K 7/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 24 maja 2023 r. Pozycja 47 POSTANOWIENIE z dn ia 25 kwietnia 2023 r. Sygn. akt K 7/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Piotrowicz – przewodniczący Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Julia Przyłębska Bartłomiej Sochański Michał Warciński , po rozpoznaniu , na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2023 r. , w niosku Rady Kra- jowej Związku Zawodowego Inspekcji Transportu Drogowego o zbadanie zgodności : 1) art . 1, art . 18a ust. 1 i art . 18b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopa- trzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa We- wnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu W ojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Gra- nicznej, Służby Ochrony Państw a, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Cel- no - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 , ze zm. ) , 2) art . 13 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1924 , ze zm.) – w zakresie , w jakim wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych, pomija ją funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego, którzy wykonują zadania określone w art . 50 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o trans- porcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 5 8 , ze zm.) , z art . 32 oraz z art . 67 ust. 1 w związku z art . 2 Konstytucji , p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie . Orzeczenie zapadło jednogłośnie . OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 2 UZASADNIENIE I 1. Rada Krajowa Związku Zawodowego Inspekcji Transportu Drogowego (dalej: wnioskodawca lub RKZZITD) na podstawie uchwały nr 3/2019 z 3 czerwca 2019 r. wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojsko- wego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicz- ne j, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służ- by Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy lub u.z.e.f.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 1 9 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1924, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach pomostowych lub u.e.p.) w zakresie, w jakim wśród osób uprawnionych do świadczeń emery- talnych, pomijają funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogow ego (dalej: ITD), którzy wy- konują zadania określone w art. 50 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie dro- gowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym lub u.t.d.), są niezgodne z art. 32 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. 1.1. Wnioskodawca wskazał najpierw, że system zaopatrzenia emerytalnego funkcjo- nariuszy został, zgodnie z intencją ustawodawcy ukształtowany jako bardziej korzystny niż system powszechny. Dotyczy to zarówno, tzw. emerytury mu ndurowej nabywanej na pod- stawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i emerytury pomostowej na- bywanej na podstawie ustawy o emeryturach pomostowych dotyczącej podmiotów, które utraciły prawo do emerytury mundurowej lub nie spełniły warunk ów do jej nabycia. Zgodnie z art. 12 u.z.e.f., prawo do emerytury policyjnej przysługuje funkcjonariuszowi, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w jednej z wymienionych w tym przepisie formacji. Prefe- rencyjny charakter ma też ustanowiona w art. 5 i art. 15 u.z.e.f. podstawa wymiaru emerytury, która „[l]iczona jest (…) od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku i wzrasta o określony procent podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby oraz okresy składkowe poprzedzające służbę” (s. 9 wniosku). Ustawa o emeryturach pomostowych natomiast wskazuje, że osoby, które nie spełniły warunków do nabycia prawa do tzw. emerytury mundurowej lub je utraciły, zyskują prawo do emerytury pomostowej, jeżeli spełnią łącznie wszystkie następujące warun ki: urodziły się po 31 grudnia 1948 r.; mają okres pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnych charak- terze wynoszący co najmniej 15 lat; osiągnęły wiek wynoszący co najmniej 55 lat w wypadku kobiet i 60 lat w wypadku mężczyzn; mają okres składkowy i nieskładkowy, ustalony na za- sadach określonych w art. 5 - 9 i art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i ren- tach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, ze zm.; dalej: u.e.r.FUS), wynoszący co najmniej 20 lat w wypadku ko biet i co najmniej 25 lat w wypadku mężczyzn; przed 1 stycznia 1999 r. wykonywały pracę w szczególnych warunkach lub pracę o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 u.e.p. lub art. 32 i art. 33 u.e.r.FUS; po 31 grudnia 2008 r. wykonywały pra cę w szczególnych warunkach lub o szczególnym cha- rakterze w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 u.e.p.; nastąpiło z nimi rozwiązanie stosunku pracy (art. 4 u.e.p.). 1.2. Zdaniem wnioskodawcy, pominięcie funkcjonariuszy ITD wykonujących obo- wiązki wynikające z a rt. 50 ust. 1 u.t.d. wśród grup uprawnionych do preferencyjnych warun- ków zabezpieczenia emerytalnego, zarówno emerytur mundurowych, jak i pomostowych, OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 3 narusza konstytucyjną zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodaw- ca wskazał, że t acy funkcjonariusze znajdują się w sytuacji podobnej do sytuacji wielu grup korzystających z tych przywilejów, zwłaszcza funkcjonariuszy Policji. Zdaniem wniosko- dawcy, wynika to przede wszystkim z tego, że do zadań tej formacji należy wśród innych obowiązk ów ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienia spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; Dz.U. z 2019 r. poz. 161; dalej: ustawa o Policji). Wnioskodawca zauważył, że zadania ITD odpowiadają zasadniczo temu opisowi. Podobieństwo pomiędzy tymi grupami wynika zatem przede wszystkim ze zbieżności fak- tycznie podejmowanych przez nie czynności służbowych oraz stopnia narażenia życia i zdro- wia związanego z ich wykonywaniem. Inspektorzy ITD, co podkreślił wnioskodawca, wykonu- ją te czynności z wykorzystaniem takich samych narzędzi jak policjanci. W szcze gólności mają prawo do: nakładania i pobierania kar pieniężnych w formie mandatów karnych (art. 56 u.t.d., art. 95 