tej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Warto zauważyć, że podział z art. 10 ust. 2 Konstytucji ma charakter nie do końca wyczerpujący, ponieważ nie wymienia innych organów władzy publicznej, które nie mieszczą się w ramach klasycznie rozumianego podziału władzy. Zasadę tę w kontekście władzy sądowniczej uszczegóławiają art. 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji, wedle których wyłącznie sądy – będące władzą odrębną – mają monopol na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości” (wyrok z 17 października 2024 r., sygn. P 3/23, OTK ZU A/2024, poz. 90 i przytoczone tam orzecznictwo). Niedopuszczalna jest sytuacja, w której orzeczenia sądowe kontroluje organ władzy wykonawczej. Podział i równowaga władz rzeczywiście opierają się na wzajemnej kontroli, ale ta kontrola nie może polegać na przypisywaniu sobie kompetencji innej władzy i zastępo- wania jej. Taka koncentracja uprawnień w ramach jednej władzy prowadzi do naruszenia kompetencji innej. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 30 5.5. Art. 126 Konstytucji. „Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji, Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Z kolei art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego terytorium. W uza- sadnieniu postanowienia pełnego składu z 20 maja 2009 r. o sygn. Kpt 2/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 126 ust. 2 Konstytucji wyzna- cza zakres zadań, jakie Konstytucja stawia przed głową państwa, i określa w ten sposób gra- nice oraz charakter jego funkcji ustrojowych sprecyzowanych w art. 126 ust. 1 ustawy zasad- niczej. Zadania i cele określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji nie mogą być realizowane przez Prezydenta w sposób dowolny; realizując te zadania, Prezydent może bowiem korzystać je- dynie z kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. Do art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji nawiązuje art. 126 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Z powyższego wynika, że Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa oraz gwarant ciągłości władzy państwo- wej, powinien czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności, bezpie- czeństwa państwa, nienaruszalności jego terytorium i niepodzielności tego terytorium, posłu- gując się w celu realizacji tych zadań kompetencjami określonymi w Konstytucji i ustawach (…). Czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji wpisuje się w funkcję prezydenckiego arbi- trażu, a realizacja tego zadania oznacza, że głowa państwa ma być gwarantem konstytucyjnej aksjologii. Podobnie jak w wypadku gwarantowania ciągłości władzy, czuwanie nad prze- strzeganiem Konstytucji ma aspekt pozytywny i negatywny. W pierwszym wypadku analiza sposobu funkcjonowania państwa może uzasadniać skorzystanie przez Prezydenta z inicjaty- wy ustawodawczej lub złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie hierar- chicznej kontroli norm” (wyrok z 17 lipca 2019 r., sygn. Kp 2/18, OTK ZU A/2019, poz. 39 i przytoczone tam orzecznictwo). 5.6. Art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji. Art. 144 ust. 3 pkt 21 uściśla wskazane w art. 194 ust. 2 Konstytucji normy wskazują- ce, kto powołuje Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji umieszcza powoływanie Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta w katalogu prerogatyw, czyli aktów, które nie wymagają kontrasygnaty. Prerogatywy są wykonywane w formie całkowicie dowolnej przez Prezydenta i nie podlegają żadnej kontroli ze strony innych władz publicznych (zob. wyrok z 11 września 2017 r., sygn. K 10/17, OTK ZU A/2017, poz. 64). Niedopuszczalne jest kontrolowanie wykonywania prerogatyw Prezydenta nawet ak- tem ustawy, ponieważ Konstytucja normująca te uprawnienia posiada wyższą moc prawną. Próba ustawowego wygaszenia prerogatywy Prezydenta ex definitione zawsze będzie mieć charakter obejścia najwyższej mocy Konstytucji, co – biorąc pod uwagę ustrój państwa – jest zabronione. Usunięcie lub kontrola prerogatywy Prezydenta musi mieć charakter zmiany ustawy zasadniczej w trybie art. 235 Konstytucji i nie może być dokonana aktem podkonsty- tucyjnym lub orzeczeniem sądowym (zob. postanowienie w sporze kompetencyjnym z 2 czer - wca 2023 r., sygn. Kpt 1/17, OTK ZU A/2023, poz. 103 oraz postanowienie z 3 grudnia 2020 r., sygn. K 2/20, OTK ZU A/2021, poz. 8). 