K 23/23

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 lutego 2024 r. Pozycja 15 WYROK z dnia 1 1 stycznia 202 4 r. Sygn. akt K 23 / 2 3 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Krystyna Pawłowicz – spraw ozdaw c a Ba rtłomiej Sochański Bogdan Święczkowski Rafał Wojciechowski , protokolant: Joanna Rosół , po rozpoznaniu , z udziałem wni oskodawcy oraz Prokuratora Generalnego , na rozpr a wie w dniu 11 stycznia 202 4 r . , wn iosku grupy posłów o zb adanie zgodności: 1) art. 11 ust. 1 z da nie drugie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2022 r. poz. 762) z art . 42 ust. 3 w związku z art . 60 w związku z art . 31 ust. 3 Konstytucji , 2) art . 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy powołanej w p unkcie 1 w z akresie, w ja- kim odnosi się do Prezesa Narodowego Ban k u Pol ski eg o, z art . 227 Konsty- tucji , art . 130 Traktatu o funkcjonowani u Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864/2 , ze zm.; Dz. Urz. UE C 202 z 0 7 .06.2016 , s. 47 ) oraz art . 7 i art . 14 ust. 2 Protokołu n r 4 w sprawie Statutu Europejskiego Systemu B a nków Cen tralnych i Europejskiego Banku Centra lnego (Dz. Urz. UE C 202 z 0 7.06.2016 , s. 230), 3) art . 13 ust. 1a ustawy powołanej w p unkcie 1 w zakresie, w jakim nie p rzewi- duje większości kwa lifikowanej w od niesieniu d o postawienia w stan oskar- żenia Prezesa Narodowe go Banku Polskiego, z art . 227 Konstytucji , art . 130 Traktatu o funkcjonowani u Unii Europejskiej oraz art . 7 i art . 14 ust. 2 Proto- kołu n r 4 , o r z e k a: 1. Art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 26 marca 1 9 82 r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2022 r. poz. 762) w zakresie, w jakim umożliwia za- wieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek podjęcia przez * Sentencja została ogłoszona dnia 2 6 stycznia 202 4 r. w Dz. U. poz. 95 . OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 2 Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej licz- by posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa Narodowego Banku P olskiego do odpowie- dzialności przed Trybunałem Stanu, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 13 ust. 1a u stawy po wołanej w punkcie 1 w części, w jakiej odsyła do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 , jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 13 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1, wskutek pominięcia odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym z a kresie. Orzeczenie zapadło większością głosów . U Z A S A D N I E N I E I 1 . Grupa posł ów (dale j: wnioskodawca) w piśmie z 29 listopada 20 2 3 r. (dalej: wni o- sek) wn iosła o zbadanie zgodności : po pierws ze, art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 26 mar ca 1 982 r. o Trybunal e Stanu (Dz. U. z 2022 r. poz. 762 ; dalej: ustawa ) z art . 42 ust. 3 w zw iązku z art. 60 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucj i , po dr u gie , art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy w zakre sie, w jakim odnosi się do Prezesa Narodowego Banku Polskiego ( da- lej: Prezes NBP ) , z art. 227 Konstyt ucji , art. 130 Traktatu o f unkcjo nowaniu Unii Euro pej- skiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, z e zm.; Dz. Ur z. UE C 202 z 07.06.20 16, s . 47 ; da- lej: TfUE ) oraz art. 7 i art. 1 4 us t. 2 Protokołu nr 4 w sprawi e S t atutu Europejskiego Syste mu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, z e zm.; Dz. Urz. UE C 20 2 z 0 7.0 6.20 16, s . 230 ; dalej : Protokół ) , po t rzecie, art. 13 ust. 1 a ustawy w zakresie , w jakim nie przewi duj e większości kwalifikowanej w odniesieniu do po- s tawienia w s ta n oskarżenia Prezesa N B P , z art . 227 Konstytu cji , art . 130 Tf U E oraz art . 7 i art . 14 ust. 2 Protokołu . 1.1. Wnioskodawca wskazał, że ustawa z d nia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o T rybu nal e S t anu (Dz. U. Nr 125, poz. 13 72 ; dalej: ustawa nowelizująca ), która wprowadziła do ustawy regulację większości niezbędne j do pociągnięcia do odpowiedzialnoś ci przed Try- bun ałem Stanu organów w ymienionych w art . 198 Konstytucji oraz w art . 156 ust. 2 Konst y- tu c ji, miała na cel u, jak stwierdzono w uz asadn ieniu jej projektu, dostosowanie przepisów ustawy do rozwiązań zawartych w Konstytucji. Jednak , zdaniem wnios k odawcy, cel ten, wbrew intencjom ustawodawcy, nie został osiągnięty w tre ści ustawy nowelizującej , kt ó ra uks ztałtowała treść art . 13 ust. 1a i 1 b ustawy . Wnios k odawca p odkreślił znaczen ie , wynikającej z art . 227 Konstytucji, zasady nieza- leżności banku centralnego i jego organów , która jest nazywana również zasadą autonomii, zwra cając uwagę , że składa się na nią przede wszystkim konieczność zapewnie nia swobody działania N arodowego B anku P olskiego (dalej: NBP) i wyeliminowanie możliwości wywie- rania wpływu in nych organów na działalność banku centralnego . Podkreślił po nadto, że OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 3 wpr awdzie zasada t a nie z ostała wpros t wysłowiona w e wskazanym wzorcu kon troli, nie- mniej stanowi konsekwencję „ założ enia racjonalności ograniczenia ingerencji polityków w działalność tego organu ” (s. 11 wniosku ). Przyt oczył pogląd W. Sokolewicza, że „ ( … ) in- tencja twórców konstytu cji jes t jasna – wobec wstrząs ów i niepo kojów życia politycznego należy zachować względną autonomię polityki pieniężnej państwa w interesie jej stabilności i prze widyw alności, a tym samym równ owagi gospodarki narod owej. A to zakłada niezależ- ność NBP w stosunku do ty ch władz publicznych zwłaszcza które pochodzą z politycznego nadania i są uwrażliwione na wszelkie bodźce płynące z ośrodków partyjnej polityki. Nakazu- je to ostrożność wobec prób takiego nowelizowania ustaw zwykłyc h, które mogłyby podwa- ż y ć konsty tuc yjną zas adę niezależności N BP, czy choćby tylko w ywoływać wątpliw ości co do spójności z tą zasadą ” ( W. S okolewicz, uwagi do art . 227, [w:] Konstytucja Rzeczypo spoli- tej Polskiej. Komentarz , t. V, red. L. Garlick i, Wars zawa 2007, s. 15 ; s. 11 wniosku ) . Wnioskodawca wskazał problemy konstytucyjn e wynikające z zawieszenia ex lege w czynnościach osoby pociągnię tej uchwałą Sejmu , podjętą bezwzględną większością głosów (niekwalifikow an ą) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów , do odpowie- dzia lności prze d Trybunałem Stanu. Perspektywa podjęcia taki ej uchwały „ [m] o że ( … ) stać się sposobem polityc znego naci sku – z jednej strony może służyć « ukaraniu » Prezesa ( … ) [NBP] za prowadzoną przez ( … ) [NBP] politykę pieni ężną, która jest wyłąc zną kompetencją ( … ) [ NBP ] , a która jest sprzeczna z wol ą rządu lub sejmowej większości. Z drugiej strony może służyć do wymuszenia na Prezesie ( … ) [NBP] postępowania w określony , zależ ny od legislatyw y i egzekutywy, sposób ” (s. 18 i 19 wni osku ) . Wnioskodawca stwierdził, że wb rew intencj om ustawodawcy , wskazanym w uzasad- nie niu projektu ustawy nowelizującej, bezwzględna większość w obecności co najmniej po- łowy ustawowej liczby posłó w , uregulowana w art . 13 ust. 1a ustawy, jest za n iska, a by z a- pewnić realizację konstytucyjn ej zasady niezależności NBP i Prezesa NBP, a zwłaszcza , aby zagwarantować ich ochron ę przed w pływami politycznymi , uniemożl iwiającymi niezależną politykę pieniężną. Podkreślił , że szczególne konstytucyjn e gwarancje trwałości pi astowania urzędu Prezesa NBP wyni kają z zas ady jego kadency jności ( art . 227 ust. 3 Konstytucji) . Po- woływanie Prezesa NBP na sześcioletnią kadencję czyni pra wdopodobnym założenie, że część urzęd owani a będzie miała miejsce w warunkach kohabitacji z wię ksz ością sejmową odmienną od tej, która zdecydowała o wyborze określonej osoby na stanowisko Prezesa NBP. „ [D]ługotrwałość ( … ) kadencji Prezesa NBP ( … ) [ma] zagwarantować ( … ) stabilność nie- zbę dną do realizacji długofalowych celów polityki pieniężn ej ” ( L . Góral, K. Koperkiewicz - Mordel, uw agi do ar t . 2 27, [w:] Konstytu cja RP , t. II, Koment arz do art . 87 - 243 , red. M. Sa- fjan, L. Bosek, Warszawa 2016, nb. 3 ; s. 27 wniosku ) . „ Wprost wskazuje się, że kadency jność to kluczowy element ustrojowy niezależności Prezesa ( … ) [NBP ] ” (s . 27 wn iosku) . Z „ nieza- leżnością ( … ) [NBP] jako instytucji współbrzmi niezależność Prezesa NBP ( … ) [, który ] jest powoływany przez Sejm na wni osek Prezydenta RP na 6 lat ” ( M. Bartoszewi cz, uwagi do art . 227, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko mentarz , red. M. Hacz kowska, Wa r- s zawa 2014 , uwaga nr 6 ; s. 27 wniosku ). Wnio skodawca skonkludował, że bezwzględna większość w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, przewid zian a w art . 13 ust. 1a ustawy, ukształtowanym przez ustawę nowelizującą, „ nie gwarantuje, wbrew wyraź- nym intencjom ustawodawcy, uniezależnie nia tej proce dury od możliwości jej politycznej instrumentalizacji ” (s. 27 wniosku). 1. 2 . Wnioskodawca przedstawił argumentację, która jeg o zdaniem uzasadnia niezgod- ność art. 11 us t. 1 zd anie drugie ustaw y z art . 4 2 ust. 3 w zw iązku z art. 60 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucj i . Podniósł , „ iż w doktrynie, nawiąz ując do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Czło wieka w Strasburgu, wskazuje się, że « [d]omniemanie niewinności odnosi się ( … ) do OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 4 każdego dopuszczającego się zabronionego czynu , a n ie tylko do oskarżonego , a więc w za- stanym przez konstytucję stanie prawnym, także wobec osoby, którą dopiero podejrzewa się czy nawet tylko nie wyklucza się popełnienia przez nią przestęps tw a. Tak też, w sposób jed- noznac zn y, o rzeka ETPC (por. np . orzeczen ie Minelli p rzeciwko Szwajcarii z 25 marca 1983 r.) » ” (s. 6 - 7 wniosku). Zdaniem wnioskodawcy „ w świetle orzecznictwa Trybun ału Konstytucyjnego do- mnieman ie niewinności nie przysługuje wyłącznie w ramach procedur karnych se ns u stricto , lecz w każdym postępowaniu o charakterze r epresyjnym: « Trybunał Konstytucyjny podziela zapatrywanie wnioskodawcy i Marszałka Sejmu, iż uregulowanie domniemania niewinności w Konstytucji, wśród przepisów dotyczą cy ch wolności oraz praw człowieka i o bywatela, oznacza rozszerzenie zakresu stos owania zasady poza ramy procesu karnego » ( … ) [w]yrok ( … ) [ TK ] z 2 9 stycznia 2002 r., [sygn.] K 19/01, OTK - A 200 2, Nr 1, poz. 1. Podobnie zob. wyrok ( … ) [TK] z 11 września 2001 r., [sygn.] SK 1 7/ 00, OTK 2001, N r 6, poz. 165 oraz wyrok ( … ) [ TK ] z 2 kwietnia 2015 r., [ sygn.] P 31/12, OTK - A 2015, Nr 4, poz. 44. ( … ) Wa- runkiem uznania danego postępowania za repre s yjne i zastosowania zasady domniemania niewinności jest, aby celem danego po stępowania było ustalenie na ganności zachowania ludzk iego i wymie rzenie sank cji, a jego konstytutywnym , elementem przesądzenie o winie sprawcy – s koro należy uznawać go, do momentu ostatecznego orzeczenia , za « niewinnego » ( … ) [w]yrok ( … ) [ TK ] z 19 października 2004 r ., [sygn.] K 1/04, O T K - A 2004, Nr 9, poz. 93 i cyto wane tam orzecznictwo ” (s. 7 - 8 wniosku ). Wnioskodawca podkreślił , że art . 