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wy- kroczenia; Dz. U. z 2022 r. poz. 1124, ze zm.); używania środków p rzymusu bezpośredniego i broni palnej (art. 57 i art. 66 u.t.d. oraz art. 16 ust. 1 ustawy o Policji.) oraz wykonywania czynności służbowych z wykorzystaniem umundurowania, legitymacji służbowej i znaków identyfikacyjnych (art. 69 u.t.d. oraz art. 61 ustaw y o Policji). Ponadto „[c]echą wspólną, ze względu na którą grupy tych funkcjonariuszy powinny być traktowane przez ustawodawcę równo, [są] (…) wymagania związane z dostępem do służby, umundurowanie, posiadanie broni, dostęp do pojazdów uprzywilejowanych” (s. 18 wniosku). Wnioskodawca, przywołując orzecznictwo Trybunału, wskazał, że „z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konsty- tucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechę istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się taką cechą mogą być natomiast trakto wane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów oraz analizą dotyczącą cech wspólnych i odmiennych. Wszelkie odstęp- stwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednich argumentach, nie mogą mieć charakteru arbitralnego” (s. 12 wniosku). Zau- ważył również, że wyjątki od zastosowania tej normy konstytucyjnej dopuszczalne są jedynie w ekstraordynaryjnych sytuacjach , które powinny spełniać warunek relewantności, propor- cjonalności i subsydiarności. Innymi argumentami przesądzającymi, zdaniem wnioskodawcy, o podobieństwie fun - kcjonariuszy ITD do funkcjonariuszy służb objętych dobrodziejstwami ustawy o emeryturach pomos towych są analogiczne regulacje opisujące, kto może zostać dopuszczony do służby w tych formacjach. Art. 76 u.t.d. wymaga, by kandydat na inspektora ITD legitymował się odpowiednim wykształceniem, tj. co najmniej złożeniem egzaminu maturalnego oraz uzyska- n iem świadectwa dojrzałości (ust. 1 pkt 3) oraz odbył kurs specjalistyczny i przede wszystkim zdał egzamin kwalifikacyjny (ust. 2). Ponadto kandydat do służby w ITD musi posiadać oby- watelstwo polskie (ust. 1 pkt 1), mieć nieposzlakowaną opinię, być niekaran y za przestępstwo umyślne (ust. 1 pkt 2), posiadać prawo jazdy co najmniej kategorii B (ust. 1 pkt 4). Wszyscy kandydaci na inspektorów ITD muszą również uzyskać pozytywną opinię psychologiczną oraz poddać się odpowiednim badaniom w celu ustalenia, czy są zdolni do wykonywania ob- owiązków służbowych (ust. 4 pkt 2). Wnioskodawca podkreślił, że wymagania te kandydaci na inspektorów ITD dzielą nie tylko z kandydatami do służby w Policji, lecz także z kandyda- tami do służby w Straży Granicznej (art. 31 ustawy z d nia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej; Dz. U. z 2022 r. poz. 1061, ze zm.; zob. s. 23 - 24 wniosku). OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 4 Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, prawidłowe wykonywanie zadań doniosłych dla bezpieczeństwa publicznego powierzonych ITD, wymaga dużej sprawności fiz ycznej, odpor- ności na stres, posługiwania się bronią oraz odporności na próby skorumpowania. W rezulta- cie, Rada Krajowa stwierdziła, że „pominięcie funkcjonariuszy ITD, wykonujących zadania określone w art. 50 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w treści art. 1 ustawy o zaopatrze- niu emerytalnym funkcjonariuszy nie znajduje prawnego uzasadnienia”. 1.3. Wnioskodawca wskazał również, że cechą wyróżniającą służby mundurowe od innych formacji i organów władzy publicznej, uzasadniającą uprzywilejowane traktow anie w zakresie zabezpieczenia emerytalnego są warunki pełnienia służby, a w szczególności: nie- limitowany czas pracy, większy stopień dyspozycyjności, narażenie życia i zdrowia, ale rów- nież znaczenie, jakie państwo przypisuje służbie pełnionej przez tych f unkcjonariuszy. Wnio- skodawca na udowodnienie tej tezy posłużył się stenogramem z posiedzenia Sejmu, podczas którego dyskutowana była potrzeba wprowadzenia tych uregulowań. Jeden z uczestników debaty stwierdził, że „[o]drębność systemu emerytalnego funkcjon ariuszy służb munduro- wych służy także zapewnieniu odpowiednich warunków służby dla funkcjonariuszy, przyczy- nia się bowiem do prowadzenia prawidłowej polityki kadrowej, pozwalającej na takie ukształ- towanie stanu kadrowego, który umożliwiłaby prawidłowe wyko nywanie przez te kadry zadań w zakresie bezpieczeństwa i porządku. Jednocześnie system ten powinien gwarantować poczucie bezpieczeństwa funkcjonariuszom tych służb” (s. 20 - 21 wniosku). Wnioskodawca podkreślił również, że kwestionowane przepisy były dotyc hczas wie- lokrotnie nowelizowane w kierunku poszerzenia zakresu podmiotowego przyznawanych na ich podstawie przywilejów. Jako przykład takiej zmiany wskazał objęcie tym szczególnym reżimem funkcjonariuszy Straży Marszałkowskiej. Zmiana tych przepisów bywała wymusza- na wyrokami Trybunału, które wskazywały pominięcie jakiejś grupy zawodowej za niezgod- ne z Konstytucją. Tak było w wypadku funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (zob. wyrok TK z 3 marca 2015 r. o sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27; s. 26 - 27 wniosku). Reasumując wszystkie swoje spostrzeżenia, wnioskodawca przywołał wyrok Trybuna- łu z 16 grudnia 1997 r. (sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5 - 6/1997, poz. 70; wnioskodawca wskazał złe źródło wykorzystanego w piśmie cytatu), w którym TK stwierdził, że „różnic owanie sytu- acji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasad- nienia konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie po dkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono uzasadnione” (s. 28 wniosku). 2. W piśmie z 26 czerwca 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniej szej sprawie. 3. Marszałek Sejmu w piśmie z 30 listopada 2020 r. zajął stanowisko w imieniu Sej- mu. Stwierdził w nim, że art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 u.z.e.f. są zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz wniósł ponadt o o umorzenie postępowania w po- zostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o orga- nizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopus zczalność wydania wyroku. 