5.7. Art. 173 Konstytucji. Art. 173 Konstytucji jest konkretyzacją zasady podziału i równowagi władz, o której mowa w art. 10. Przepis ten obejmuje ustanowienie niezależności i odrębności władzy są- downiczej od innych władz, w celu zagwarantowania monopolu sądów i trybunałów w spra- wowaniu wymiaru sprawiedliwości (art. 175) oraz zabezpieczeniu niezawisłości sędziowskiej OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 31 (art. 178 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji). Jakiekolwiek regulacje ustawowe muszą spełniać ustanowione Konstytucją warunki gwarantujące niezależność i niezawisłość władzy sądowni- czej (zob. wyrok z 16 maja 2024 r., sygn. U 1/24, OTK ZU A/2024, poz. 47). W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdza się, że „[p]od - stawą ustroju i niezależności polskich sądów jest art. 173 Konstytucji, który stanowi, że sądy są władzą odrębną i niezależną od innych władz, oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji, który określa zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Odrębność i niezależność sądów od pozostałych władz oznacza, że przyznane im uprawnienia i kompe- tencje nie mogą być wykonywane przez inne podmioty. Niedopuszczalna jest jakakolwiek ingerencja innych władz w sprawy objęte monopolem sądów w zakresie sprawowania wymia- ru sprawiedliwości, a także niestanowiących wymiaru sprawiedliwości, ale przekazanych do jurysdykcji tych sądów” (wyrok z 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49 oraz przytoczone tam orzecznictwo). Regulacje, których celem jest osłabienie władzy sądowniczej na rzecz wzmocnienia innych władz, są niedopuszczalne. Swoboda ustawodawcy w kształtowaniu ustroju sądów i trybunałów jest więc ograniczona sferami niezawisłości sędziów (element personalny) oraz niezależności sądów i trybunałów (element instytucjonalny). Żaden organ – w tym międzyna- rodowy – nie może prowadzić do sytuacji, w której powyższe gwarancje konstytucyjne zosta- ną naruszone. Obejmuje to również kompetencje w przedmiocie orzekania, które są zarezer- wowane wyłącznie dla władzy sądowniczej (zob. wyrok z 10 marca 2022 r., sygn. K 7/21, OTK ZU A/2022, poz. 24). Biorąc pod uwagę powyższe, niedopuszczalna jest sytuacja, w której inne organy będą dokonywać kontroli wykonywania kompetencji władzy sądowniczej, w tym trybunałów. Bez- sprzecznie obejmuje to także wprowadzanie quasi - instancji nad sądami i trybunałami, które należałyby do innych władz, w szczególności ustawodawczej i wykonawczej. Taka regulacja jest sprzeczna zarówno w treścią art. 173 Konstytucji, jak i powyższym orzecznictwem Try- bunału Konstytucyjnego. 5.8. Art. 188 Konstytucji. Zwraca się uwagę wśród przedstawicieli doktryny nauki prawa, że „[w]ykształcenie się mechanizmów sądowej kontroli konstytucyjności prawa było – najogólniej rzecz ujmując – związane z dostrzeżeniem, że sama deklaracja nadrzędnej pozycji Konstytucji, a nawet za- kaz wydawania przepisów sprzecznych z nią, nie wystarczy do zapewnienia konstytucyjności prawa. Sądownictwo konstytucyjne powstało po to, by kontrolować korzystanie przez legisla- tywę ze swobody stanowienia norm prawnych, a dzięki temu stwarzać realną gwarancję wol- ności i praw człowieka i obywatela” (por. A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 188, op. cit .). Art. 188 Konstytucji określa podstawowe – ale nie jedyne – kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, które zasadniczo sprowadzają się do kontroli hierarchicznej zgodności ak- tów prawnych. Orzekanie to obejmuje w szczególności ustawy oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty wydane przez centralne organy państwa. Orzekanie o hierar- chicznej zgodności wyklucza porównywanie treści aktów o takiej samej mocy prawnej, przy czym istnieje możliwość badania ich treści pod względem komunikatywności i racjonalności danego unormowania (zob. wyrok z 11 grudnia 2023 r., sygn. K 8/21, OTK ZU A/2024, poz. 58). „Jego [TK] podstawowym zadaniem jest kontrola hierarchicznej zgodności norm prawnych, a więc rozstrzyganie o tym, czy normy prawne niższego rzędu są zgodne z nor- mami prawnymi wyższego rzędu, w szczególności z Konstytucją, i w miarę potrzeby elimi- nowanie norm z nimi niezgodnych z systemu obowiązującego prawa (L. Garlicki, op. cit .). Ze względu na tę kompetencję Trybunał bywa określany mianem negatywnego ustawodawcy. OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 32 Odróżnia go ona od sądów powszechnych, które mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, w sposób niepozostawiający wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzyga bo- wiem, w odróżnieniu od sądów powszechnych, indywidualnych spraw, lecz jest «sądem pra- wa», który bada istnienie relacji zgodności norm prawnych różnej rangi i – co do zasady – nie zajmuje się oceną faktów. Z punktu widzenia ustrojowego działalność Trybunału ma zatem dwojaki charakter. «Z jednej strony TK działa w podobnym trybie i na podobnych zasadach jak sądy, lecz efekty jego działań – w zakresie obejmującym badanie hierarchicznej zgodności norm – realizują się w tej samej sferze, co działania władzy ustawodawczej (polegają one na dokonywaniu zmian w systemie prawa). Z drugiej natomiast strony, jego działalność polega na kontroli efektów działalności organów tworzących prawo oraz na ochronie wolności i praw człowieka i obywatela, czyli działalności typowej dla organów ochrony prawa, przy czym nie jest on – według systematyki konstytucyjnej – organem kontroli państwowej i ochrony pra- wa» (A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 188 Konstytucji, [w :] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87 - 243 , red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Legalis, Nb 22)” – wyrok z 24 listopada 2021 r. sygn. K 6/21. 