42 ust. 3 Konstytucji wpływa tylko pośrednio na sy- t uację osób dotkniętych postępowaniami o charakterze represyjnym, dla t ego został on wska- zany jako wzorzec kontroli w związku z art . 60 i w związku z art . 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy art . 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy narusza powyższe wzorc e , ponieważ reguluje zawieszenie osoby w czynnościach ex lege. Tym samym uniemożliwia zbadan ie pro po rc jonalnoś ci i adekwatnoś ci zawiesze nia w czynnościach konkretnej osoby w k onkretnej sprawie oraz niezbędności zastosowania tego środka dla zapewnienia prawidło- wego toku postępowania . U stawa nie reguluje granic czasowych zawieszenia ani możliwości jego w zr us zenia . Tym samym nie zawiera gwa rancji proc esowych osoby zawieszonej w czynn ościach . Wnioskodaw ca pod kreślił również, że decyzji o zawieszeniu w czynności ach nie podejmuje organ s ądowy, tylko „ Sejm, będący ciałem stricte politycznym, który swoje decyzje opiera na przesłankach, które mogą mieć charakter arbi tralny i doraź ny . Przedłużają- ce się zawieszenie w czynnościach danej osoby może też powodować utratę zaufania opinii publicznej wobec niej, co jest niezbędn ym elementem piastowania funkcji w ramach ko ns ty- tucyjnych centralnych organów państwa ” ( s. 18 wniosku ) . 1. 3 . W n ioskodawca przedstawił argument ację, która jego zdaniem u zasadni a niezgod- ność art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy w zakre sie, w jakim odnosi się do Prezesa NBP , z art. 130 T f U E oraz art. 7 i a rt. 1 4 us t. 2 Protokołu . Zgodnie z art . 130 TfUE „ [w] wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone Traktatami i Statutem ESBC i EBC, ani Europejski Bank Cen- tralny, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych, nie zwracają się o inst rukcje ani i ch nie p rzyjmują od instytucji, organów ani jednostek orga- nizacyjnych Un ii, rządów Państw Członkows kich, ani jakiegokolwiek in nego organu. Instytu- cje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, jak r ów ni eż rządy Państw Członkowskich zo- bowiązują się sz anować tę zasadę i nie d ążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Europejskiego Banku Centralnego lub krajowych banków centralnych przy wy- konywaniu ich zadań ” . A rt . 7 Pr otokołu st anowi: „ Zgodnie z artykułem 130 Traktatu o funk- cjonowani u Unii Europ ejskiej przy wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które został y im powierzone Traktatami i Statutem ESBC i EBC , ani EBC , ani krajowy bank cen- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 5 tralny , ani członek któregokolwiek z ich organów d ec yzyjnych, nie zwracają się o instrukcje ani ic h nie przyjmują od instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów Pań- stw Członkowskich, an i jakiegokolwi ek innego organu. Instytucje, organy i jednostki organi- zacyjne Unii oraz rządy Państw Członkowskich zobowiązują się respektować tę zas adę i nie dąży ć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC lub kr ajowych ban- ków centralnych przy wykonywaniu ich zadań ” . N atomiast z godnie z art . 14 ust. 2 Protokołu „ [s] tatu ty krajowych bankó w ce ntralnych przewidują w szczególności, że kadencja prezesa krajowego banku centralnego nie będzie krótsza niż pięć lat. Prezes może zostać zwolniony z urzę du wyłącznie wówczas, gdy nie spełn ia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia. Decyzja w tej sprawie może być z a- skarżona d o Trybunału Sprawiedliwości przez prezesa, którego do tyczy, lub Radę Prezesów z powodu naruszenia Traktató w lub jakiejkolwiek reguły prawnej dotyczącej ich stosow ania. Skargi takie p ow inny być wniesione w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikac ji decyzji lub j ej notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty po- wzięcia przez niego wiadomości o tej decyzji ” . Wnioskodawca przyt oczył opin ię Rzecznika Generalnego T rybu nału Sprawiedliwości Unii Euro pejskiej ( dalej: T SUE) Juliane Kokott przedstawioną 29 kwietnia 2021 r. w s prawie C - 3/20, w której interp retując art . 130 TfUE, stwierdziła m.in . , że „ « [n]iezależność ( … ) [ Eu- ropejskieg o Banku Centralnego ] , kra jo wy ch banków centralnych i członków ich organów decyzyjnych jest, zgodnie z koncepcją traktatów niezbędn ym warunkiem z ap ewnienia stabil- ności cen – głównego z adania ( … ) [Europe jskiego Systemu Banków Centralnych ; dalej: ESBC ]. Tę niezależno ść mogłoby bowiem zakłócać takż e pr owadzenie przeciwko prezesowi ba nku kra j owego, w związku z jego zadaniami o charakterze czysto krajowym lub nawet w sprawach o charakterze n ie służbowym , krajowego dochodzenia lub postępowania karnego oraz nałożeni e na niego przez władze pub li czne środków zapobiegawcz ych » ” oraz że „ « pre- z es krajowego banku centralnego może zostać zwolniony z urzędu wyłącznie wówczas, gdy nie spełnia już war unków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się po- ważnego uchybienia. Z orzecznictwa ( … ) [TSUE] wynika w tym względzie, że przepis ten znajduje zastosowanie do każd ego środka, który de facto prowadzi do tego, że wykonywanie funkcji prezesa banku centralnego staje się niemożliwe » ( … ) ECLI :EU:C:2021:344, pkt 136 i n. ” (s. 1 4 - 1 5 wniosku). Ponad to w nioskodawca powołał się na wyrok TSUE z 26 lu tego 2019 r., „ Rimšēvičs i EBC/Łotwa, C - 202/18 i C - 238/18, ECLI: EU:C:2019 :139, pkt 46 i n. ” , wydany na kanwie sprawy dotyczącej prezesa łotewskiego banku centralnego, w którym TSUE stwierdził m.in. , że „ [p]rzyznając bezpośrednio Trybunałowi upr awnienie d o kontro l i zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zwolnienia prezesa kr ajowego banku centralnego z urzędu pań stwa członko wskie podkreśliły wagę, jaką przywiązują do niezależności osób pełniących te funk- cje. ( … ) Gdyby zaś można było podjąć nieuzasadnioną decyzję o zwolnie niu prezesów k ra- jowych banków centralnych z urz ędu, ich niezależność zostałaby poważnie zag r ożon a ( … ). W tym względzi e należy po pierwsze zauważyć, że nałożony na prezesa krajowego banku c entr al ne go czasowy zakaz pełnienia przezeń obowiązk ó w może s tanowić środek służący wywieraniu na niego nacisku. Z jednej str ony, o czym świadcz ą okoliczności rozp atrywanych spraw, taki zakaz może mieć szczególną wagę w przyp adku prezesa, na którego został nało- żony, w sytuacji gdy został ustanowi ony na nieokreślony czas i może w związku z tym obo- wiązywać przez znaczną część jego kadencji. Z drugiej strony, ze względu na swój czas owy charakter, zakaz ten może stanowić skuteczny środek nacisku ( … ). [Z]e względ u na t o, że ma on czasowy charakter, państwo członk o wskie, przyjmując następujące po sobie k olejne śro dki tymczasowe, miałob y możliwość uniknięcia takiej kontroli , efektem czego, jak wskazała rzecznik generaln a w pkt 75 swojej opinii, przepis ten mógłby zostać pozbawiony swej sku- teczności ( effet utile ) ” (s . 15 - 16 wniosku) . OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 6 Wnioskodawca stwierdził, że zawieszenie Prezesa NBP w czynnościach uniemożliwi- łoby jego uczestniczenie w ramach ESBC, ponieważ zgodnie z Protokołem w pracach E SBC nie mogą brać udziału pełniący o bowiązki prezesa banku centr alnego. 1. 4 . W nioskodawca przedstawił argumentację, która jego zdaniem uzasadnia niez god- ność art. 13 ust. 1 a ustawy w zakresi e , w jakim nie przewiduje większości kwalifikowanej w odniesieniu do postawienia w s tan oskarżenia P re zesa N B P , z art . 130 Tf U E oraz art . 7 i ar t . 14 u s t. 2 Protokołu , opierając ją w większości na dorozumianym odesłaniu do przyto- czonego powyżej wyroku TSUE oraz opinii Rzecznik a Generalne go TSUE i podkreś lając , że pociągnięcia Prezesa NBP do odpo wiedzialności przed Tr ybunałem Stanu uchwałą Sejmu pod jętą bez względną większością w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów nie sposób pogodzić z gwarancjami niezależn ości wynikającymi z prawa pierwotnego Unii Europejskiej, wyrażonymi w przepisach w sk az anych w petitum wniosku. Wnioskodawca p odni ósł , ż e „ [j]ak ws kazuje się w doktrynie [ W . Sokolewicz, uwagi do art . 227 … , s. 12 ] , europejski sposób rozumien ia niezależności ustalił w de facto wiążący sposób Europejski Instyt ut Walutowy z 1996 r. ( … ) Prog r ess Towards Convergence , Euro- pejski Ins tytut W alut owy, Frankfurt nad Menem, listopad 1996 ( … ), a następnie Euro pejski Bank Centralny w swoich cyklicznych rap ortach o konwergencji ( … ) Raport o konwergencji , Europejski Bank Cen tralny, Frankfurt nad Menem, c z erw iec 2022 ( … ) ” (s. 16 - 17 wniosku) . Wyróżniono w nich niezależność funkcjonalną, in stytucjonalną, persona lną oraz finansową banku centralnego , a każda z nich winn a zostać zapewniona w jak najszerszym zakresie w prawie pań s tw członkowskich Unii Europejskiej , ponieważ każdy z wymienionych rodza- jów niez ależności banku cent raln ego wynika z prawa pierwotnego Unii Europejskiej. 2 . W piś mie z 12 grudnia 20 23 r. Pr okurator Generalny (dalej: PG) zajął stanowisko, w którym wni ósł o stwierdzenie, że : po pi erwsze, a rt. 11 ust. 1 zdani e drugie ustawy jest nie- zgodny z a rt. 4 2 ust. 3 w zw iązku z art. 60 w zw iązku z art. 3 1 ust. 3 Konstytucji , po drugie, art. 11 ust. 1 zdan ie drugie ust awy w zakres ie, w jakim ma zastosowanie do Preze sa N B P , jes t niezgodny z art. 227 Kon s t yt ucji , art. 130 T fUE oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu , po trze- cie , art. 13 ust. 1 a ustawy w zakresi e , w jakim umożliwia pociągnięcie Prezesa N B P do od- powiedzialności przed T rybunałem Stanu w drodze uchwały podjętej przez Sejm bezwzględ- ną, a nie kwalifikowaną większośc i ą głosó w , jes t niezgodny z art. 227 Konstytucji , art. 130 T fUE oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu . PG wskazał, że Konstytucja nie fo rmuł uje wpr ost zasady niezależności NBP i jego or- ganów, niemniej Trybunał Konstytucyjny wyprowadził ją z art . 227 Konstytu cji w w yrok ach z : 28 c zerwca 2000 r., sygn. K 25/99 ( OTK ZU nr 5/2000, p oz. 141), 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03 (OTK ZU nr 9/A/2 003, poz. 95) i 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 ( OTK Z U nr 8 / A/2006, poz. 109 ) oraz że stanowisko TK zostało zaapr ob owane w doktrynie prawa. PG stwierdził również , że wątpliwości podniesione przez wnios kodawcę są w większości zbieżne z postulatami przedstawionymi w piśmiennictwie prawniczym. 