4. W piśmie z 17 marca 2021 r. wnioskodawca ustosunkował się do stanowiska Sejmu z 30 listopada 2020 r. Zaznaczył, że „ewentualne uwzględnienie wniosków pisma Marszałka Sejmu przez Trybunał mogłoby uniemożliwić podniesienie przez Wnioskodawcę stosownej argumentacji na rozprawie”. OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 5 Po pierwsze, wnioskodawca odniósł się do wniosku Marszałka Sejmu o umorzenie po- stępowania w zakresie badania zgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji. Marszałek stwierdził, że argumenty p odniesione we wniosku w odniesieniu do naruszenia wymagań ustanowionych przez ten przepis są powierzchowne, a jego analiza ograniczona jest li tylko do jednego akapitu, a co za tym idzie, należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t .p.TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Odpowiadając na ten zarzut, wnioskodawca stwierdził, że art. 2 Konstytucji został przywołany w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji jako wzorzec pomocniczy, a nie jako wzorzec samodzielny. Uzu- pełnienie wzo rców kontroli o art. 2 Konstytucji miało za zadanie zrekonstruowanie w pełniej- szy sposób treści prawa do zabezpieczenia społecznego przez odwołanie do zasady sprawie- dliwości społecznej. RKZZITD podkreśliła, że „art. 67 ust. 1 Konstytucji daje podstawę do r ozróżnienia (1) minimalnego prawa do zakresu zabezpieczenia społecznego (istota prawa) oraz (2) sfery uprawnień ustawowych, które wprawdzie wykraczają poza istotę prawa do za- bezpieczenia społecznego, ale muszą pozostawać w zgodzie z innymi zasadami i norma mi konstytucyjnymi (…). Z treści wniosku jednoznacznie wynika, że Wnioskodawca odwołuje się do sfery uprawnień ustawowych, które ograniczone są przywołaną zasadą sprawiedliwości społecznej” (s. 3 pisma wnioskodawcy). Po drugie, wnioskodawca odniósł się do argumentów Marszałka uzasadniających umo- rzenie postępowania w zakresie kontroli zaskarżonych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emery- talnym funkcjonariuszy. Marszałek uznał, że najważniejszym elementem argumentacji RKZZITD było wskazanie, iż Trybunał przes ądził niegdyś, że pominięcie funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej wśród grup uprawnionych do emerytury pomostowej jest sprzeczne z ustawą zasadniczą, a podobieństwo pomiędzy tymi służbami przesądza o zasadności oczeki- wania analogicznego potraktowania fun kcjonariuszy ITD. Marszałek Sejmu stwierdził jednak, że cechą relewantną, na podstawie której TK przesądził o niekonstytucyjności we wspomnia- nym wypadku, było to, że zadaniem funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej jest przede wszystkim rozpoznawanie, wykry wanie, zapobieganie i zwalczanie określonych przestępstw i wykroczeń. Zdaniem Marszałka, wynika z tego uprawnienie do prowadzenia czynności opera- cyjno - rozpoznawczych oraz dochodzeniowo - śledczych ukierunkowanych na wykrywanie prze- stępstw i ich sprawców, pod czas gdy inspektorzy ITD mimo powierzenia im ważnych zadań z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego nie posiadają takich możliwości. To zdaniem Marszałka przesądza o możliwości różnicowania sytuacji prawnej tych grup. Od- powiadając na te zarzuty, wnioskodawca stwierdził, że Marszałek źle zinterpretował orzecznic- two TK w odniesieniu do cechy relewantnej wyróżniającej służby mundurowe, których funk- cjonariusze korzystają z tych uprawnień. Zdaniem wnioskodawcy, Marszałek zdaje się ją widzieć w podejmowaniu i prowadzeniu czynności operacyjno - rozpoznawczych i dochodze- niowo - śledczych, ukierunkowanych na wykrywanie przestępstw i ściganie ich sprawców. Tym- czasem wśród grup wymienionych w art. 1 u.z.e.f. znajdują się takie, które tego przymiotu nie spełniają: Państwowa Straż Pożarna, Straż Marszałkowska, Służba Więzienna. Zatem różnice w uprawnieniach ITD oraz Służby Celno - Skarbowej nie stanowią wystarczającego powodu, by zaprzeczyć obowiązkowi równego ich traktowania. Wnioskodawca przywołał orzeczen ie TK z 23 września 1997 r. (sygn. K 25/96, OTK ZU nr 3 - 4/1997, poz. 36), w którym Trybunał prze- sądził, że cechami wspólnymi służb wymienionych w art. 1 u.z.e.f., przesądzającymi o nadaniu ich funkcjonariuszom specjalnych uprawnień emerytalnych są: 1) pełn a dyspozycyjność i za- leżność od władzy służbowej; 2) koncentrowanie się obowiązków służbowych na wykonywa- niu zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach; 3) wymagający sprawności fizycznej i psychicznej charakter powierzonych im zadań; 4) bezp ośrednie narażenie zdrowia i życia związane z wykonywaniem tych zadań w celu zagwarantowania bezpieczeństwa obywa- teli, czego konsekwencją są np. powierzone im uprawnienia do użycia środków przymusu bez- pośredniego i broni palnej; 5) ograniczenie udziału w ż yciu publicznym, jak również ogranicze- OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 6 nie możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia i posiadania innych źródeł utrzyma- nia. Zdaniem wnioskodawcy, ITD spełnia wszystkie te wymagania (s. 6 - 7 pisma wnioskodaw- cy). 5. Prokurator Generalny w piśmie z 22 k wietnia 2021 r. wniósł o umorzenie postępo- wania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 6. W piśmie z 25 maja 2021 r. wnioskodawca ustosunkował się do stanowiska Proku- ratora Generalnego z 22 kwietnia 20 21 r. Podtrzymał wszystkie zarzuty wobec zaskarżonych we wniosku przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ustawy o emeryturach pomostowych. Najpierw odniósł się do wniosku Prokuratora Generalnego o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku z uwagi na to, że wniosek dotyczy w isto- cie zaniechania legislacyjnego – wyłączonego z właściwości Trybunału Konstytucyjnego – nie zaś pominięcia ustawodawczego. Wnioskodawca zauważył, że nie spos ób zgodzić się z twierdzeniem, iż uzasadnieniem odmiennego uregulowania uprawnień emerytalnych funk- cjonariuszy służb mundurowych i funkcjonariuszy ITD jest odmienny stosunek służbowy. Prokurator Generalny wskazał, że przyznanie funkcjonariuszom służb mundu rowych prefe- rencyjnych uprawnień emerytalnych wynika z tego, że pozostają w stosunku służbowym, podczas gdy w funkcjonariusze ITD w stosunku pracy. RKZZITD odrzuciła także twierdzenie Prokuratora Generalnego, jakoby to stosunek służbowy definiował