5.9. Art. 190 ust. 1 Konstytucji. W sposób wyczerpujący Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się o zasadzie po- wszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału w wyroku o sygn. U 5/24: „Art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowi, że «[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc po- wszechnie obowiązującą i są ostateczne». Podstawową konsekwencją wskazanego przepisu Konstytucji jest niewzruszalność orzeczeń TK, które nie mogą być zmieniane i kwestionowa- ne przez jakikolwiek organ władzy publicznej. (…) Moc powszechnie obowiązująca i osta- teczny charakter orzeczeń TK skutkują oczywistym i bezdyskusyjnym obowiązkiem respek- towania, stosowania i wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przez wszystkie organy władzy państwowej. Brak respektowania orzeczeń Trybunału wyrażony w treści aktu normatywnego stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji (…). Sądy powszechne, admini- stracyjne, wojskowe i Sąd Najwyższy nie posiadają kompetencji do odmowy stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z jakiejkolwiek przyczyny, zwłaszcza uzasadnianej oceną składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym do stwierdzania, że określone orzeczenie TK nie ma cech ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej. Ta- kie działanie sądów stanowi rażące pogwałcenie art. 190 ust. 1 Konstytucji (…). Podważania ostatecznego charakteru orzeczeń TK i kwestionowania ich mocy powszechnie obowiązującej nie mogą dokonywać również organy międzynarodowe. (…). Z art. 190 ust. 1 Konstytucji wynikają skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego, czyli konsekwencje ostateczności i mocy powszechnie obowiązującej wyroków i postanowień TK. «[S]kutkiem wyroku Trybu- nału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności norm prawnych jest utrata przez te normy mocy obowiązującej, rozumiana jako zdarzenie prawne powodujące ustanie obowiązku stosowania norm prawnych ciążącego na jego adresatach. W polskim modelu kontroli konstytucyjności przyjęto model unieważnialności aktu normatywnego, co można wywieść z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Ustrojodawca nie różnicuje przy tym skutków swoich orzeczeń w zależności od tego, czy kryterium kontroli stanowiła treść normy, czy sposób jej ukształtowania, czy cho- dziło o kompetencję jej ustanowienia. Art. 190 ust. 3 Konstytucji wskazuje na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyroku o niekonstytucyjności. Polega to na tym, że z dniem ogłoszenia orzeczenia w odpowiednim dzienniku urzędowym lub z nadejściem terminu wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny i pod warunkiem niedokonania zmian przez prawodawcę w okresie odroczenia, niekonstytucyjna norma jest eliminowana z systemu źródeł prawa. W ten sposób ustrojodawca realizuje zasadę stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych pod rządami przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Jednocześnie w art. 190 ust. 4 Konstytucji, ustrojodawca dopuszcza pod pewnymi warunkami możliwość OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 33 wyeliminowania aktów stosowania prawa wydanych na podstawie niekonstytucyjnych norm. Przepis ten stanowi bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie któ- rego zostały wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, jest podstawą do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właści- wych dla danego postępowania» (wyrok TK o sygn. K 7/21). W wyroku o sygn. K 3/21 Try- bunał przypomniał ponownie, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, którego niezgodność z konstytucyjnym wzorcem kontroli stwierdził TK (art. 190 ust. 3 Konstytucji), stanowiąca konsekwencję ostatecznego charakteru i mocy powszechnie obowiązującej orze- czenia Trybunału Konstytucyjnego, jest «[i]stotą wskazanej regulacji konstytucyjnej (…), a zasada powyższa nie przewiduje wyjątku (…)»” (wyrok z 28 maja 2024 r., sygn. U 5/24 oraz przytoczone tam orzecznictwo). 