3 . W piśmie z 2 s tycznia 20 2 4 r. Rzecznik Praw Obywa telsk i ch poinformował , że nie zgłasz a u d ziału w pos tę powaniu . 4 . W piśmie z 10 stycznia 2024 r. (wpł ynęło 1 1 stycznia 2024 r.) PG zmienił stano- wi s ko przedstawione w piśmie z 12 grudnia 2023 r. i wniósł o stwierdzenie, że : po pierw- sze, art . 11 ust. 1 zd an ie dr u g i e ustawy nie jest niezgodny z art . 42 ust. 3 w związku z art . 60 Kon stytucji, po drugie, art . 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do Prezesa NBP, jest zgodny z art . 227 Konstytucji i nie jest niezgodny z art . 14 ust. 2 Protoko- łu w zwią zku z art . 130 TfUE i art . 7 Pr otokołu , po trzecie, art . 13 ust. 1a ustawy w zakre- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 7 sie, w jakim nie przewiduje większości kwalifikowanej w odniesieniu d o postawienia w stan oskarżenia Prezesa NBP , nie jest ni ezgodny z art . 227 Konstytucji i n ie jest n i ez god- ny z art . 14 ust. 2 Protokołu w zw i ązku z art . 130 TfUE oraz art . 7 Protokołu. W pozostałym zakresie PG wniósł o umorzenie postępowania na po dstawie ar t . 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 20 16 r. o organizacji i trybie post ę powania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. PG poinformował, że pisemne uzasadnienie stanowiska zostanie przekazane niezwłocznie po jego sporząd zeniu. 5 . W piśmie z 11 stycznia 2024 r. Sejm wniósł o s k ier ow anie do TSUE pyt ani a preju- dycj alnego , czy art . 14 ust. 2 Protokołu oraz art . 130 TfUE i art . 7 Protokołu „ należy interpre- to wać w ten sposób, ż e stoją on e na przes zkodzie przepisom krajowym, które przewidują a u- tomatyczne zawieszenie Prezesa Narodo wego Ban ku Polskiego w czynnościach, w wyniku podj ęcia przez Sejm uc hwały o pociągnięciu go do odpowiedzialności przed Trybunałem Sta- nu? ” . Po nadto Sejm wniósł o zawieszenie postępowan ia do czasu wydania o rzeczeni a TSUE zawierającego odpowi edź na pytanie. 6 . T r ybunał Konstytucy jny, p ostanowieniem z 11 stycznia 2024 r. , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym , wniosku Sejmu o „zawieszenie postępowania do czasu wyda nia orzeczenia TSUE, zawierającego odpowiedź na (…) pyta nie” zawarte we wniosku „о wystą- pienie z pytan iem prejudycjalnym do Trybunału Sprawi ed li wości Unii Euro pej skiej”, posta- nowił oddalić wniosek. 7 . Sejm nie przedstawił merytorycznego stanowiska w spraw ie wniosku , w szczegól- ności nie odniósł się do zarz utów niezgodności przedmiotu wniosku z ko nstyt u c yjn ymi wzor- cami w skazanymi przez wnioskodawcę . II Na r o zpraw ie 11 styc znia 202 4 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że Prokurator Gene- ralny dysponował wystarczając ą ilością czas u na zajęc ie stanowiska z pełnym uzasa dn ieniem, nawet w przypadku decyzji o zmianie stanowiska, w związku z powołaniem nowej Rady Mi- nistrów . M imo to, przedstawił zmienione st a n owisko bez uzasadnienia. P G wyznaczył peł- nomocnika w sprawie , któ ry wziął udział w rozp r awie . TK stwierdził, że wobec powyższego nie istnie ją przeszk o dy formal n e d la jej przeprowadzenia. U czest n i cy post ępowania podtrzym al i stano wisk a zajęte w p ism ach procesowych. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że punktem o dniesi enia dla określenia większości w ymaganej przez Konstytucję dla pociągnięcia Prezesa N arodow e go B anku P olskiego (dalej: Prezes NBP) do odp owiedzialności przed Trybunałem Stanu mogłaby być większość przewi- dziana dla pociągnięcia członka Rady Ministr ó w do takiej odpowiedzialności i zastosowanie w tej sprawie analogii względem Preze sa NBP , chociaż przyjęcie ta ki ej regulacji ustawowej musiało by stanowić efekt konsensusu w parlamencie. Minimalnym oczekiwaniem wniosko- dawcy, o które wnosi , jest orzecz enie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności pocią- gnięc ia Prezesa NBP do o dpowiedzialności prze d Tryb u n ałe m S tanu uchwałą podję tą bez- względn ą więks zością głosów w obecności co najmniej połowy ust awowej liczby posłów. OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 8 III Tryb unał Kon s t yt ucyjn y zwa żył, co na s tępuje: 1. Rozważania ogólne. 1. 1. Konstytu cja reguluje wprost procedurę poci ągni ęcia or ganu władzy pa ń s twowej do odpowiedzial ności przed Trybunałem Stanu (odpowiedzia lności konstytucyjnej) t ylko w przypadku Pre zydenta ( postawienie Prezydenta w stan oska r żenia – art . 145 ust. 2 Konsty- tucji ) oraz członków Rady Ministrów (pociągnięc ie człon k a Rady M i n i stró w do odpowie- dzialności prz ed Try buna łem Stanu – art . 156 ust. 2 Ko n st ytucji) . W przypadk u Głowy Pań- stwa kompetencja taka przysługuje Zgromad zeniu Narodow e m u decydującemu większością co najmniej dwóch trz e cich głosów ustawowej liczby członków Zg r om adz e n i a N arodo wego , w prz ypadku członków Rady M inistrów – Sejmowi większoś cią trzech piątych ustawowe j liczby po słów. Regulacja konstytucyjna jest lakoniczna w sto sunku do odpowiedzialności kon stytucyjnej pozostałych organów władzy państwowe j i ogranicza się do ich wskazania w art . 198 ust. 1 Konstytuc ji . Zgodnie z tym przepisem z a naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stan owiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzial- ność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą: Prezyde nt R z e czyp ospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. N ie ok reśla m.in . organu kompet entn e go do po ci ą gnięcia tych podmiotów do odpo- wiedzialności konsty tucyjnej , z wyjątkiem o dpo wiedzialności Prezydenta i członków Rady Ministrów . W szczególności , Konstytu cj a nie sta nowi, że to Sejm jest organem kompe tent- nym do pociągnięcia Prezesa N arodowego B a nk u P olskiego (dalej: Pr ezes NBP) do odpowie- dzialności przed Trybunałem S t anu. Bezpośrednie ode słani e do regulacji ustawowej, wyrażone w art . 201 Konstytucji, obejmuje wyłącznie organizację Tr ybunału Stanu i tryb p ostęp owania prze d tym organem. Konieczność ustawowe j regulacji procedury pociągnięcia do odpowiedzi alności przed T rybu- nałem St anu organów wskazany ch w art . 198 ust. 1 Ko nsty tucji wyn ika z konstytucyjnej za- sady domni emania m a teri i ustawowej we wszystk ic h obszara ch, kt ór e ni e zostały konstytu- cyjnie zastrzeżo ne dla innego typu źródła prawa. W szczególności , procedur a pociągnięcia organu władzy państwowej , wskazanego w art . 1 98 u st. 1 Konstyt ucji , do odpowiedzi a lności przed Trybunałem Stanu nie stanowi części spraw objętyc h a u t on o mi ą regulaminową Sejmu. Zgodn ie z art . 112 Konstytucji obejmują on e jedynie organizacj ę wewnętrzną i porzą dek prac Sejmu , try b powoływania i działalności jego or ganó w o raz sposób wy konywania konstytu- cyj n y ch i ustawowych obowiązkó w organów p aństwo wych wobec Sejmu. Sejm w regu lami- nie izby nie może przyznać sam sobie kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie po- ciągnięcia organów władzy publicznej do odpowiedzialno ści przed Trybunałem Stanu , ani zdecydować o procedurze poprzedzającej podjęcie takiej uchwa ły , w sz czegó lności określić większ oś ci niezbędn ej do pod jęcia takiej uchwały . J est to bowiem w całości mater ia ustawo- wa . W zwi ązku z brakiem regulacji konstytucyjnej prz esą dzają cej kompetencję Sejm u do p o ciągn ięcia Pr ezesa NBP do odpowiedzia lności przed Tryb unałem Stanu, art . 120 zdanie drugie Konstytucji, zgo dnie z którym Sejm podejmuje uchwały zwykłą wię kszością g łosów w obecności co najmnie j połowy ustawowej liczb y posłów, jeżeli ustawa lub uchwała Sejmu nie stanow i inaczej, nie może mieć zastosow ania d o odpo wiedz i na pytanie, jak ą wię kszo ś cią Sejm m oż e pociągnąć Prezesa NBP do odpowiedzialnośc i przed Trybuna łem Stanu. Milcz e- nie K onstytuc ji na tem at organu kompet entnego do pociągnięcia Prezesa NBP do odp o wie- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 9 d zialności przed Trybunałem St anu i w konsekwencji przekazanie te go zagadnienia przez ustrojo da wc ę do obszaru materii ust awowej skutkuje obowiązkiem pełnego uregulowania w ustawie procedury pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności konstytucyjnej , w tym również obowiązkiem określenia w ustawi e odp owiedniej większości w przypadku ustawo- wej regulacji przewidującej w tym wypadku kompetencję Sejmu . Określeni e większo ści n ie- zbędnej do podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Try- bunałem Stanu, w przypadku d ecyzji o powierzeniu tej kompetencji Sejmowi, należy w cało- ści do mate rii ustawowej, a regula cj a ustawowa musi także w tym aspe k cie – co oczywiste – respektować treść Konstytucji w rozumieniu wskazanym w orzecznictwie Trybun ału K onsty- tucyjnego. Wykładnia a rt . 120 Konst ytucji nie może doprowadzić do wniosku sprzeczne go z pozostałymi przepisami Konstytucji, a taka sytuacja zaistniałaby w przypadk u uznania , ja- koby pociągnięcie Prezes a NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu mogło nastą- pić uchwałą Sejmu podję tą zwykł ą większością . Ponadto, Sejm nie może określić taki ej więk- szości ani w regulaminie Sejmu , ani w inn ym rodzaju uch wały . Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 ( OTK ZU n r 8 / A/2006, poz. 109 ) , orzekł, i ż „ [p] od rzą dami Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nie można za pomo- cą uchwał Sejmu zmieniać po rządku konstytucyjnego państwa ” . Konstytu cja przesądza, że po stawie nie Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybuna- łem S t anu sk utkuje zawieszeniem sprawowania urzędu p rzez Prezydenta . Nie przewiduje jed- nak takiego skutku w przypadku podję cia przez Sejm uchw ały o pociągnięc iu członka Rad y Ministr ów do odpo wiedzialności przed Trybun ałem Stanu, ani w przypadku odpowiedzial no- ści konsty t ucyj nej innych organó w wła dzy pa ństwow ej, ws kaza nych w art . 198 Konstytucji, w stosunku d o k tórych Konstytucja nie przesądza, kto jest władny do podjęcia decyzji o ich po ci ą gnięci u do odpowi edzial ności przed Trybunałem Stanu. D o tyczy to również Prezesa N BP, względem którego Konstytucja przesądza możliwość ponoszenia odpowiedzialności k onstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, nie wskaz ując j ednak organu właściwego do podję- cia taki ej decyzji. Pona dto , K onstytucja nie stanowi literalnie , że w przypadku po ciągnię c ia P rezesa NBP do odp owie d zial ności pr zed Tr yb u nałem Stanu , zostaje on zawieszony w czyn- nościach. 1. 2. Dalsza regulacja został a sp recyzowana w ustaw ie z dnia 26 marca 1982 r . o Try- bunale St an u ( D z. U. z 2022 r. poz. 762; dalej: ustawa). Zgodnie z art . 