służbę w służbie mundu- rowej. „Wnioskodawca wskazuje konsekwentnie, że stosunek zatrudnienia pracowników ITD został ukształtowany w ten sposób, że odpowiada w pełni charakterystyce stosunku służby. Chociaż funkcjonariusze ITD są pracownikami służ by cywilnej (co już samo w sobie wskazu- je na ich szczególny status na tle innych osób pozostających w stosunku pracy), to jednocze- śnie ciążą na nich obowiązki takie same, jak w innych służbach mundurowych oraz funkcjo- nują oni w strukturze, która odpowiada charakterystyce służb mundurowych, zrekonstruowa- nej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i przywołanej przez Prokuratora Generalne- go” (s. 3 pisma wnioskodawcy z 25 maja 2021 r.). Podobieństwo to wynika przede wszyst- kim, zdaniem wnioskodawcy, z hierarc hicznego ukształtowania ITD, obowiązku pozostawa- nia w pełnej dyspozycyjności, regulacji odpowiedzialności dyscyplinarnej, a także obowiązku wykazania się przymiotami osobistymi, właściwymi dla funkcjonariuszy formacji munduro- wych. Zastrzeżenia te wnioskoda wca odnosi także do argumentów Prokuratora Generalnego wobec umorzenia postępowania w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 13 ust. 1 u.e.p. Wnioskodawca odniósł się także do stwierdzenia Prokuratora Generalnego, iż z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie można wyp rowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecz- nego ani konkretnego mechanizmu jego ustalania i waloryzowania. Zdaniem wnioskodawcy należy uznać, że z tego przepisu ustawy zasadniczej nie wynika ciążący na ustawodawcy ob- owiązek przyznania jakiejko lwiek grupie podmiotów wykonujących określone czynności ja- kiegokolwiek konkretnego świadczenia w ramach zabezpieczenia społecznego. Wnioskodaw- ca wskazał, że „podniósł zarzut sprzeczności przepisów prawa nie z normą wywodzoną z sa- mego art. 67 ust. 1 Konstyt ucji RP, ale z normą wywodzoną z art. 67 ust. 1 (prawo do zabez- pieczenia społecznego) w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP (zasada sprawiedliwości spo- łecznej)”. Przypomniał, że we wniosku stanowiącym asumpt do podjęcia przez Trybunał niniejszego postępowa nia zwrócił uwagę na to, iż „na gruncie [zaskarżonych] przepisów i w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zrekonstruować moż- na normę wyrażającą zakaz nadmiernego zróżnicowania systemów zabezpieczenia społecz- nego. Z przepisów tych wynika również zakaz dowolnego (arbitralnego) przyporządkowywa- nia określonych grup zatrudnionych do poszczególnych systemów emerytalnych. W przed- OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 7 miotowej sprawie, naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego odczytywanego łącznie z zasadą sprawiedliwośc i polegało, w ocenie Wnioskodawcy, na pominięciu grupy funkcjona- riuszy w sposób całkowicie nieuzasadniony, nieracjonalny i nieproporcjonalny. Podsumowu- jąc, Wnioskodawca – wbrew sugestii Prokuratora Generalnego – nie wniósł o dokonanie kontroli zgodności p rzepisów prawa z normami wynikającymi kolejno z art. 67 ust. 1, art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ale wniósł o zbadanie zgodności z normą wynikającą łącznie z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz zgodności z normą wynikającą z art. 32 Konst y- tucji RP” (s. 4 pisma wnioskodawcy z 25 maja 2021 r.). Następnie wnioskodawca odniósł się do wniosku Prokuratora Generalnego o umorze- nie postępowania z uwagi na niepowołanie argumentów lub dowodów na poparcie tezy o nie- zgodności z Konstytucją zakwestionow anych regulacji. Stwierdził, że przesłanka określona w art. 47 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK ma charakter formalny, a nie materialny oraz że podniósł ar- gumentację dotyczącą wszystkich sformułowanych przez siebie zarzutów na stronach 17 - 29. Wnioskodawca zauważył, że Prokurator Generalny prowadzi polemikę z jego argumentami, zatem zarzut, jakoby ich nie sformułował, nie może zostać uznany za przekonujący. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Legitymacja wnioskodawcy do inicjowania postępowania prze d Trybunałem. Rozpatrywany wniosek został złożony na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji. Stanowią one, że uprawnione do zainicjowana postępowania w przedmiocie kontroli konstytucyjności norm przed Trybunałem są także og ólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i orga- nizacji zawodowych, jednak tylko wówczas, gdy zakwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Do zadań Związku Zawodowego Inspekcji Transportu Drogowego, zgodnie z jego statutem, należy m.in. obrona praw i interesów jego członków (§ 10 oraz § 11 pkt 21 statutu). Zadania te realizuje w szczególności przez formułowanie i prezentację stanowisk w sprawach dotyczących systemu opieki socjal nej inspektorów w Pol - sce, wykonywania zawodu inspektora Inspekcji Transportu Drogowego (dalej: ITD) i praw pracowniczych (§ 11 pkt 22 statutu). Należy przyjąć, że wniosek dotyczący nieuwzględnienia funkcjonariuszy ITD w zakwestionowanych przepisach mieści się w ramach pojęcia obrony praw, godności i interesów członków Związku. Jego zakres przedmiotowy spełnia zatem wymagania ustanowione w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z przepisami statutu, Rada Krajowa Związku Zawodowego Inspekcji T rans- portu Drogowego (dalej: wnioskodawca) jest ogólnokrajowym, naczelnym organem tego związku uprawnionym do reprezentowania interesów członków Związku wobec pracodawcy, organów samorządowych, organów państwowych i resortowych oraz osób fizycznych, we wszy stkich sprawach niezastrzeżonych dla Ogólnego Zebrania Członków Związku lub Ze- brania Delegatów (§ 21 statutu). W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że wniosko- dawca jest organem uprawnionym do złożenia wniosku inicjującego ten rodzaj postępowania prze d Trybunałem Konstytucyjnym. Trybunał stwierdził również, że rozpoznawany wniosek został wniesiony do TK w wyniku prawidłowo podjętej uchwały wnioskodawcy wskazującej expressis verbis , jakich zagadnień powinien on dotyczyć. Trybunał stwierdził zatem, że w niosek spełnia formalne wymagania dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku wynikające z art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji. OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 8 2. Dopuszczalność rozstrzygania o nieuwzględnieniu funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogow ego w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjona- riuszy oraz ustawy o emeryturach pomostowych. 