5.10. Art. 194 Konstytucji. „Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sę- dziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wie- dzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny. Ustrojodawca przesądził zatem, że Trybunał jest organem, w skład którego wchodzą sędziowie (a nie człon- kowie, jak w wypadku Trybunału Stanu; zob. art. 199 Konstytucji), a więc podkreślił jego przynależność do organów władzy sądowniczej oraz związaną z tym jego odrębność i nieza- leżność od innych władz. Zagwarantował także w ten sposób status ustrojowy sędziego Try- bunału w kontekście ogólnych gwarancji przysługujących sędziom sądów sprawujących wy- miar sprawiedliwości, w szczególności nieusuwalność ze stanu sędziowskiego. (…) Również procedura obsadzania stanowisk sędziowskich w Trybunale ma charakter odrębny od powo- ływania sędziów sądów powszechnych. Ustrojodawca przewidział bowiem w tym zakresie wyłączność (monopol) Sejmu, jednak nie określił szczegółowo zasad ani trybu wyborów sę- dziów Trybunału, pozostawiając to ustawodawcy. Wymogiem konstytucyjnym jest, aby kan- dydat na sędziego wyróżniał się wiedzą prawniczą. (…) Uchwała Sejmu w sprawie wyboru sędziego zapada bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Uchwała ta nie podlega zewnętrznej kontroli, w szczególności kontroli sądo- wej. Należy podkreślić, iż, mimo że to Sejm ma wyłączną funkcję kreacyjną sędziów Trybu- nału, to z Konstytucji nie wynika przyznanie Sejmowi dalszych kompetencji odnoszących się do statusu sędziego, a zwłaszcza takich, które wiązałyby się z zakończeniem pełnienia funkcji przez sędziego przed upływem kadencji, w szczególności możliwości odwołania sędziego lub wygaszenia mandatu. Rola Sejmu została ustrojowo ograniczona do wyboru sędziów Trybu- nału (…). Elementem wieńczącym procedurę wyboru jest złożenie przez sędziego Trybunału ślubowania wobec Prezydenta. Odmowa jego złożenia jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału (art. 4 ustawy o statusie sędziów TK). Ślubowanie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, «nie stanowi wyłącznie podniosłej uroczystości o charakterze symbolicznym, nawiązującej do tradycyjnej inauguracji okresu urzędowania. Wydarzenie to pełni dwie istotne funkcje. Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zacho- wania się zgodnie z rotą składanego ślubowania. W ten sposób sędzia deklaruje osobistą od- powiedzialność za bezstronne i staranne wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z wła- snym sumieniem oraz poszanowaniem godności sprawowanego urzędu. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podnio- sła uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne» (wyrok w sprawie o sygn. K 34/15). Na podstawie art. 5 ustawy o statusie sędziów TK stosunek służbowy sę- dziego Trybunału nawiązuje się po złożeniu ślubowania. Sędzia po złożeniu ślubowania sta- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 34 wia się niezwłocznie w Trybunale w celu podjęcia obowiązków, a Prezes Trybunału przydzie- la mu sprawy i stwarza warunki umożliwiające wypełnianie obowiązków sędziego. (…) Zgromadzenie Ogólne tworzą urzędujący sędziowie Trybunału, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta. Sędzią jest zatem osoba wybrana przez Sejm, która złożyła ślubowanie wobec Prezydenta. (…) Z powyższej analizy niewątpliwie wynika, że Konstytucja ustanawia wysoki standard wyboru sędziów Trybunału. W myśl Konstytucji sędziów Trybunału wybiera Sejm, a ślubowanie odbiera Prezydent. Oba te organy – jako że są wybierane w wyborach powszechnych – dysponują niekwestionowaną demokratyczną legitymacją. Zatem, uczestni- cząc w procedurze kreacji sędziów Trybunału, zapewniają im niezbędną demokratyczną legi- tymizację. Urzeczywistnia się w ten sposób podstawowa zasada ustroju Rzeczypospolitej, wynikająca z art. 2 Konstytucji – zasada demokratyzmu. W świetle Konstytucji władza są- dzenia w imieniu Rzeczypospolitej wymaga demokratycznej legitymizacji i trwałego uzasad- nienia w woli suwerena (art. 4 Konstytucji)” (wyrok z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21). „Art. 194 ust. 2 Konstytucji jest adresowany do Prezydenta oraz do Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Konstytucja w drodze wyjątku dopuszcza wpływ władzy wykonaw- czej na jedną ze sfer funkcjonowania władzy sądowniczej, w tym wypadku sferę organizacji. «To, że działanie Prezydenta przewidziane w art. 194 ust. 2 Konstytucji jest także – z uwagi na treść art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji – jedną z prerogatyw, oznacza li tylko, że kwestia obsady stanowisk Prezesa lub Wiceprezesa TK została wyraźnie wyłączona poza zakres od- działywania innego – poza Prezydentem – organu władzy wykonawczej, a więc Rady Mini- strów. Potwierdza to jednocześnie, że procedura, w której Prezydent bierze udział, powołując Prezesa i Wiceprezesa TK, ma charakter szczególny i nie wiąże się z prowadzeniem polityki wewnętrznej, stanowiącej podstawowe zadanie Rady Ministrów (art. 146 ust. 1 Konstytucji). Określenia aktu powołania Prezesa i Wiceprezesa TK jako uprawnienia osobistego (preroga- tywy) głowy państwa nie można zatem rozumieć jako przyznania Prezydentowi swobody decydowania o obsadzie tych stanowisk. Co więcej, powołanie jednej ze wskazanych głowie państwa osób na stanowisko Prezesa oraz Wiceprezesa TK stanowi konstytucyjny obowiązek Prezydenta. Na gruncie Konstytucji nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że Prezydent zo- bowiązany jest uczynić użytek ze swojej kompetencji, a wskazanie osoby Prezesa i Wicepre- zesa TK spośród wąskiego grona kandydatów nie jest pozostawione do jego swobodnego uznania. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyłączenie aktu urzędowego Prezydenta, o którym mowa w art. 194 ust. 2 Konstytucji, z wymogu uzyskania – dla swej ważności – podpisu Prezesa Rady Ministrów, nie podważa konstytucyjności art. 12 ust. 1 i 5 ustawy o TK. Ustawodawca dokonał w tym wypadku uszczegółowienia jednego z elementów proce- dury przewidzianej w art. 194 ust. 2 Konstytucji, zachowując wszystkie konstytucyjne ele- menty procedury zmierzającej do obsadzenia stanowisk Prezesa i Wiceprezesa TK» (wyrok w sprawie K 34/15, pkt III.4.3; wyrok w sprawie K 39/16, pkt III.3.4). (…) Art. 194 ust. 2 Konstytucji przesądził o konstytucjonalizacji organu wewnętrznego Trybunału Konstytucyj- nego określając go nazwą «Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego» (zob. mutatis mutandis wyrok TK z 4 grudnia 2012 r. w sprawie U 3/11). Ze swej istoty organ ten nie jest ograniczony terytorialnie i nie ma charakteru lokalnego. Jego utworzenie jest obli- gatoryjne. Konstytucja określa także wyczerpująco jego skład oraz w sposób pośredni granice kompetencji – przez sformułowanie kompetencji samego Trybunału oraz kompetencji Prezy- denta. Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK jest przy tym upoważnione by normami general- nymi i abstrakcyjnymi uregulować swą działalność w sposób zgodny z przepisami konstytu- cyjnymi i ustawowymi. Ustawodawca może przyznać Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK – explicite albo implicite – swobodę określenia procedury, w której dochodzi do wyłonienia kandydatów, bądź uregulować ją samodzielnie – działając na podstawie art. 197 Konstytucji i w konstytucyjnie wyznaczonych granicach” (wyrok z 7 listopada 2016 r., sygn. K 44/16). OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 35 5.11. Art. 195 ust. 1 Konstytucji. „Podstawowym przepisem dotyczącym statusu sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest art. 195 ust. 1 Konstytucji, stanowiący, że sędziowie Trybunału w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Przepis ten jest wyłącznym źródłem nie- zawisłości sędziego polskiego sądu konstytucyjnego. Jego konstrukcja legislacyjna i treść normatywna jest podobna do art. 178 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Podobieństwo to stanowi konsekwencję przynależności Trybunału do organów władzy sądowniczej i unifikacji wszystkich sędziów w państwie (…). Jednakże, odmiennie od sędziów sądów powszechnych, którzy w sprawowaniu swojego urzędu podle- gają «tylko Konstytucji oraz ustawom» (i członków Trybunału Stanu – por. art. 199 ust. 3 Konstytucji), ustrojodawca przewidział podległość sędziego Trybunału Konstytucyjnego «tylko Konstytucji». Odmienność ta nie jest przypadkowa. Uwidacznia ona zasadniczą różni- cę między statusem sędziów sądów powszechnych (sprawujących wymiar sprawiedliwości) a statusem sędziów sądu konstytucyjnego (będącego organem władzy sądowniczej, lecz nie- wymierzającego sprawiedliwości w rozumieniu rozstrzygania sporów o charakterze cywilnym lub karnym). Podleganie sędziego Trybunału «tylko Konstytucji» oznacza, że tylko ustawa zasadnicza, jako «najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej», zgodnie z art. 8 ust. 1 Kon- stytucji, może być wzorcem odniesienia podczas rozstrzygania w ramach realizowania kom- petencji Trybunału przez sędziego (…)” (wyrok z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21). „Powiązania funkcjonalne między Trybunałem (czy szerzej – władzą sądowniczą) a organami pozostałych władz mają swoje granice. Nie mogą naruszać ich «jądra kompeten- cyjnego». To znaczy, że inne władze nie mogą wkraczać w sferę sędziowskiego orzekania. Rozstrzygnięcia w konkretnych sprawach, w których Konstytucja powierza władztwo Trybu- nałowi, muszą pozostawać w wyłącznej kompetencji TK. (…) Zasada niezależności Trybuna- łu Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sę- dziów Trybunału. Stosownie do art. 195 ust. 1 Konstytucji, sędziowie Trybunału są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału zarówno innych organów władzy publicznej, jak i innych podmiotów (…). W pojęciu niezawisłości sędziów nacisk jest położony na brak uzależniania sędziów w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynika- jące z prawa. (…) Niezawisłość sędziowska, w tym niezawisłość sędziów Trybunału, obejmu- je wiele elementów, a mianowicie: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania; 2) niezależność od organów (instytucji) pozasądowych; 3) samodzielność sędziego w relacji do władz i innych organów sądowych; 4) niezależność od czynników politycznych; 5) we- wnętrzną niezależność sędziego” (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15). 