1 u st. 1 us tawy, „ Za naruszenie Konstyt ucji l ub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakr esie swojego urzędowania, odpowied zialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu pono szą: 1) Pr ez yden t Rze czy pospoli tej Polskie j; 2) Preze s Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów; 3) Prez es Nar o dowego Banku Polskiego; 4) Prez es Najwyższej Izby Kontroli; 5) członkowie Kraj owe j Rady Radiofonii i Telewizji; 6) osoby, którym Preze s Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem; 7) Naczelny Dowódca Sił Zb rojn ych ” . Z godnie z art . 5 ustawy S ejm je st wyłączni e kompeten tny do po ciągnięcia osób wy- mi e n ion ych w art . 1 us t. 1 pkt 2 - 7 ustawy do odpowiedzi alności przed Trybunałem Sta nu. Wstępny wniosek o poci ągnię cie Prezes a NB P do od powiedzialn ości przed Trybunałem Sta- nu może złożyć do Marszałka Sejmu Prezy dent lub 115 posłów ( art . 6 us t. 2 ustawy ) albo komisja śledcza powołana na podstawie art . 111 Konstytucji ( art . 6 ust. 3 ustawy). W iększość niezbędną do postawienia or g an ów wskazan ych w art . 1 u st . 1 pkt 2 - 7 u s ta wy u regulo w ano w jej art . 13 , zgod nie z którym : „ 1a. Uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialno ści przed Trybunałe m Stanu osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 p kt 3 - 7 oraz ust. 2, Sejm podejmuje bezwzg lędną wię kszo ścią g łosów w obecności co najmniej połowy ustawowej licz by posłów. OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 10 1b. Uchwałę o po cią gnięciu d o odpowiedzialności p r zed Trybunałem Stanu osób, o których m owa w art. 1 ust. 1 pkt 2, Sejm podejmuje w iększo ścią 3/5 ustaw owej liczby po- słów ” . Na tomia st z godnie z art . 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy „ [ u] chwa ła S e jmu o p ocią- gnięciu do od powied zialności przed Trybunałem Stanu powoduje zawieszenie w czynno- ściach osoby, której dotyczy ” . 2. C zęściowe umorzenie po stępowania . Wnioskodawca ( gr upa posłów ) w niósł o zbadanie zgodności : po pierwsz e, art. 11 ust. 1 z da ni e drugie ustawy z ar t . 42 ust. 3 w zwią zku z art . 60 w związku z art . 31 ust. 3 Kon- stytucj i , po drugie, art . 11 ust. 1 zdanie drugi e ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do Pre- zesa N B P , z art . 227 Konstytucji , art . 130 Traktatu o fu nkcjo nowaniu Uni i E urop ejskiej (Dz. U. z 2 004 r. Nr 90, poz. 864/2, z e zm .; Dz. Urz. UE C 2 02 z 07.06.20 16, s . 47, dalej: TfUE ) oraz art . 7 i art . 14 ust. 2 Protokołu nr 4 w spr awie Statutu Europejskiego Syst e mu Banków Centralnych i Europejskiego Bank u Centralnego ( Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, z e zm. ; Dz. Urz. UE C 20 2/1 z 0 7.0 6.2016, str. 230 ; dalej : Protokół ) , po trze cie, ar t . 13 ust. 1a ustawy w zakresie, w jakim nie p r ze w iduje w iększości kwa lifikowa nej w odniesien iu do po- staw ienia w stan o skar żenia Prezesa N B P , z a rt . 227 Konstyt ucji , art . 1 30 TfU E oraz art . 7 i art . 14 us t. 2 P rotokołu . Z pierwszego punktu petitum wn iosku wynika, ż e zdaniem wni oskodawcy niezgo dny z kon stytucyjnymi wzorcam i kontroli je st w całości przepi s skutkujący zawieszeniem w czynnościach piastuna orga nu władzy pa ństwo wej pociąg nięt ego uchwałą Sejmu do odpo- wiedzialności p rzed Trybunałem Stanu. Ograniczają c zatem a nalizę wyłączn i e do petitum wniosku, należy s twierdzić, że w tej części wniosek zmie r za do derogacji przepisu sk utkują- cego zaw iesze n ie m w cz ynnościach z powodu po ciągni ęcia d o odpowiedzialności przed Try- bunałem S tanu wszystkich podmiotów (p iastun ów organó w władzy państwow ej) wskazany ch w art . 1 ust. 1 pkt 2 - 7 us t awy , czyli P rezes a Rady Minis tr ów i członków Rady Ministr ów, Prezesa NBP ( ar t . 1 ust. 1 pkt 3 ustawy), Prezes a N ajwyższ ej Izby Kontr oli, członków Krajo- wej Rady Radi o fonii i Telewizji , osob y, któr ej P rezes R ady Ministr ów powierzył kierowanie min isterst wem i Naczelnego Dowódcy Sił Zbro jnych . Jednak grupa posłów przeprowadziła analizę tego przepisu wyłącznie w tej czę śc i, w której dotyczy on Prezesa NBP. Zdaniem wnioskodawcy , za skarżony przepis nadmiernie ogranicza zakres korzys tania prze z osobę po ciągniętą przez Sejm do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu z ko nsty- tuc yjn e go pr a wa i z asad y domniemania niewi nności ( ar t . 42 ust. 3 Konst ytucji – „ Każd ego uważa się za niewinnego, dopóki je go wina nie zosta nie stwierdzona prawomoc ny m wyro- kiem sądu ” ) . Wnioskodawca podkreślił, że wzorzec ten „ jed ynie po średni o wpływa na sytua- cję osób, wobec których toczą się postępowania repres yjne ” (s. 9 wniosku ), d latego koni eczne było, zdaniem wnio sko dawcy, wskazan ie jako wzorca art . 4 2 ust. 3 Konstytucji w związku z jej art . 60 ( „ Obywatele polscy korzystając y z pełni praw publicznych mają pr awo dos tę pu do służby p ubli czn ej na jednakowyc h zasa da ch ” ) , z punktu widze nia dopuszczal nych konsty- tucyjnie naru sze ń w zakresi e korzystania z obydwu praw konstytucyjny ch łącznie ( art . 31 ust. 3 Konstytu c ji) . Trybunał Konstytucyjny stwierdz ił, że p omimo tra fnego s c h ar akte ryzowan ia zasady domniemania niewinności i zasady równego dostępu obyw ateli polskich do służby publicznej, wnioskodawc a nie zaprezentował przekonywającej argumentacji uzasadniającej adek watność ty ch wzorców do oceny art . 11 ust. 1 zdanie dru gie ust a w y . Nie wskazał w s zczególności , w jak im sen si e z awieszenie w czyn nościach piast una organu pa ństwowego pociągni ęteg o u chwałą Sejm u do odpowiedzialności przed T ry bunałem Sta nu miał oby naruszać zas adę do- mniema nia niewinności lub ogra niczać prawo rów n ego d os tępu do służby publicznej . W związku z tym, na podsta wie art . 59 ust. 1 pkt 2 ustaw y z dnia 30 listopad a 2016 r. o orga- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 11 nizacji i try bie postępowania przed Try bunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o .t.p.TK) , Try bunał postanowił umorz y ć po stępowan ia w części określonej w pk t 1 pe ti tum wniosku, z pow o du niedopuszczalności wydania w yroku. Odnosząc się do drugiego i trzeciego punktu petitum wniosk u, grupa posłów ws kazał a , ż e podst a wowym proble mem konstytuc yjnym w niniejszej sprawie była kwe s ti a zg odności z Kons tytucją normy regulującej zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wsku t ek je go pociągnięci a do odpowiedzialności prze d Trybunałem S t anu uchwałą Sejmu podjętą jed ynie bezwzg lędną wię kszością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej licz by posłów , w świetle art . 22 7 Konst ytucj i , z którego TK wyprowadził zasadę niezależności NBP oraz jego Prezesa . Większość niezbędna do po ci ą gnięcia Prezesa NBP uchwałą Se jmu do odpo- wiedzial ności przed Trybunałem Stanu nie gwarantuje, zdaniem wniosko d a wc y, n iezależno- ści tej instytucji, podobnie jak zawieszenie Pr ezesa NBP w czynnościach ws kutek uchwa ły podjęt ej taką większością przez Sejm . T e n ostatni organ władzy publicznej jest wyłaniany przez Naró d w procesie stricte politycznym oraz zasadniczo pode j mu j e d ecyzje zgodne z pro- gramem po litycz nym w iększości rządowej , zwłaszcza gdy nie wymagają one szersze go kon- sensusu, angaż ującego p r zynajmniej część opozycji, do u zyskania wy żs zej niż bezwzględ na więks zości głosów . W tr eści wniosku znajd uje się bogata argumentacja uzas adniająca nie- zgodność tego stan u r ze c zy z wy nikającą z art . 227 ust. 1 Konstytucji zasadą niezależności NBP oraz wskazująca, że status Prez es a NBP odg rywa kluczową rolę dla za ch owa nia takiej ni e zależności, warunkującej skutecz ne wykonywani e k on styt ucyj nych kompetencji NBP. Wn ioskodawca odnosi tę argumentację zarówno do drugiego , jak i trzeciego pu nktu petitum wniosku, wielokr o tnie wskazując na zwią z ek problemu zbyt ni skiej większości po- trzebnej d o po ciągnięcia Prezesa NBP do o dpowiedzialności p rzed Trybunałem S t anu (sens trzec iego p unktu petitum wnios ku) z nieadekwatnością zawieszenia w czynnościach Pr ez esa NB P przez decyzję wi ększości zazwyczaj pokrywającej się z tzw. wię kszo ścią rządową, k tóra udziel ił a wotum zaufania Radzie Ministrów i nas tę pn ie w spiera ją w trakcie procesu legisla- cyjn ego (istota drugiego punktu petitum wniosku) . Ponadto, w t rzecim punkcie petit um wniosku nie za kwestionowa no całoś c i przepis u , a jedynie art . 13 ust . 1a ustawy w zakresie, w jakim nie p rzewiduje większości kwa l i f ikow a- nej w odniesieniu do postaw ienia w stan oskar żenia Prezes a N B P . Wnioskodawc a zestawił większość kwalifikowaną trzech piątych ustawowej liczby posłów, prz ewidzianą w art . 156 ust. 2 Konstytucji i powtórzoną w art . 13 ust. 1b ustawy dla podjęcia prz e z S ejm uchwały o pociągn ięciu członka Rady Min istrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, z bezwz ględną większością głosów w obecności co najmniej po łow y ustawowej liczby p o- słów, wskazaną w art . 13 ust. 1 a ustawy. Jednocze ś nie wnioskodawc a przytoczył fra g ment uzasadnienia projektu ustaw y z d nia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o T rybunale Stanu (Dz. U. Nr 125, poz. 1372 ; dalej: ustawa nowelizująca ) , któ ra w tym samym przepisie, art . 1 p kt 10 lit . b ustawy nowelizującej , dodała ust. 1 a i 1 b do art . 1 3 us tawy , dostosowu jące , w zał ożeniu projek todaw ców, przepisy ustawy do prz episów Konstytucji : „ O dnośnie Prezy- denta i człon ków Rady Ministrów wi el kości te są ustalone w K on st y tucji, a odnośnie pozosta- łych os ób propon u je się by do podjęcia uchwał y o pociągnięciu do odpowiedzial ności wyma- gane było uzys kanie bezwzg lę dnej większości głosów w Sejmie. Równi eż to rozwiązanie ma na celu odsunięcie podejrzeń o po l ityczn e wykorzysty wa nie proc edury odpowiedzialnoś ci konstytucyjnej ” ( druk sejmowy nr 778, III kadencj a ) . Zd aniem wnioskodawc y, ustawodawca zdecydo wał o niższ ej większoś c i w przypadku dotyczącym Prezesa NB P , stojąc na stanowisku, że prawdopodobieństwo wykorzysta nia in- stytucji od p ow iedzialności konstytucy jnej do bieżących celów politycznych jest znacz n ie m n ie jsze , ni ż w zględem człon ków Rady Mi nistró w. W ocenie wnioskodawcy, z art . 227 Kon- stytucji można w tym wy padku pogodzić tylko wymóg uzyskania większoś ci kwalif iko wan ej , a regulacja przew idująca p o ciągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności konstytucyjnej OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 12 bezwzględną większo ścią w obecności c o n aj mni ej połowy ustawowej liczby posłó w jest z n im sprzeczn a . Jedyną większością kwalifikowaną przewidzianą w ustawie, jest wię ks zość tr zech piątych ustaw owe j l iczby posłów uregulo wana w art . 13 ust. 1 b ustawy. Tryb u nał do szedł d o wnios ku, że grupa posłów przeds t awił a w sp osób wyczerpując y uzasadnienie zarzutu niezgodności schara kteryzowane go stanu prawnego ukształtow anego przez ustawę z art . 