2.1. Ocena dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku, który zainicjował to po- stępowanie powinna rozpocząć się od wyjaśnienia, czy wskazane w nin iejszej sprawie przez wnioskodawcę uregulowanie niepełne w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu eme- rytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywia- du, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożar- nej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, ze zm.; dalej us tawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy lub u.z.e.f.) oraz ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomosto- wych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1924, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 164; dalej: ustawa o emeryturach pomostowych lub u.e.p.) podl ega kognicji Trybunału. Możliwość jego inge- rencji w takich wypadkach uzależniona jest od charakteru konkretnej luki w prawie. Trybunał biorąc pod uwagę przedstawione niżej argumenty uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi możliwość jego ingerencji w pr zepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ustawy o emeryturach pomostowych. Konstytucja nie ustanawia bowiem obowiązku jednakowego uregulowania uprawnień emerytalnych inspektorów ITD oraz funkcjonariuszy Policji i innych służb mundurowy ch. Fakt ten stanowi wystarczającą przesłankę dla umorze- nia niniejszego postępowania. 2.1.1. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się o dopuszczalności kontroli konstytucyj- ności regulacji niepełnych. Pierwszym organem, który dostrzegł konieczność ich oceny w p olskim systemie prawnym był Sąd Najwyższy. W wyroku z 6 stycznia 1999 r. (sygn. akt III RN 108/98, OSNP nr 20/1999, poz. 639), SN stwierdził, że brak wydania rozporządzeń przewidzianych w ustawie stanowi delikt konstytucyjny oraz że „niewykonanie przez Rad ę Ministrów obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniają- cego prawidłowe wykonanie ustawy (art. 146 ust. 4 pkt 1 i 2 w związku z art. 92 Konstytucji RP) narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawne go (art. 2 i 7 Konstytucji RP), a tym samym może stanowi ć́ delikt konstytucyjny” (zob. M. Grzy - bowski, Raport z działalności Trybunału Konstytucyjnego wygłoszony podczas XIV Kongresu Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych. Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego , s. 2 - 3; źródło: https://www.confeuconstco.org/reports/ rep - xiv/report_Poland_po.pdf). Kontrowersje wokół oceny uregulowań niepełnych wynikają przede wszystkim z wątpliwości, czy wskazywanie, że brak pewnych tr eści w obowiązują- cych przepisach narusza gwarancje konstytucyjne, jest do pogodzenia z rolą negatywnego ustawodawcy, którą w kelsenowskim modelu kontroli konstytucyjności przypisuje się sądom konstytucyjnym. Ostatecznie Trybunał podzielił pogląd, że dla pe łnej realizacji postanowień Konstytucji traktowanej współcześnie jako wyraz „obiektywnego systemu wartości” (zob. wyrok TK z 23 marca 1999 r. o sygn. K 2/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 38) konieczne jest zapewnienie sądom konstytucyjnym możliwości stwierdzania , iż niewywiązanie się z obo- wiązku uwzględnienia wskazanych przez ustrojodawcę treści w powszechnie obowiązujących przepisach stanowi formę naruszenia ustawy zasadniczej. By zapobiec zbyt daleko idącej ingerencji sądu konstytucyjnego w polityczny proces stanowienia prawa, Trybunał zaakceptował dychotomiczny, co do zasady, podział uregulo- wań niepełnych na zaniechania i pominięcia legislacyjne. TK przesądził, że wyłącznie pomi- nięcie objęte jest jego kognicją. Podział ten jest jednak nieostry i brakuj e kryteriów, które bezwzględnie przesądzałyby o zaliczeniu ocenianego uregulowania do jednej z tych kategorii. Niemniej w wyroku z 6 listopada 2012 r. o sygn. K 21/11 (OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119), OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 9 który stanowi najbardziej reprezentatywne ujęcie poglądó w dotyczących omawianej tu kwe- stii, TK stwierdził, że „zaniechanie prawodawcze występuje niespornie wtedy, gdy na pod- miocie wyposażonym w kompetencje prawodawcze spoczywa obowiązek uregulowania ja- kiejś dziedziny spraw aktem normatywnym, a prawodawca obowią zku tego nie spełnia: nie stanowi norm regulujących jakąś dziedzinę spraw. (…) Pominięcie prawodawcze zachodzi [natomiast] niespornie wtedy, gdy prawodawca w wydanym przez siebie akcie normatywnym przewidział jakąś czynność konwencjonalną, lecz pominął reg uły jej dokonywania – wszyst- kie lub tylko niektóre – w następstwie czego czynności konwencjonalnej «ważnie» dokonać się nie da. Jest to typowa sytuacja określana mianem luki tetycznej (konstrukcyjnej): prawo- dawca w akcie normatywnym daje wyraz woli wykreow ania określonej czynności konwen- cjonalnej, ale czyni to konstrukcyjnie wadliwie. Jako pominięcie prawodawcze Trybunał kwalifikuje również takie sytuacje, gdy prawodawca w akcie normatywnym kształtuje jakąś sytuację prawną, na którą zazwyczaj składają się p owiązane ze sobą funkcjonalnie kompeten- cje, obowiązki, uprawnienia jakiegoś podmiotu, przy czym: 1) nie stanowi norm, które są niezbędne, by wyznaczone obowiązki dało się zrealizować, lub norm, które umożliwiałyby czynienie użytku z przyznanych kompetencji lub uprawnień bądź też 2) nie przewiduje od- powiednich gwarancji zabezpieczających egzekwowanie albo kontrolę wykonywania rozwa- żanych obowiązków, kompetencji czy uprawnień. W tego rodzaju przypadkach Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak normy lub norm, kt óre umożliwiałyby funkcjonowanie mecha- nizmu przyjętego przez prawodawcę. Z przypadkiem pominięcia, który w praktyce nastręcza najwięcej trudności, mamy do czynienia wtedy, gdy w rozważanej regulacji prawnej nie uwzględniono pewnych podmiotów czy sytuacji, co może być konsekwencją nietrafnego do- boru cech relewantnych, ze względu na które jakieś inne podmioty lub sytuacje zostały wy- różnione, albo wprowadzenia nieuzasadnionego zróżnicowania”. W wielu wydanych dotąd orzeczeniach TK wskazywał, że zaniechanie leg islacyjne cechuje się wolicjonalnym charakte- rem (zob. wyrok z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU 7/2001, poz. 216; wy- rok z 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19, OTK ZU A/2021, poz. 54; postanowienie z 14 sty - cznia 2015 r., sygn. P 9/14, OTK ZU 1 /A/2015, poz. 6; postanowienie z 19 września 2019 r., sygn. SK 5/18, OTK ZU A/2019, poz. 56). 