5.12. Art. 197 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że „[z]godnie z art. 197 Konstytucji ustawa ma określać organizację Trybunału oraz tryb postępowania przed Trybu- nałem. Zadaniem ustawodawcy jest, w razie potrzeby, doprecyzowanie konstytucyjnych za- sad regulujących, w miarę dokładnie, status Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca zwy- kły nie może natomiast modyfikować postanowień konstytucyjnych” (wyrok z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15). „Ustrojodawca ustanowił zatem wymaganie wprowadzenia formy ustawowej dla okre- ślenia organizacji sądu konstytucyjnego i procedury rozpoznawania przezeń spraw. (…) W myśl [art. 197 Konstytucji], ustawodawca ma prawo, a zarazem obowiązek, ukształtowania organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem na poziomie ustawowym w taki sposób, aby Trybunał mógł efektywnie wykonywać kompetencje określone w art. 188 i art. 131 ust. 1 Konstytucji. Art. 197 Konstytucji nie zawiera upoważnienia do wydania ustawy określającej organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed nim, bo byłoby to OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 36 zbędne wobec ogólnej kompetencji ustawodawczej Sejmu i Senatu. Wyraża natomiast normę zobowiązującą ustawodawcę do uregulowania wskazanych w niej materii. Zarazem omawia- ny przepis ogranicza zakres regulacyjnej swobody ustawodawcy. Ustawa, o której mowa w art. 197 Konstytucji, musi mianowicie tak określać organizację Trybunału i tryb postępo- wania przed nim, aby Trybunał był zdolny sprawnie realizować wszystkie wyznaczone mu Konstytucją zadania. Nie może przy tym wykraczać poza ten zakres regulacji, zwłaszcza w taki sposób, aby wyłączać lub ograniczać zdolności orzecznicze Trybunału. Uregulowanie, które tego warunku nie spełnia, jest naruszeniem art. 197 Konstytucji. Należy przy tym przy- jąć, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu spraw wymagających regulacji usta- wowej, lecz wskazuje jedynie jej elementy konieczne, które nie wynikają z innych przepisów Konstytucji” (wyrok z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15). 6. Ocena zgodności ustawy o TK z Konstytucją. 6.1. Art. 7 ust. 2 pkt 10 w związku art. 54 ust. 1 i 2 u.TK. Uwzględniając kontekst systemowy zaskarżonych regulacji, należy wskazać art. 53 u.TK, który wymienia rodzaje składów Trybunału (skład pełny, skład pięciu sędziów, skład trzech sędziów, skład jednego sędziego) oraz określa właściwość poszczególnych składów do rozpoznania konkretnych spraw (ust. 1). W efekcie tych regulacji po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Zgromadzenie Ogólne uzyskałoby kompetencje do kreowania składów orzekających we wszystkich rozpoznawanych przez Trybunał postępowaniach, po- czynając do dokonywanej w składach jednoosobowych kontroli wstępnej, skończywszy na sprawach rozpoznawanych w pełnych składach. Zgromadzenie Ogólne (dalej także jako: ZO) obraduje na posiedzeniach (art. 8 ust. 1 u.TK). Stosownie do art. 8 ust. 2 u.TK posiedzenie Zgromadzenia Ogólnego zwołuje Prezes Trybunału co najmniej raz na miesiąc, z własnej inicjatywy lub na wniosek co najmniej trzech sędziów Trybunału. Prezes Trybunału ustala porządek posiedzenia ZO oraz przewodniczy obradom. Nadto zgodnie z art. 9 ust. 2 u.TK, ZO podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 2/3 ogólnej liczby sędziów Trybunału, w tym Prezesa lub Wiceprezesa. O terminie i porządku posiedzenia ZO Prezes Trybunału zawiadamia sędziów najpóźniej 7 dni przed posiedzeniem (art. 8 ust. 3 u.TK), przy czym jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach Prezes Trybunału może odstąpić od dochowania tego terminu (art. 8 ust. 4 u.TK). Kontrolowane rozwiązania normatywne stanowią novum procedury przed polskim są- dem konstytucyjnym. Odstępują od utrwalonego modelu, w którym to do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego należy kompetencja wyznaczania składów orzekających, w tym wyznacza- nia przewodniczącego oraz sprawozdawcy, a także dokonywania koniecznych zmian w skła- dach już wyznaczonych (zob. art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK; zob. także nieobowiązujące regulacje: art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. poz. 1157; art. 45 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., Dz. U. poz. 1064, ze zm.; art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; art. 6 ust. 2 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szcze- gółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 39, poz. 184 oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 22, poz. 98). Na marginesie należy wskazać, że przyjęte rozwiązanie legislacyjne zakładające przy- znanie wskazanych kompetencji organowi kolegialnemu, tj. Zgromadzeniu Ogólnemu, nie ma odpowiednika na gruncie regulacji dotyczących postępowania przed innymi organami władzy sądowniczej Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza najwyższymi instancjami sądowymi, tj. Sądem Najwyższym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stosownie