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Konsty- tu c ji , al e sposób redakcji p unktów 2 i 3 petit um wniosku o dbiega od przedmiotu kontroli wskaz anego w spo sób poś redni w bo gatym uzasadnieniu wniosku . Możliwa jest jednak re- konstru kcj a tego przedmiotu w oparciu o zasadę falsa demonstratio n on nocet . Ponadto, Trybunał stwierdził, że argumentacja w skazan a przez wnioskodawcę nie jest wystarczająca, aby Trybunał Konstytucyjny mógł zbadać zgodność przedmiotu kontroli z art . 227 ust . 4 - 7 Ko n stytucji. Konkluzja wnioskodawcy , że zasadę niezależnośc i NBP nal e- ży rekonstruować z całości tego artykułu, nie spełnia wymogów przewidzianych w art . 47 ust. 2 u.o.t.p.TK dla uzasadn ienia wniosku . Wobec tego Trybunał Konst ytucyjny , na podsta- wie art . 5 9 us t. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK , postanowił umorzyć postępowani e w tej części, z powodu ni e dopuszc zalności wydania wyroku. 3. Przedmiot kont roli . Ugruntowana w orzec znictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada falsa demonstratio n on nocet nakazuje odczytać przedmiot kontroli zgodnie z intencjami podmiotu uruchamiają- cego postępowanie przed są dem konstytucyjnym (zob. postanowienia TK z: 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25 i 7 marca 2017 r., sygn. K 40/13, OT K Z U A/2017, poz. 12 oraz wyrok T K z 12 lipca 2022 r., sygn. SK 13/20, OTK ZU A/2022, poz. 5 4 ). „ Celem zasady fal sa demonstratio non nocet jest niwelowanie nadmiernego as pektu formalnego w trakcie rozstrzygan ia sprawy. Zasada ta j est stosowana przez Trybunał Konsty- tucyjny z urzędu z racji istotności toczących się przed nim spraw (por. np. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10; 27 lip ca 2021 r., sygn. K 10/18, OT K ZU A/2021, poz. 64; również postanowienie z 1 lipca 2021 r., sygn. SK 17/16, OTK ZU A/20 21, poz. 38). Zas tos owanie zasady falsa demons tratio non nocet pozwala « na in gerencję w petitum wnio- sku (rekonstruk cję wzorców i przedmiotu kontroli) tylko wów czas, gdy nie zostały w nim wiernie oddane zarzuty skutecznie sformułowane (a więc i udowodnione) w uzasad nieniu wniosku (decydujące znaczenie ma bowiem istota sprawy, a nie sposób jej oznaczenia) ( … ) » ( postanowienie TK z 19 października 2021 r., sygn. akt SK 72/ 20, OTK ZU A/2021, poz. 55 ) ” (wyrok TK o sygn. SK 13/20). W oparciu o p unkty 2 i 3 petitum wni osku i cało ść a rgumentacji przedstawio nej w je- go uzasadnieniu Trybunał Konstyt ucy jny postanowił zrek on s truo w ać przedmiot kont roli, kie- rując się zasadą fal sa demonstrati o non n ocet . W konsekwencji, p rzedmiot em kontroli w ni- niejszej sprawie był y : po p ierwsze , a rt . 11 us t. 1 zdanie drugie w związku z art . 13 ust. 1a ustawy w zakresie, w jakim umożliwia zawies zenie w czynnościach Prezesa N B P wskutek podjęcia przez Sej m , bezwzgl ędną więk szością głosów w obecności co najmniej poł o wy ustawowej liczby posłów, uchw ały o p ociąg nięc iu Prezesa N B P do odpo wiedzialności przed Trybun ałem Stanu , po drugie , a rt . 13 ust. 1a ustaw y w części , w jaki e j odsyła do art . 1 ust. 1 pkt 3 ustawy , po trzecie, pomini ęci e odesłania do art . 1 ust. 1 pkt 3 ustawy w treści art . 13 ust. 1b ustawy . Przedmiotem kontroli była zatem jedna norm a prawn a, jeden przepis poddany kontroli w części , a także kwestia, czy w art . 13 us t. 1b ustawy doszło do pomini ęci a prawo- d awcze go ściśle powiązane go z treścią no r m y i przepi s u stanowiących przedmiot kontrol i . Norm a pr awna poddana kontroli umożl iwiała za wieszenie w czynnościach Pre zesa N B P ws kutek podjęcia pr zez S e jm , bezwzględną wi ęk szością głosów w obecno ści co najmniej po łowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa N B P do odpowiedzia lno- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 13 ści przed Trybun ałem Sta nu . Współtworzył ją m.in . przepis prawny w części poddanej kon- troli, stanowiąc y drugi przedmiot kontroli . A rt . 1 3 ust. 1 a ustawy, odsyłając d o je j art . 1 ust. 1 pkt 3 , umożliwia ł po c iągnięcie Prezesa NBP do odpowi e dzialności prze d Trybun ałem St anu w d rodze uchwały podjętej p rzez Sejm bezwzględną w iększością gł osów w obec ności co najmniej połow y us t awow ej liczby posłów. Trybunał zbadał r ównież , czy doszł o do pominię- ci a prawodawcze go , poddają c kontroli art . 13 ust. 1b ustawy, który n ie odsyłając do art . 1 ust. 1 pkt 3 ustaw y, wyłącza ł Prezesa NBP z kręgu podm iotów , których pociągnięcie do od- powiedzialności konstytucyjnej wymaga większości kwalifik owanej trzech piątych ustawo- wej liczby posłów. Jeszcze w okresi e poprzedzającym wejście w życie K onstytucj i w orzecznictwie pod- kreślano, że „ Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencj i do orzekania o zaniechaniach ustawodawc y polegających na nie wydaniu aktu ustawoda wczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązuj ącego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konsty- tucyjności również z tego punktu widzenia, czy w je go przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, m oże on bu dzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjnoś ci może wię c dotyczyć zarówno tego, co ustawo- dawca w danym akcie unormował , jak i tego co , w akc ie tym pominął, choć postępując zgod- ni e z konstytucją powinien był unormować” (orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU n r 6/1996, poz. 52 ) . Stanowisko to znalazło kon tynuację w dalszym orzecznictwie p o wejściu w życie Konstytucji ( zob . wyroki TK z : 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97 , OTK ZU n r 3/1998 , p oz. 33 ; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/ 98 , OTK ZU n r 4/2000 , poz. 112; 24 października 2000 r. , sygn. SK 7/00 , OTK ZU n r 7/2000, poz. 256; 24 paździer- nika 2001 r., sy gn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216 ; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03 , OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; 18 grudni a 2014 r., sygn. K 50/13, OTK ZU nr 11 /A/2014, poz. 121 i postanowienie TK z 8 lutego 2017 r., sygn. P 44/15 , OTK ZU A/2017, poz. 3 ). W wyroku z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11 ( OTK ZU nr 10 / A/2012, poz. 119 ), Trybunał podkreślił, że pominięcie prawodawcze może polega ć na nieuwzględnieniu w regu- lacji praw nej pewnych podm iotów oraz że „ w przypadku pominięcia: prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z p unk- tu widzenia Konstytucji wadliwi e. Jest p rzy tym obojętne, czy jego aktywność l egislacyjna podjęta jest w następstwie wykonania ciążącego na nim obowiązku uregulowania jakichś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe ” . Jak bowiem uznał TK w wyroku o sygn. SK 22/01, „ o ile parlamentowi przysługuje bardzo s zerokie pole dec yzji, jakie mate rie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw , to skoro decyzja taka zosta nie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wym agań konstytucyjnych ” . W wy roku z 12 grudnia 2023 r., sygn . P 20/ 19 (OTK ZU A/2023, poz. 102 ) , Tr y b unał Konstytucyjny wskazał, iż „ [p] ominięcie prawodawcze po lega na tym, że ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w spos ób nie- pełny, regulując ją tylko fragmentarycznie; pominął pewien elem ent regulacji, k tóry powinien by ć « integralną, funkcjonalną częścią jakie j ś normy » (wyrok z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/0 3, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40). Tryb unał może więc oceni ć zgodność ustawy z Kon stytucją również pod względem tego, cz y w jej przepisach nie brakuje unormowań, któ- rych brak może budzić wątpliwości z punktu widze nia zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU n r 8/A/2014, poz. 96 i podane tam orzecznictwo TK) ” . W art . 13 ust. 1b ustawy wskazano , przez odesłanie do art . 1 ust. 1 pkt 2 ustawy, kata- log podmiotów , w przypa dku których uchwałę o pociągnięciu do odpowi edzialności przed Trybunałem Stanu podejm uje Sejm większością trzech piątych ustawow ej liczby posłów. OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 14 Zgodnie z treścią t e go przepisu są to Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Mini- strów. Trybunał zbadał, czy po minięcie w art . 13 ust. 1b ustawy odesłania do art . 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, a tym samym wykluczenie Prezesa NBP z k ręgu podmiotów , których po cią- gnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wymaga uchwały S ejmu podjętej większością trzech piąty ch ustawowej lic zby posłów, narusza wskazane ko nstyt ucyjne wzorce kontroli , zwłaszcza w świetle uzasadnienia projektu ustawy noweli zującej, zgodnie z którym przyjęte w n iej rozwiązania, także w odnie sieniu d o Prezesa NBP, miały na celu „ odsunięcie podejrzeń o po l ityczne wykorzysty wanie proc edury odpowiedzialności konstytucyjnej ” ( druk sejmowy nr 778, III kadencja ). T rybu nał Konstytucyjny zbadał również, czy regula cja zawar- ta w art . 13 u st. 1a ustawy , określająca, przez ode słanie do art . 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, bez- względną wię kszość w obecności co najmnie j połowy u stawowej liczby posłów jako wła ści- wą do podjęcia uchwały o pociągnięciu Pr ezesa NBP do odpowiedzialności przed T rybuna- łem Stanu , nie wyklucza zaistnienia w art . 13 ust. 1b ustawy pominięcia prawodawczego w rozumi eniu ukształtowanym w dotychczasowym orzecznictwie TK (zob. cz. III , pkt 5 uza- sadnienia wyroku). 4. Wz or c e kontroli. Z art . 227 ust. 1 Konstytucji wynika za sada niezależności NBP od innyc h organó w władzy p ublicznej . Zdaniem Tryb unału niezależnoś ć NBP jest implicite gwarantowana przez ten prze pis ( po dobnie w wyrok u TK o sygn. U 4 /06 ). Jest ona n iezbędn ą gwarancją umożli- wi ającą realizacj ę podstawowych zadań NBP wskazanych w tym przepisie: em isji pieniądza na zasadzie wyłączności , ustalania i reali zowa nia polityki p ieniężn ej oraz ochro ny wartoś ci polski ego p ieniądza , m.in . w t rakcie wypełnia nia dwóch pie rwszyc h k ompet encji ( zob. wyrok TK z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/0 3, OTK ZU nr 9 / A/2003, poz. 95 ) . „ Specy ficzna po- zycja ustrojowa NBP jako centralneg o banku państwa polega z jednej strony n a j ego nieza- leżności wobec organów państwowych , z drugiej zaś na «apolityczności» tego ba nku ” ( wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. , sygn. K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141 ). Trybunał podkreślił ponadto, że „ [n] iezależn ość banku centralnego jest konsekwencją założ enia racjonalności ograniczenia ingerencji polityków w dzia łalnoś ć tego organu. Postulat ten ma uzasadnienie historyczn e, prawnoporównawcze i wynikające z praktycznego doświadczenia wzajemnych relacji władzy politycznej i banku centralnego ” (wyrok TK o syg n . U 4/06). Zgodnie z art . 