2.1.2. Kluczowe wydaje się jednak, czy Konstytucja nakłada na ustawodawcę zwykłe- go obowiązek konkretnego uregulowania danej kwestii. W niniejszym postępowaniu nal eży zatem zadać pytanie, czy prawodawca był na podstawie jednego ze wskazanych przez wnio- skodawcę wzorca kontroli zobowiązany do ukształtowania emerytalnych uprawnień funkcjo- nariuszy ITD w sposób identyczny lub podobny, jak zrobił to w odniesieniu do Polic jantów i innych funkcjonariuszy służb mundurowych. Konstytucyjna regulacja prawa do zabezpie- czenia społecznego nie wskazuje żadnych konkretnych wymagań, które ustawodawca powi- nien realizować kształtując sytuację prawną poszczególnych grup zawodowych w tym zakre- sie pozostawiając władzy politycznej możliwość przyjmowania takich rozwiązań, jakie wyda- ją się celowe dla realizacji interesów państwa. Nie oznacza to jednak, że Trybunał nie może kontrolować prawidłowości przepisów emerytalnych. Podstawą jego ingeren cji w takich sytu- acjach jednak jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów podobnych wynikający z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji. Trybunał przypomina, że o zaistnieniu takiego konstytucyjnego wymagania decyduje posiadanie przez obie porównywane grupy te j samej cechy relewantnej, która uzasadnia spe- cjalną ochronę państwa (zob. postanowienie TK z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału „zarzut pominięcia podmio- towego (nieobjęcia regulacją pewn ej grupy czy kategorii osób) wymaga wyraźnego wskaza- nia w wypadku zaskarżenia konstytucyjnej nieodzowności szerszego zakreślenia kręgu adre- satów normy, niż uczynił to ustawodawca” (wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83; zob. również wyroki z: 6 lutego 2010 r., sygn. P 16/09 OTK OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 10 ZU nr 2/A/2010, poz. 12 oraz 26 czerwca 2018 r., sygn. SK 32/17, OTK ZU A/2018, poz. 45, a także postanowienie TK z 13 kwietnia 2010 r., sygn. P 35/09, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 39) Prokurator Gener alny słusznie zauważa, cytując orzecznictwo Trybunału, że uzasad- niając zarzut nierównego traktowania nie może ograniczać się do wskazania, że kontrolowany przepis nie zawiera konkretnej regulacji, która satysfakcjonowałaby wnioskodawcę. W świetle powyższe go należy zbadać, czy zachodzi jakościowa tożsamość lub zna- czące podobieństwo pomiędzy funkcjonariuszami ITD a grupami objętymi przywilejami wy- nikającymi z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ustawy o emeryturach pomostowych. Wnioskodawc a powołuje się w tym przedmiocie na wyrok Trybunału z 3 mar- ca 2015 r. (sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27) , w którym orzekł, że art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 u.z.e.f. w zakresie, w jakim „wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytalnyc h pomijają funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy wykonują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (…)”, są niezgodne z art. 32 Konstytucji. Zdaje się jednak zapominać, że Trybunał przesądził wówczas, iż służby mundurowe postrzegane jako grupa są wewnętrznie zróżnicowane. To oznacza, że „z samego określenia przez ustawodawcę danej formacji jako mundurowej lub umundurowanej nie moż- na a priori wysnuwać wniosku, że status prawny takich formacji i ich funkcjonariuszy powi- nien być kształtowany przez ustawodawcę w sposób identyczny czy podobny”, a także, iż „nie wynika z tego [również] obowiązek ustawodawcy – po wyważeniu konkurujących ze sobą wart ości konstytucyjnych – do zapewnienia takiego samego świadczenia emerytalnego każdemu funkcjonariuszowi i każdej służbie «mundurowej», bez względu na cechy i okolicz- ności charakteryzujące beneficjentów” (zob. sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27). W cytowanym orzeczeniu TK stwierdził, że charakter obowiązków i zadań wyznaczonych Służbie Celno - Skarbowej uzasadniają tezę, iż istnieje obowiązek przyznania jej funkcjonariu- szom takich samych preferencyjnych uprawnień jak te, z których korzystają funkcjonar iusze Policji. Trybunał podziela stanowisko Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, że ITD funda- mentalnie różni się nie tylko od Policji, lecz także od Służby Celno - Skarbowej, której casus wnioskodawca przywołuje jako przesądzający o słuszności swoich argumen tów. ITD powsta- ła, by realizować trzy podstawowe funkcje: kontrolną, fiskalną i reglamentacyjną. Pierwsza z nich polega na egzekwowaniu prawa przez kontrole podmiotów uczestniczących w ruchu drogowym. Druga koncentruje się wokół nakładania, a następnie ści ągania opłat za narusze- nia prawa w tym względzie. Funkcja reglamentacyjna zaś związana jest z uprawnieniami li- cencyjnymi, tj. wydawaniem zezwoleń na prowadzenie konkretnej działalności gospodarczej związanej z transportem drogowym. Ponadto inspektorzy ITD mają prawo do nakładania kar pieniężnych oraz ich pobierania w zakresie swojego funkcjonowania, do prowadzenia czyn- ności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia, do kierowania do sądu wniosków o ukara- nie, do udziału w rozprawach przed sądami powszechnymi w charakterze oskarżyciela pu- blicznego, a także do wnoszenia odwołań od postanowień i orzeczeń tych sądów w sprawach o wykroczenia objęte zakresem funkcjonowania ITD. Wnioskodawca wskazał, że funkcjonariusze ITD ramię w ramię z policjantami pełnią służbę na drogach. Stwierdzenie to mogłoby sugerować, że w tym zakresie ustawodawca po- wierzył im te same uprawnienia i obowiązki. Tymczasem, kontroli prowadzonej przez ITD podlegają tylko ci kierowcy, którzy kierują pojazdami na zasadach określonych w art. 129a ust