do art. 80 § 1 OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 37 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622) przydziału spraw i wyznaczenia składu dokonuje Prezes Sądu Najwyższego kierujący pracą danej izby. Kompetencję Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą danej izby do wyznaczania składu potwierdza także § 80 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 14 lipca 2022 r. – Regulamin Sądu Najwyższego (Dz. U. z 2024 r. poz. 806), przy czym w § 81 prze- widziano w określonej kategorii spraw szczególny sposób wyznaczania składów, tj. w drodze losowania. Stosownie zaś do art. 17 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) „[w]yznaczanie składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym określają regulaminy wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych, wydane na podstawie od- rębnej ustawy”. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. – Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 805) przewiduje udział przewodniczącego wydziału, który przydziela sędziom sprawy w drodze losowania – zob. § 25a i n. Wyznaczanie składów sędziowskich przez zgromadzenia sędziów nie jest znane europejskiej kulturze prawnej, ani na poziomie krajowym, ani w europejskich trybuna- łach. Składy sędziowskie ETPC wyznaczane są przez Prezesa ETPC albo Prezesa ETPC po konsultacji z Przewodniczącym Sekcji – art. 26, art. 27 i art. 27A Regulaminu ETPC (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284/1) natomiast składy sędziowskie TSUE wyznaczane są na podstawie mechanizmu rotacyjnego – art. 27 i art. 28 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości (Dz. Urz. UE. L z 2012 r. Nr 265 z 29.09.2012, s. 1, ze zm.), przy czym sę- dziego sprawozdawcę wyznacza Prezes TSUE – art. 15. Jak wyłożono wyżej (cz. III, pkt 5.1.) z preambuły – poprzedzającej artykułową część ustawy zasadniczej – wynika zasada sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że preambuła ma charakter norma- tywny (a przynajmniej niektóre jej fragmenty), a w konsekwencji może stanowić wzorzec kontroli (zarówno samodzielny, jak i związkowy) w postępowaniu przed Trybunałem Konsty- tucyjnym. „[C]harakter normatywny preambuły przejawia się w różnych aspektach. Po pierw- sze, ma on wymiar interpretacyjny, polegający na wskazaniu sposobu rozumienia zarówno pozostałych przepisów konstytucyjnych, jak też całokształtu przepisów składających się na system polskiego prawa (…). Po drugie, normatywność postanowień preambuły wiąże się z ich wykorzystywaniem w procesie budowania norm konstytucyjnych, przez wydobywanie z nich treściowych elementów dla konstruowanej normy (tzw. «sytuacja współstosowania») (…). Po trzecie, znaczenie normatywne wstępu do Konstytucji może polegać na samodziel- nym wyrażaniu zasady konstytucyjnej o charakterze normatywnym, co możliwe jest tylko w sytuacji, gdy brakuje innych przepisów konstytucyjnych dotyczących tej samej kwestii (…) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie powoływał się na postanowienia preambuły w swym orzecznictwie, w szczególności kontrolując zgodność określonych przepisów z jej postano- wieniami w zakresie wynikających z preambuły zasad: suwerenności Narodu Polskiego, współdziałania władz i dialogu społecznego, pomocniczości oraz rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (zob. w szczególności wyroki TK: sygn. K 18/04; z 18 lipca 2006 r., sygn. U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80; z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; z 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25 oraz M. Stefaniuk, Preambuła do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku w orzecznic- twie Trybunału Konstytucyjnego , „Annales UMCS” 2003/2004 i cytowane tam orzeczenia TK)” – wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 170. Przechodząc do charakterystyki wskazanej zasady, należy zauważyć, że rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, zwłaszcza tych, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu preambuły do Konstytucji, w której jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 38 oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Wprawdzie bada- nie tej działalności nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, może on jednak, w ramach kompetencji określonej w art. 188 Konstytucji, oceniać, czy przepisy normujące działalność tych instytucji zostały ukształtowane w sposób umożliwiający ich rzetelne i spra - wne działanie. Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania insty- tucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Wątpliwości co do zgodności kontrolowanej regulacji z zasadą sprawności i rzetelno- ści działania instytucji publicznych – uwzględniwszy jedną z podstawowych funkcji Trybuna- łu jako gwaranta istnienia realnych praw i wolności obywateli – wpływają również na realiza- cję wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywateli do państwa. Stosownie do art. 2 Konstytucji „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urze- czywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Z przytoczonego przepisu w orzecznic- twie trybunalskim wyprowadzono wiele zasad, w tym zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która zgodnie z intencją Wnioskodawcy ma istotne znaczenia dla zbadania konstytucyjności kontrolowanej regulacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Omawiana zasada stanowiła wielokrotnie przedmiot wypowiedzi Trybunału Konsty- tucyjnego; w orzecznictwie tym bywa adekwatnie nazywana także zasadą lojalności państwa wobec obywateli (zob. wyroki z: 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00; 21 grudnia 2005 r., sygn. K 45/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 140). Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowio- nego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jego adresatom bezpieczeństwo prawne; umożliwiają im decydowa- nie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą (zob. m.in. wyroki TK z: 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134; 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62). Zasada ta wskazuje, z jednej strony, na pokrewieństwo z zasadą dotrzymywania umów (przez państwo, jego organy i jed- nostki organizacyjne), która jest oparciem całego prawa prywatnego z jego autonomią osoby, z drugiej zaś strony, w ustrojach demokratycznych stanowi wykładnik roli państwa i oparcie dla wszystkich stosunków między nim a obywatelami (zob. m.in. wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157 oraz wyroki TK z: 8 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 114; 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16; 13 czerwca 2013 r., sygn. K 17/11, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 58). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca odstąpił od utrwalonego histo- rycznie i powszechnie akceptowanego modelu, w którym Prezes Trybunału jako organ kieru- jący jego pracami dysponuje kompetencją kształtowania składów orzekających. Odstąpienie przez ustawodawcę od dotychczasowych rozwiązań legislacyjnych obowiązujących w oma- wianej materii i wprowadzenie novum normatywnego samo w sobie nie może zostać uznane jako naruszające standard konstytucyjny, albowiem Konstytucja nie reguluje wprost komen- towanej problematyki, tj. nie określa sposobu kształtowania składów Trybunału ani organu, który dokonuje takiej czynności. Tym samym ustawodawca regulujący wskazaną problema- tykę ma znaczną swobodę, przy czym – co oczywiste – wprowadzane rozwiązania legislacyj- ne nie mogą naruszać norm o wyższej mocy prawnej, w tym zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wynikającej z preambuły Konstytucji oraz wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W ocenie Trybunału, kontrolowane rozwiązanie legislacyjne prowadzi do naruszenia wskazanych wzorców kontroli. Kształt kontrolowanej regulacji oraz jej „otoczenie” norma- tywne czyni bardzo realnym ryzyko występowania poważnych trudności w kreowaniu skła- dów po ewentualnym wejściu w życie tych przepisów. Trybunał w pełni podzielił ocenę Pre- OTK ZU A/2025 Kp 3/24 poz. 82 39 zydenta, że kontrolowane rozwiązanie legislacyjne nie przewiduje procedury „awaryjnej”, stosowanej w sytuacji, w której wyznaczenie składu lub dokonanie w składzie już wyznaczo- nym koniecznych zmian nie może zostać dokonane w sposób określony przez kontrolowane przepisy (na zasadach ogólnych). Niemożność wyznaczenia składu lub dokonania zmian w składzie już wyznaczonym może zostać spowodowana: brakiem wniosku Prezesa Trybuna- łu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 i 2 u.TK; brakiem możliwości zebrania się Zgromadzenia Ogólnego; brakiem wymaganego przez art. 9 ust. 2 u.TK quorum lub nieuzyskaniem wyma- ganej większości głosów na posiedzeniu ZO. Ustawodawca, wprowadzając kontrolowane rozwiązanie, nie uwzględnił – zdaniem Trybunału – w dostateczny sposób realiów funkcjo- nowania kolegialnego organu, jakim jest Zgromadzenie Ogólne, w tym okoliczności natury faktycznej, których zaistnienie może uniemożliwić zebranie się ZO i wyznaczenie składu orzekającego lub dokonanie zmian w składzie już wyznaczonym. Trybunał ocenił, że model normatywny wyznaczania składów oraz dokonywania ko- niecznych zmian w składach już wyznaczonych zawarty w kontrolowanych przepisach sta- nowi pułapkę dla samego Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji wejścia w życie art. 7 ust. 2 pkt 10 u.TK Trybunał może utracić zdolność orzekania, wobec niemożności wyznacze- nia składów. Badany przepis może także negatywnie wpływać na ochronę interesów podmio- tów, które wystąpiły do Trybunału z określonymi żądaniami przeprowadzenia kontroli regu- lacji normatywnych, zwłaszcza osób fizycznych zainteresowanych sprawnym rozpoznaniem przedłożonych skarg konstytucyjnych dotyczących istotnych spra