227 ust. 2 Konstytucji Prezes NBP jest jednym z o rganó w ba nku. Ochronie tej zasady służy sposób wyboru Prezesa NBP, wymagając y współpracy między Pre- zydentem a Sejmem , a tak że z a sadnicz a nie usuwal ność or g a nów NBP , czyli Prezesa i Rady Po lityki Pien iężnej . Zasada niezależności NBP od innyc h o rga nów władzy pub licznej obej- muje przede wszystkim wymóg zapewni enia niezależności Pr ezesa NBP , o dgrywającego fun- damentalną rolę w sprawn ej realizacji konsty tucyjnych kompetencji NBP. „ Określenie kom- pete nc ji NBP, jego pozycji oraz zasad współd ziałania z właściwymi orga na mi pa ństw a w Konstytucji i ustawie ( … ) , jak również pozycji Prezesa NBP (por. zwłaszcza przesł anki odwołania z funkc ji), wska zuje na p rzyjętą p rzez ustrojodawcę i w k onsekwencji – usta wo- dawc ę kon strukcję gwarantującą niezależność NBP niez b ędną dla prawidłowej realizacji jego zadań ” (wyrok TK o s ygn. U 4/06). K adencyjność Prezesa NBP, jego wybór przez Sejm na wniosek Prezyd enta, na 6 lat, stanowi dodatkową ochronę przed usunięciem P rezesa NBP ze stanowiska , gwarantującą niezależno ść NBP przed ingerencją w i ększości rz ądowej w Sejmie. Dlate g o w ko ntekście niniejszej spraw y art . 227 ust. 1 Konstytucji na leży postrzegać w związku z art . 227 us t. 2 i art . 227 ust. 3 Konstytu cji, gdyż dotyczy ona określonego obsza- ru statusu pra wnego Prezesa NBP sp rawują cego urząd przez okres kaden cji chronionej kon- stytucyjnie . „ [W] sprawie K 26/03 ( … ) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jakkolwiek Konsty- tucja nie formułuje wprost zasady niezależności centralnego banku państwa, to jednak reali- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 15 zowanie przez NBP powier zonych mu konstytucyjnie zada ń w dużym stopniu wymaga jego niezależności. W publ ikacjach z zakresu prawa ad ministracyjnego, konstytucyjnego oraz eko- n omii niezależność banku centralnego poddawana jest różnym klasyfikacjom (por. Status banku centralnego: Doświa dczenia i perspektywy. Mater iały z konferencji zorganizowanej 29 XI 1994 r. przez Komisję Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów oraz Biuro Studiów i Ekspertyz, tom 7 serii „Konferencje i Seminaria”, Warszawa 1995; oraz R. Huterski, Nieza- l eżność bank u centralnego , Toruń 2000). N iezależność ta bywa rozpatrywana w różnych aspektac h. Niezależność finansowa p olega na wykluczeniu możliwości wywierania finanso- wego nacisku na decyzje banku centralnego bądź wyeliminowaniu możliwości finansowania wydatków r ządu ( deficytu budżetowego) bezpoś rednio lub pośrednio z kredytów banku cen- tralnego. Niezależność funkcjonalna jest pojęciem szer szym, gdyż obejmuje również samo- dzielność w wypełnianiu innych funkcji statutowych banku cen tralnego. Niezależność inst y- tucjonalna dotyczy prze de wszystkim poz ycji banku centralnego w systemie organów pań- stwa o raz sposobu powoływania i o dwoływania władz banku. Przepisy Konstytuc ji odnoszące się do Narodowego Banku Polskiego wskazują że ustrojodawca uwzględnił wszystkie trzy wymien ione w yżej aspekty niezależności banku centralnego (zob. wyrok z 24 listopada 2003 r., OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95) ” (wyrok o sygn. U 4/06) . Wykładni art . 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Kon- stytucji należy dokon ać łącznie z treścią art . 19 8 Konstytucj i, przewidującego odpowiedzial- ność Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z z ajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowan ia oraz z treścią art . 15 6 ust. 2 Konstytucji , st anowią cego, że uchwałę o pociągn ięciu członka Rady Ministrów do od- powiedzialności przed Trybunałem Stanu Sejm podejmuje większością trzech piątych usta- wowej liczby posłów. W świetle art . 198 Konstytucji zasada niezależności instytu cjonaln e j NBP , w tym prze d e wszystkim zasada niezależn ości Prezesa NB P od innych organów władzy państwow ej , obejmując a zasadę k adencyjności jego urzędu, nie może wykluczyć posta wienia Pr e zesa NBP w stan oskarżenia przed T r ybunałem Stanu . N ie sposób jednak pogodzić z nią , ale także z nie zależnością funkcjonalną NBP, obejmującą konstytucyjne gwarancje samo- dzielnoś ci w wypełnianiu zadań NBP, regulac ji ustawowe j przewidującej pociągnięcie Preze- s a NBP do o dpowiedzialności konsty tucyj nej przed Tr ybunałem Sta nu większością niższ ą niż więks zoś ć kwalifikowan a przewidzia na dla pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpo- wiedzialności ko nstytucyjnej oraz zawieszenie Prezesa NB P w czynnościach tożsamą więk- szoś cią. Z godnie z art . 15 9 ust. 1 w związku z art . 158 ust. 2 i w związku z art . 158 ust. 1 Kons tytucji do wyrażenia wotu m nieufności ministrowi oraz całej R a dzie Ministrów, w tym Prezesowi Rady Ministrów ( art . 158 ust. 1 Konstytucji) , wystarczy większość ustawow ej liczby posłów. Wykła dnia systemowa , ale również funkcjonalna art . 227 ust. 1 w z wiązku z art . 227 ust. 2 w zw iązku z art . 227 ust. 3 Konstytucji wyklucza zatem p ociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu ora z zawieszenie w czynnościach Preze- sa NBP wskutek jego pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej w iększo ścią ni ższ ą niż większość trzech piątych ustawowej li czby posłów. A rt . 22 7 Konstytucji podlega w tym aspekcie niewątpliwie regułom interpretacji od- chodzący m od dyrektyw wykładni literalnej. Już w wyroku o sygn. K 25/99, stwierdzając zgo dność z K on stytucją zarządzeń Prezesa NB P skierowanych do banków komercyjnych, Trybunał Konstytucyjny podkreśli ł , że „ w rozpatrywanych przezeń sprawach odwołuje się on nie tylko do językowych, lecz także do pozajęzykowych metod wykładni, w tym do wykładni funkcjonaln ej, czy też d o – będącej szczeg ólnym rodzajem tej ostatniej – wykładni cel owo- ściowej. Wykładnia funkcjonalna to taki sposób interpretacji tekstu prawnego, w którym bie- rze się pod uwagę kontekst funkcjonalny. Kontekst ten jest bardzo złożony. W j ego skład w chodzą wszystkie fakty (np. u strój ekonomiczny), reguły pozaprawne i oceny (np. cele pra- wa), które wpływają na rozumienie tekstu prawnego (J. Wróblewski, Rozumienie prawa OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 16 i jego wykładnia , Wrocław 1990, Ossolineum, s. 68 - 69). Wykładnia celowościowa jest od- mianą wy kładn i funkcjonalnej, k tóra charakteryzuje się tym, że ustalając z naczenie tekstu prawnego bierze się pod uwagę cele prawa. Stosunkowo szerokie korzystanie z wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie może oznaczać jednak, że Trybunał Ko nstytucyj ny posłu- guje się rozmaitymi met odami wykładni w sposób okazjonalny oraz że zakres i sposoby po- sługiwania się wykładnią pozajęzykową nie podlegają żadnym ogr aniczeniom. W państwie prawnym in terpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe z nacze- nie teks tu prawnego. Jeżel i językowe znaczenie tekstu jest jasne, wów czas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wy- kładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo p otwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Po- dobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jedno- znaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językow ych, a w y- kład nia funkcjonalna ( celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych zna- czeń językowych. W obu wypadka ch interpretator związany jest językowym znaczeniem tek- stu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej pr zez niego w ykładni. W pewnych szczególny ch sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograni- czać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znac zeń językowych, ale może two- rzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. P rzyjęcie taki ego swoistego znac zenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (ce- lowościowej) będzie pr owadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego sta nowi gran ic ę wykładni, w tym sen- sie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wy- kładnia językowa prowadzi do jednoznacznoś ci tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczeni e tekstu , jes t granicą bezwzglę dną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksj olo- giczne, odwołujące się przede wszystkim do w artości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako gran ic a wykładni [w:] Filozoficzno - teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa , pod red. M. Zirka - Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69 - 77) ” . Zaprezentowana wykładni a art . 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Konstytucji, skutkująca obow iązk iem ustan owienia minimalnej większości trzech piątych ustawowe j liczby p osłów w przypadku decyzji ustawodawcy o powierzeniu Sejmowi kompetencji do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stan u, w ynika z właszcza z treści art . 227 us t. 3 Konstytucji, przewidują cego za sadę kaden- cyjności tego urzęd u, któr a imp likuje konstytucyjną ochronę Preze s a NBP w stopniu wyż- szym niż przewidzian a dla członka Rad y Ministrów . Prezesa NBP chroni bowiem przede wsz ystkim, wsparta zasadą kadencyjności j ego urzę du, z a sada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej , dlatego że „ Narodo w y Bank Polski odpowiada za wartość pol- skiego pieniądza ” ( art . 227 ust. 1 zdanie trzecie Konstytucji) ; z tego i i nnych powod ów w orzecznictwie TK wspomni ano nawet o „ niezawisłości NBP także w innych sprawach , niż konstytucyjnie wyznaczone” (wyrok o sygn. U 4/06) . Na tej podstawie we w skazanym uprzednio wyroku Trybuna ł uznał za niedopuszczalne poddanie N BP kontroli sejmowej ko- misji śledczej, argumentując, że ustawa „ s tatuuje wprawdzie obowiązek Prezesa NBP oraz innych przedstawicieli organów NBP p rzedstawienia informacji i udzielania wyjaśnień doty- czących polityki pieniężnej i działalności NBP przed Sejmem i Senatem oraz ich komisjami ( … ) , jednak ( … ) stworzenie ustawowej podstawy do stosowania wobec NBP jednego z pozo- stających w dyspozycji Sejmu środka kontroli nie prowadzi automatycznie do konkluzji o dopuszczalności s tosowania pozostałych środków, zwłaszcza tych o większej intensywności (a takim – w por ównaniu z obowi ązkiem p rzedstawiania informacji i udzielania wyjaśnień – z pewnością jest poddan ie działalności danego podmiotu kontroli komisji śledczej). Prezes OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 17 NBP nie ma « immunitetu » w zakresie swej działalnośc i, ale to nie oznacza, ż e właściwe jest tworzenie wrażenia sytuacji nacisku politycznego; takie wrażen ie może mieć negatywny « efekt mrożący » dla realizacji ustawowych kompetencji organów niezawisłych od Sejmu ” ( wyrok o sygn. U 4/06) . Tym bardziej wykładnia art . 