awy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, ze zm.). Oznacza to, że zakres uprawnień policyjnych ITD ograniczony jest do 1) kierowców, którzy wykonują przewóz drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o tr ans- porcie drogowym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2201; da- lej: ustawa o transporcie drogowym lub u.t.d.), 2) badania w celu ustalenia w organizmie za- wartości alkoholu lub obecności środka działającego podobnie do alkoholu , 3) kierowców, OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 11 którzy naruszyli przepisy ruchu drogowego, w wypadku zarejestrowania tych naruszeń przy użyciu przyrządów kontrolno - pomiarowych, przenośnych albo zainstalowanych w pojeździe albo na statku powietrznym urządzeń rejestrujących, 4) kierowców, którzy rażąco naruszyli przepisy ruchu drogowego lub spowodowali zagrożenie jego bezpieczeństwa, 5) kierowców, którzy wykonują przewóz drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o prze- wozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2147), 6) kierowców, którzy wykonu- ją transport odpadów w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, ze zm.). Oznacza to, że uprawnienia inspektorów ITD względem ruchu drogowego stanowią jedynie niewielką część uprawnień realizowanych przez Policję. Inspektorzy ITD, mimo że współpracują z funkcjonariuszami Policji, nie posiadają istotnych uprawnień policyjnych. W szczególności nie prowadzą postępowań przygotowaw- czych w zakresie przestępstw w ruchu drogowym ani też czynności operacyjno - rozpoznawczych. Ponadto w doktrynie utrwalił się pogląd, że nie wszystkie organy wykonu- jące zadania w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego muszą zyskiwać status – w tym przywileje socjalne – służb mundurowych. Ustawodawca zachowuje daleko idącą swobodę w tym, jaki charakter przypisze powoływanemu organowi. W polskiej doktr y- nie powszechnie akceptuje się sytuację, kiedy organy policji administracyjnej, które tak jak ITD dbają o porządek i bezpieczeństwo publiczne, traktowane są jak organy administracji rządowej lub organy samorządowe, nie zaś jak służby mundurowe. Funkcjonari usze (pracownicy) więk- szości z nich korzystają z powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego. Można w tym względzie wymienić Państwową Inspekcję Farmaceutyczną, Inspekcję Weterynaryjną czy stra- że gminne i miejskie. 2.1.3. Choć sam brak wynikającego z K onstytucji obowiązku ustawodawcy do jedna- kowego lub podobnego uregulowania uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy ITD stanowi wystarczającą przesłankę umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, warto zwrócić uwa- gę na wolicjonaliny charakter analizowanego rozwiązania. Skoro wnioskodawca przedmiotem zainteresowania Trybunału w niniejszym postępowaniu uczynił art. 1, art. 18a ust. 1 oraz art. 18b ust. 1 u.z.e.f., a także art. 13 ust. 1 u.e.p. w zakresie, w jakim wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytaln ych pomijają funkcjonariuszy ITD wykonujących zadania określone w art. 50 pkt 1 u.t . d., niezbędne jest ustalenie, czy świadomie wyłączył inspektorów ITD z katalogu grup korzystających z przywilejów emerytalnych przysługujących funkcjonariu- szom służb mundur owych. Zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy, zwłaszcza przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy były wielokrotnie nowelizowane przez dodawanie kolejnych grup uprawnionych do emerytury mundurowej, co miało bezpośredni wpływ na krąg upra w- nionych do pobierania emerytury pomostowej. Pierwotnie ustawa o zaopatrzeniu emerytal- nym funkcjonariuszy dotyczyła jedynie żołnierzy oraz funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej . W kolejnych latach wraz ze zmianami w strukturze służb mundurowych stopniowo dodawano kolejne grupy: 1) funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (na podstawie art. 130 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu, Dz. U. Nr 27, poz. 298); 2) funkcjon ariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (na podstawie art. 175 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Dz. U. Nr 74, poz. 676); 3) funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (n a pod- stawie art. 161 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz. U. Nr 104, poz. 708); 4) funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego (na podstawie art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Woj- skowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, Dz. U. Nr 104, poz. 711); 5) funkcjonariuszy tych służb za- OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 12 t rudnionych w nich po 31 grudnia 2012 r. (na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa W ewnętrzne- go, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw , Dz. U. poz. 664); 6) funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (na podstawie art. 266 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, Dz. U. z 2018 r. poz. 138; dalej: ustawa o Służbie Ochrony Państwa); 7) funkcjonariuszy Straży Marszałkowskiej (na podstawie art. 9 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Straży Marszałkow- skiej, Dz. U. poz. 730). Natomiast jeżeli chodzi o art. 13 ust. 1 u.e.p., jako immanentnie zwią- zany z przepisa mi ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy pierwotnie gwaran- tował emerytury pomostowe żołnierzom zawodowym, funkcjonariuszom Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Sł użby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorup- cyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Więziennej i Państwowej Straży Pożarnej. W 2017 r. uzupełniono ten katalog na podstawie art. 317 ustawy o Służbie Ochrony Państwa o funkcjonariuszy tej formacji. Wydaje się zatem, że prawodawca świadomie, mimo pewnych podobieństw pomiędzy charakterem obowiązków służbowych inspektorów ITD oraz funkcjonariuszy służb mundurowych, pominął tę grupę w przepisach o emeryturach mundurowych. Intencja ustawodaw cy co do ukształtowania katalogu grup uprawnionych do emerytur pomostowych w zakresie żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych nie została jasno przedstawiona w uzasadnieniu projektu ustawy o emeryturach pomostowych. Projektodawca wskazał jedynie, że „[p]rojekt przewiduje objęcie prawem do emerytury pomostowej funk- cjonariuszy i żołnierzy zwolnionych ze służby, którzy nie spełniają warunków do nabycia prawa do emerytury «mundurowej». Z tego względu dla resortów obrony narodowej i spraw wewnętrznych pows taną skutki finansowe z tytułu konieczności opłacania składek na FEP za te osoby. Przykładowo dla ok. 100 osób rocznie, skutki te wyniosą ok. 140 tys. zł w skali ro- ku” (s. 39 uzasadnienia projektu ustawy o emeryturach pomostowych, druk sejmowy nr 1070/VI k adencja Sejmu). Intencji ustawodawcy w analizowanym zakresie nie wskazuje również przebieg prac parlamentu nad tym projektem. Podczas prac we właściwych komi- sjach sejmowych (Komisji Finansów Publicznych, Komisji Polityki Społecznej i Rodziny) i Senacie uwa gi i proponowane poprawki nie dotyczyły bowiem analizowanych zagadnień. Nie odnosiły się doń także zastrzeżenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przedstawione 15 grudnia 2008 r. we wniosku o ponowne rozpatrzenie tej ustawy przez Sejm. Wątpliwości Prezy denta budziło w szczególności „bardzo znaczące ograniczenie liczby osób uprawnio- nych do emerytur pomostowych (z ponad 1 mln do około 250 tys.). Ograniczenie w zakwe- stionowanej przeze mnie ustawie kręgu osób uprawnionych do świadczeń wynika z przyjęte- go spo sobu określenia prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze. Dodatkowo podnieść należy, że liczne osoby wykonujące prace określone w wykazach dołą- czonych do ustawy nie nabędą prawa do emerytury pomostowej ze względu na przyjęte wa- runki n abywania tego świadczenia” (s. 2 wniosku Prezydenta RP z 15 grudnia 2008 r.). Pre- zydent wskazywał również na samą ideę emerytur pomostowych, z uwagi na to, że wybór pomiędzy przekwalifikowaniem, dalszą pracą a przejściem na to świadczenie z powodu jego nie wystarczającej – zdaniem Prezydenta – wysokości będzie iluzoryczny. Sejm nie podzielił jednak obaw głowy państwa i 19 grudnia 2008 r. ponownie uchwalił tę ustawę. Zważywszy jednak na charakter ustawy o emeryturach pomostowych względem ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należałoby przyjąć, że niemożność jej określenia nie ma prze- sądzającego znaczenia. Niewątpliwie bowiem intencją prawodawcy było uczynienie upraw- OTK ZU A/2023 K 7/20 poz. 47 13 nienia do emerytury pomostowej pochodnym względem prawa do emerytury mundurowej. Za tem skoro, jak wykazano wyżej, ustawodawca świadomie nie uwzględnił grupy reprezen- towanej przez wnioskodawcę w katalogu podmiotów uprawnionych do emerytury munduro- wej, intencję tę należy odnieść także do zaskarżonego przepisu ustawy o emeryturach pomo- stowy ch. Na tej podstawie należy przyjąć, że w ramach przysługujących ustawodawcy upraw- nień do ukształtowania systemu zabezpieczeń społecznych w Polsce, przede wszystkim w zakresie przyjęcia katalogu podmiotów uprzywilejowanych w tej sferze, mógł nie uwzglę - dn ić funkcjonariuszy ITD wśród grup uprawnionych do emerytury mundurowej czy pomo- stowej. W świetle powyższego, Trybunał nie jest właściwy do oceny ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ustawy o emeryturach pomostowych we wskazanym przez wnio skodawcę zakresie. 2.2. Abstrahując od tych zasadniczych rozważań, Trybunał zauważył, że wnioskodaw- ca – a także Prokurator Generalny i Sejm – mylą się twierdząc, że problemem konstytucyj- nym w tej sprawie jest niekompletny charakter przepisów o szczególny ch uprawnieniach emerytalnych funkcjonariuszy służb mundurowych przejawiający się w nieuwzględnieniu wśród uprzywilejowanych grup funkcjonariuszy ITD. Trybunał stwierdził, że rzeczywistym problemem konstytucyjnym jest tutaj status funkcjonariuszy ITD. Spos trzeżenie to ma fun- damentalne konsekwencje dla wymaganego przepisami zakresu zaskarżenia, które wniosko- dawca powinien był wskazać w piśmie inicjującym postępowanie. Trybunał jest przekonany, że przedmiotem zaskarżenia powinny być nie przepisy ustawy o zaop atrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ustawy o emeryturach pomostowych, a art. 77 u.t.d., który w sprawach dotyczących statusu funkcjonariuszy i pracowników ITD, a nieuregulowanych w ustawie o transporcie drogowym odsyła do odpowiedniego stosowania prz episów o służbie cywilnej. Art. 98 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1691) tymczasem wyraźnie przewiduje, że członkowie korpusu służby cywilnej objęci są ogólnymi zasadami zabezpieczenia emerytalnego. Przez odesła nie zawarte w tym przepisie ustawodaw- ca przesądził zatem jednoznacznie, że pracownicy ITD korzystają z powszechnego systemu emerytalnego. W konsekwencji należy stwierdzić, że bez względu na merytoryczne argumen- ty uzasadniające przyjęcie takiego rozwiązania , nie może być mowy w tym wypadku o uregu- lowaniu niepełnym, gdyż ustawodawca przewidział, jakie przepisy wyznaczają emerytalne uprawnienia inspektorów ITD. Stan ten mógłby być interpretowany inaczej, gdyby z prac legislacyjnych można było wywnioskować, że ustawodawca niejako przypadkowo przyjął takie rozwiązanie. W analizo- wanym w niniejszym postępowaniu wypadku przyjęcie takiego założenia jest jednak niemoż- liwe. Na przestrzeni ponad dwóch dekad obowiązywania ustawy o transporcie drogowym była ona wielokrot nie nowelizowana, także art. 77 ust. 1 był wielokrotnie zmieniany, choć przede wszystkim w zakresie uaktualnienia Dziennika Ustaw, w którym publikowane były kolejne zmiany w brzmieniu ustawy o służbie cywilnej. Rzadziej zmianom podlegał ust. 2 tego przepis u, który wskazuje wyjątki od odpowiedniego stosowania wobec pracowników ITD przepisów ustawy o służbie cywilnej. Żadna z tych nowelizacji nie dotyczyła jednak ode- słania do odpowiedniego stosowania ustawy o służbie cywilnej w kontekście uprawnień eme- rytalny ch funkcjonariuszy ITD. Trybunał stanął na stanowisku, że brak merytorycznej inge- rencji w kwestię emerytalnych uprawnień tej grupy przy jednoczesnym zainteresowaniu ustawodawcy innymi zagadnieniami regulowanymi w ustawie o transporcie drogowym, także w zak resie obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy ITD, świadczy o woli prawodawcy za- chowania mocy obowiązującej analizowanego rozwiązania. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.