227 ust. 1 Konstytucji nie może prowa- dzić do wniosk u, że Pr ezes a NBP m ożna pociągn ą ć do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą Sejmu podjętą większością niższą od przewidzianej dla pociągnięcia do od- powiedzialności konstytucyjnej członka Rady Min is tr ów , pol itycznie odpowiedzialneg o prze d Sejmem . 5. Ocena przed miotu z wz orc a m i kontroli. Trybunał stwierdził, że z treści ustawy rekonstruowana jest norma prawna skutkując a zawieszeniem Prezesa NBP wsk utek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej licz by posłó w, uchwały o jego pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Us tawa zawiera również dwa p rzepisy, dodane do niej przez ten sam przepis – art. 1 pkt 10 lit . b ustawy nowelizującej . Pierwszy z nich przewiduje bezwzględną większość w obecności co najmniej połowy ustawow ej liczby po- słów dla podmiotów w nim wskazanych (art. 13 ust. 1a ustawy), drugi – większość trzech piątych ustawowe j lic zby posłó w dla wskazanych w nim organów (art. 13 ust. 1b ustawy). Obydwa przepisy odsyłają do art. 1 u st. 1 us tawy, tylko do różnych punktów. Zgodnie z przy- toczonym uzas adnieniem projektu ustawy nowelizującej, cel em określenia większości po- trzebnej do pociągnięcia podmiotów wskazanych w art. 13 ust . 1a i art . 13 ust. 1b ustawy do odpowied zialności przed Trybunałem St anu było u niknięcie wykorzystania tej procedury d o celów bieżącej polityki. Obydwa przepisy mają tożsamą treść, różnią się jedynie rodzajem ure gulowanej większości i katalogiem podmiotów, wskazanych za pomocą odesłani a do r ó ż- nych punktów art. 1 ust. 1 u s tawy. Z konstytucyjną zasadą niezależności N BP powiązaną z ochroną niezal eżności jego Preze sa , gwarantowaną przez zasadę kadencyjn ości jego urz ędu ( art . 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art . 22 7 ust. 3 Konstytucji) , nie można pogodzić rozwiązania przewidującego wymóg bezwzględnej więks zośc i głos ów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla pociągnięcia Prezesa N BP do odpowiedzialności przed Trybu- nałem S t anu uchwałą Sejmu . Jest to bowi em więk szość , którą Se j m dokonu je wyb or u Pr e zesa Rady Ministrów i członkó w Rady M inistrów ( art . 154 ust. 3 Konstytucji ) , czy udziela je j wo- tum z aufania ( art . 154 ust. 2) , a zatem nie sposób uzna ć, że wymóg uzyskania takiej większo- ści zapewnia jak ąkolwi ek niezależność Prezesa NBP od każdorazowej większości rządowej w Sejmie. Przeciwnie, odejście o d zasady po zostawienia Prezesa NBP obok bieżących sp o- rów politycznych, stanowiącej dobry obyc zaj w dotychczasowej polskiej kulturze politycznej, mo że potencjalnie u czynić z Prezesa NBP zakładni ka więks zo ści rządowej w Sejmie. „ Pre zes NBP nie ma « immunitetu » w zakresie swej działalności , ale to nie ozn acza, że właści we jest t worzeni e wrażenia syt uacji nacis ku politycznego; takie wrażen ie może mieć negatywny « efekt mrożący » dla realizacji ustawowych kompetencji organów niezawisłych od Sejmu ” (wyrok TK o sygn. U 4/06) . T o z kolei uniemożliwia realizację podstawowego zadania NBP , wskazanego w art . 227 ust. 1 zdanie trzecie Konstytucji, w postaci ochrony wartości polskie- go pienią dza. Wszystkie trzy pow iązane z e sobą części przedmiotu kontroli naruszaj ą art . 227 ust. 1 w związku z ar t . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Konstytucji. Z zasady niezal eżności NBP i ochrony statusu jego Prezesa, gwarantowanej zasad ą kadencyjności jego urzędu, wy ni- ka obowiązek ustanowienia regulac ji ustawowej, która będzie przewidyw a ła w przyp adku uchw ały Sejmu o poci ągnięci u Prezes a NB P do odpowie dzialności pr zed Trybunał e m Stanu wymóg uzyskania większoś ci kwali fikow an ej . Rodzaj e większości k walifik owa ne j w Sejmie znane Ko nstytu cj i to większość dwóch trzecich głosów ustawowej li czby posłów , większość OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 18 dwóch trzecich w obecności c o najmniej połowy ustawowej liczby posłów , większość trzech piątych głosów ustawowej liczby posłów i większość trzech piątych w obecności co najmniej połowy ustaw ow ej liczby posłów . Jedyną znaną K onstytucji wi ększością kwalifikow a ną wy- maganą do pociągnięcia uchwałą Sejmu organu władzy państwowej do od powiedzialności przed Trybunałem Stanu jest większość trzech piątych ustawowej liczby posłów ( art . 156 ust. 2 Konsty tucji) . Ochrona wartości polskiego pieniądza , jak o podstawowe za danie NBP , oraz z asada kadencyjno ści urzędu Prez esa NBP , jako gw arancja skutecznej realiz acji tego celu, skutkują wyni kającą z Konstytucji koniec znością wprowadzenia ustawowej regulac ji przewidującej , w przypadku przyznania te j kompetencji Sejmowi, pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed T rybunałem Stanu większością co najmniej równą tej, która jest niezbę dna d o pociągnięcia członka Rady Ministr ów do odpowiedzialności prz ed Tr yb una łem Stan u (przewidzianej w art . 156 ust. 2 K onstytucji ). Jest to zatem większość trzech piątych u stawowej liczby posłów. Ustawa przewiduje taką w iększoś ć kwalifikowan ą w art . 13 ust . 1b , który został wprowadz ony do ustawy , jednym przepis em ( art. 1 pkt 10 lit . b ustawy nowelizującej ) , wraz z art . 13 ust. 1 a ustawy , ustanawiając ym bezwzględną większość w obecności co najmniej połowy ustawowej li czby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do o d- powiedzialności przed Trybunałem Sta n u. Trybu nał stwierdz ił , że właśnie wskute k wejścia w życie wskaza nego przepisu us tawy nowelizującej, art . 13 ust. 1a i art . 13 ust . 1 b ustawy ora z norma rekonstr uowana z a rt. 11 ust. 1 z danie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy narusza ły art . 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Konstytucji. W treści art. 1 pkt 10 lit . b ustawy nowelizującej to właśnie p o mi nięcie odesłani a do art . 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli brak wskaz ania Prezesa N BP w art . 13 ust. 1b ustawy, przewid ują- cym wymó g większości trzech piątych ustaw ow ej li czby posłów dla podjęcia uchwały o po- ciągnięciu podmiotów wskazanych w tym art ykule do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu , spowodował o naruszenie art . 22 7 ust. 1 w związku z art . 2 27 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Konstytucji prze z wszystkie części składowe przedmiotu kontroli w sprawie zakończonej niniej szym wyrokiem . R ównież z tego powodu, w sz ystki e trzy części przedmio- tu kontroli pozostają ze sobą w nierozwią zyw alnym związku, wynikając ym t akże j ed no- znaczn ie z argumentacji przedstawionej p rzez wnioskodawcę, dlatego Trybunał dokonał po- wyżej ich łącznej oceny, skutkującej stwierdzeniem ich niekonstytucyjności . Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pominięcie pr a w odawcze w art . 13 ust. 1 b usta - wy ma znaczenie fundamentalne dla zaistnienia stanu n iezgo dności całości przedmiotu kon- troli z e wskazanymi konstytucyjnymi w zorcami kontroli. Niekonstytucyjność in nych części przedmiotu kontroli jest jedynie ko nsekwencją te g o błędu ustawodawcy. Brak pomi ni ęcia praw odawczeg o w art . 13 ust. 1b u stawy i za s tosowanie w jego treści odesłania do art . 1 us t. 1 pkt 3 ustawy wykluczył o by wprowadzenie do niej dwóch pozostałych niekonstytucyjnych norm. W św ietle powyższego, ukształtowanie art . 13 ust. 1a ustawy w sposób sprzeczny z Konstytucją, jako ko ns ekwencja pominięcia prawodawczego dokonanego tym samym prze- pisem ustawy nowelizującej w art . 13 ust. 1b u stawy, nie może stano wić argumentu przesą- dzającego o braku kognicji TK w z akresie kontroli p ominięcia prawodawczego zaistni ałego w art . 13 ust. 1b ustawy. Ustawodawca , kształtując treść art . 13 ust. 1a oraz art . 13 ust. 1b ustawy , zmierzał do zagwarantowania „ odsunięci [a] podejrzeń o po l ityczne wyko rzysty wanie proc edury odpowie- dzialności konstytucyjnej ” ( druk sejmowy nr 778, III kadencja ) . Cel regulacji nie został speł- niony w skutek naruszenia art . 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust . 3 Konstytucji . Gdyby ustawodawca nie d okonał niezgodnego z e wskazanymi konstytu- cyjnymi wzorcami kontroli p o minięcia p rawodawc zego w treści art . 13 ust. 1 b ustawy, nie zdecydowałby się na wprowadzenie , tym sam ym przepisem ustawy nowelizującej , drugiego przepisu uznanego częściow o za niezgodny z Konstytucją , tj. art . 13 us t. 1 a ustawy. Ukształ- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 19 towanie treści drugiego z przepisów ustawy je st zatem konsekwencją pominięcia prawodaw- czego. Nie zgod ne z konstytucyjnymi w z orcami kon troli uregulowanie w innym miejscu u stawy materii , której brak stwierdzo no w przepisi e objętym pominięciem prawodawczym , nie może stanowić argumentu dla braku k ognicji TK do kontroli niezgodnego z Konstyt ucją pominięcia prawodawczego ( zob . wyrok i TK o sygn. : K 37/97 , K 37/98 , SK 7/00 , SK 22/01, SK 39/03 , K 50/13 i postanowienie TK o sygn. P 44/15 ). Decydu jąc o przyznaniu Sejmowi kompetencji do po cią gnięcia Prezesa NBP do odp owiedzialności przed Trybunałem Stanu, ustaw odawca nie mógł , w świetle art . 227 ust. 1 - 3 Konstytucji, pominąć Prezesa NB P w kata- logu p odmiotów wskazanych w art . 13 ust. 1 b ustawy, których po ciągnięcie do odpowiedzial- ności przed Trybunał em Stanu wymaga podjęcia uchwały większością trzech piątych usta- wowej liczby posłów. Na tym polega zaistniałe pominięcie prawodawcze (por. wyrok TK o sygn. K 21/11 ). Ustawodawca d ostrzegł oczywistą koni e czność uwzględnienia w treści art . 13 ust. 1b ustawy konsekwencji art . 156 ust. 2 Konstytucji, który przewiduje wię kszość trze c h piątych ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągn ięciu członków R ady Min istrów do odpo wiedzialności przed Trybunałem St anu. Dostrzegł również konieczność wprowadzenia ustawowe j gwarancji niezale ż ności Prezesa NBP od bieżących sporów politycznych, przyzna- jąc mimo to Sejmowi – org anowi stricte polityczn emu z samej swej natury – kompetencję do po ciągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu , w art . 13 ust. 1a ustawy . W przeciwieństwie do przewidzianej w art . 156 ust. 2 Konstytucji odpowiedzialności konstytucyjnej członków Rady Ministrów , Konstytucja nie wskazu je wprost orga nu , który powi nien in icjować procedurę po ciągnięci a Prezesa NBP do odpowiedzialn ości prze d Trybu- nałem Stanu. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej propozycja przyzna ni a Sejmowi kompetencji do in icjow ania procedury odpowiedzialności konstytucyjnej Prezesa NBP zosta- ł a zestawiona z przepis em Konstyt ucji określającym procedu r ę po ciągnięcia członka Rady Ministrów do odpow i edz i alności przed Tryb unałem Stanu , do czego Konstytucja wprost umocowała Sejm, podejmujący decyzj ę w drodze uchwa ły. W p rzeciwieństwie jednak do sta tusu Prezesa NBP, Konstytucja przesądza również polityczną odpowie dzialność członków Rady Ministrów przed Sejmem , regulując, że to Sejm może wyrazić Radzie Ministrów lub mini strowi wotum nieuf ności większością ustawowej liczby posłów ( art . 158 i art . 159 Kon- stytucji) , to Sejm odgrywa najistotniejszą rolę w kreacji Rady Ministrów , a ta kże sprawuje nad nią kontrolę. Mimo to, w art . 156 ust. 2 Konstytucji przesą dzono, że większość potrzeb n a do pociągnięcia czł onka Rady Minist rów d o odpowiedzialności p rzed Trybunałem Stanu jest wię kszością wyższą niż większość niezbędna do wy rażenia R adzie Ministrów i ministrowi wotum nieufności, które skutkuj e i ch dymisją. Ustawodawca zdecydował o przyj ęciu wobec Prezesa NBP analogicznej do uregulo- wanej w art . 156 ust . 2 Konstytucji procedury pociągnię cia do odpowiedzialności konstytu- cyjnej przed Trybunałem Stanu, przyznając kompetencję temu samemu organowi oraz przyj- mując w ustawie tożsamą procedurę rozpoznawania wstępnego wniosku . Podobnie j ak w prz ypadku członków Rady Ministrów zdecydował również o skutku podjęcia uchwały o pociągnięciu Pr ezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu w postaci zawie- s zen ia w pełnieniu urz ędu, chociaż wyłączył tak i skutek względem posłów pociągniętych do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Podobieństwo obydwu pro cedur jest zatem bez- dyskusyjne , podobnie jak nawią zanie regulacji ustawowej do treści art . 156 ust. 2 Konstytucji, przesądzające , jak można wnioskować z uzasadnienia projektu ustawy noweli zują cej, o decy- zji prawodaw cy przyznającej Sejmowi kom p etencję do pociągnięcia Prezesa NBP d o odpo- wie dzialn ośc i przed Trybunałem Stanu. Ustawodawca z różnicował obie procedury tylko w zakresie większości niezbędnej do podjęcia stosownej uchwały odnoś n ie do członków Ra- dy Ministrów i Pr ezesa NBP, abstrahując od tego, że w art . 156 ust. 2 Konstytucji procedura OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 20 przyjęta wobec członków Rady Ministrów , a powtórzona względem Prezesa NBP w usta wie w każdym detalu, za wyjąt kiem wymaganej większości, przewiduje większ ość trze ch piątych ustawowe j li czby posłów i czyniąc to całkowicie dyskrecjonalnie, twierdząc jednak, że będzi e to stanowi ć gwarancję „ odsunięci a podejrzeń o po l ityczne wykorzysty wanie proc edury od- powiedzialności kons tytucyjnej ” ( druk sejmowy nr 778, III kadencja ). Ustaw odawca ma prawo do podmiotowego rozszerza nia konstrukcj i konstytucyjn ych, jeśli nie stoją temu na przeszk odzie pozostałe przepi sy Konstytucji. Może również , zainspi- rowany rozwiązaniami konstytucyjnym i, przyjm ować rozwiązania u stawowe analogi czne do pr zewidzianych w Konstytu cji dla innych organów władzy publicznej. Jednak wyeliminowa- nie isto tnej częś ci proc edury konstytucyjnej z rozwiązania ustawowego rozszerzającego pod- miotowo konstrukc ję przyjętą w przepi si e konstytucyjnym nie może podważać wewnę tr zn ej logiki podstawowych rozwiązań ustrojowych wyrażonych w treści Konstytucji , która zgodnie z zasadą racjonalne go ustrojodawc y zawier a jedynie luki pozorne, możliwe do wypełnienia w procesie wykładni i prz y zastosowaniu reguł infere ncyjnych. Z ar t . 227 ust. 1 - 3 Konstytucji wynik a konieczność ustawowego uregulowania proce- dury pociągnięcia Prezesa NBP do o dpowiedzialności przed Trybunałem Stanu większością, która wyeliminuje czynienie z Prezesa NBP przedmiotu bież ących sporów politycznych oraz wywieranie n a n iego nacisku, tak aby NBP mógł skutecznie realizować swoje podstawowe zadanie w postaci ponoszenia realnej odpo wiedzialności za wart ość polskiego p ieniądza. Ustawodawca miał prawo powierzyć Sejm owi dec ydowa nie o pociągnięc iu Prezesa NBP do odpowi e dzialności przed Trybu nałem Stan u. W obec powyższego, jeśli Konstytucja przesą- dza, że pociągnięcie pr zez Sejm cz łonka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybu- nałem Stanu może nastąpić uchwałą podjętą wię kszości ą trzech piątych ustawowej liczby po słó w, to w świetle art . 227 ust. 1 - 3 Konstytucji nie może pozo stawać z nią zgod ne rozwią- zanie ustawowe przewidują ce po ciągnięcie przez Sejm Prezesa NBP do odpowiedz ialności przed Trybunałem Stanu uchwałą podjętą przez mniejsz ą liczb ę posłów. Je st ono bowiem k onstytucyjnie wadliwe wskutek niepełnej, w świetle wskazanych konstytucyjnych w zorców kontroli, ustaw owej regu lacji procedury po ciągni ęcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu . Ustawodawca u regulował tę procedurę w sposób niepełny, pomi jając istotny element regulacji, który powini en być „ integralną, funkcjonalną częścią ( … ) normy ” wyrażonej w a rt . 13 ust. 1b ustawy ( zob. wyrok i TK o sygn. SK 39/03 i P 20/19 ). Nie ulega bowiem wątpliwości, ż e w świetle relacji między konstytucyjnymi organ ami p aństwa wynikającymi z cało kształtu Konstytucji niezależność Prezes a NBP od Sejmu jest nieporówny walnie wy ż- sza niż niezale żność członków Rady Ministrów od Sejmu w procesie wykonywania kompe- tencji p owierzonych p rzez Konstytuc ję i ustawy . Konsekwencją pominięcia prawodawczego w art . 13 ust. 1 b ustawy jest również nie- zgodność z wzorcami kon stytucyjnymi a rt . 13 ust. 1 a ustawy oraz normy prz ewiduj ącej sku- tek p ociągnięcia Prezesa NBP do odp owiedzialności przed Trybunałem Stanu bezwzględną większością w obecn ośc i co najmniej połowy ustawowej liczby posłów ( a rt. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust . 1a usta wy w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Prezesa N B P wskutek podjęcia przez Sejm, b ezwzględną większością głos ów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa N B P do odpowied zialności p rzed Trybunałe m Stanu ). 6. Um orzenie części po stępowania z powodu zbę dności wydania wyroku. Trybunał K onstytucyjny orz e kł o nie zgodno ści zrekonstruowan ego przedmiotu kon- tr oli z art . 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Konstytucji. Wo- bec tego, ocena zgodności przedmiotu kontroli z pozostałymi wz orcami , art . 130 TfUE oraz art . 7 i art . 14 ust. 2 Protokołu , nie skut kowałaby następstwami w postaci ewentualnej deroga- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 21 cji z systemu prawnego przepisu i normy pra wnej uznan ych wcześniej za n ie z g od n e z art . 227 ust. 1 w związku z ar t . 227 ust. 2 w związku z art . 227 ust. 3 Kons tytucji, a tym samym nie mia łaby wpływu n a stwierdzone pomi nię c ie prawodawcze, któ r e równi eż narusza wskazane w zorce konstytucyjne. Obiter dictum , Trybun ał Konstytucyjny p rzypomina, że już w 2006 r. w wyroku o sygn. U 4/06 , w stanie prawnym poprzedzającym reformę instytucjonalną Wspólnot y Euro- pejski ej przez usta nowienie w jej miejsce Unii Europejskiej , stwierdził, że „ [z] asady nieza- leżnośc i banku centralne go i minimalny pozio m jej gwar ancji określone zostały t akże w ak- tach prawnych Wspólnoty Europejskiej [dzisiaj Unii Europejskiej] , które obe cnie stanowią element kra jowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polsk iej (por. zwłaszcza ar t. 108 i art. 109 Tra kt atu ustanawiająceg o Wspólnotę Europejs ką (tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12 .2002, s. 1 - 181) oraz art. 7 Protokołu w sprawie Statutu Europ ejskiego Sys- temu Bank ów Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego). Zasady te wiążą wszystkie o rgany p aństwa pols kie go, w tym izby ustawodawcze, nakła dając zaró wno obowiązek stano- wienia prawa służącego i ch realizacji, jak i obowią zek przeciw działania próbom ich podw a- żania (w drodz e ustawowej czy jakiejkolwiek in nej formie działania o rganów władzy publicz ne j) ” . Treść regulac ji obecnie funkcjonując a w ramach prawa pierwotnego Unii Euro- pejskiej wskazuje, że powyższe konkluzje Trybunału Konstytucyjnego zachowują, co do isto- ty, aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Wzorce konstytucyjne, jako położ one wyże j w hierarchii systemu źródeł prawa Rze- czy po spol itej Polsk iej niż prawo Unii Europe jskiej, zostały u w zględni one przez Trybunał K onstytucyjn y w pierwszej kolejno ści i okaz ały się w ystarczające, także w świetle za sady ekono miki proceso w ej. W związku z po wyższym Trybunał K onstytucyjny , na podstawie a rt . 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, postan owił umorzyć postępowanie w zakresie oceny przedmio- tu kontroli z art . 130 TfUE oraz art . 7 i art . 14 ust. 2 Protokołu , z e względ u na zb ędność wy- dania wyroku. 7. S kutki wyroku. Jako że wyrok d otyczy przepisów u stawy przyznając ej Sejmowi określone kompeten- cje , przede wszystkim do realizacji wyroku zobowiązany jest Sejm, który nie może postęp o- wać w spo sób niwec zący treść i sens orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego , i to zaró wno realizując fun kcję prawodawczą , jak i wykonując in ne kompetencje powierzone p rzez Kon- sty tucję i ustawy. P owszechn i e obowiąz ujący charakter każdego o rzeczenia TK skutkuje wynikającym z art . 19 0 ust. 1 Konstytucji zakaz em stosowania normy prawnej uznanej przez TK za naru- s zającą k onstytucyjny wzorzec kontroli, naw et jeśli w yrok n ie skutkuje pełną i literalną d ero- gacją przepisu, stanowiącego , zdaniem Trybunału, jede n z subst ratów niez będnych d o j ej rekonstrukcji . Podobnie, na gruncie Konstytucji , stosow ani e przez Sejm przep is u ustawy do- tkniętego sprzecznym z K onstytucją pominięci em prawod awcz ym , ni e tylko w tr akci e reali- zacji funkcji ustawodawczej , prowadzi do narusze nia Konstytu cj i , podważając w t ym obsza- rze jej najwyższą moc prawną . Sejm powinien zatem powstrzymać s ię przed rozpatr zeniem każdorazowo złożonego wstęp nego wnios ku o pociągnięcie Prezesa N B P do odpowiedzialno- ści przed Trybunałem St anu, do czasu wykonania niniejsz ego wyroku w drodze ustawy. Na ustawodawcy spoczywa również o bowiązek dostosowan ia stanu prawnego do tre- ści wyroku Trybunału Konstytucyjne go. W tym zakresie jest on zobowiązany do korekt y ode- słań zawartych w przepisach ustawy u znanych w części za n iezgodne z konstytucyjnymi wzorcami kontroli . W związku z powyższym Trybunał Konsty tucyjny orzekł ja k w sentenc ji. OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 22 Zdanie odrębne sędziego TK Bartłomieja Sochańskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 202 4 r., sygn. akt K 23/23 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do pkt 3 sentencji oraz do odnoszącej się do tego punktu części uzasadnienia wyroku TK z 11 stycznia 202 4 r., sygn. K 23/23 . Wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: „ 1. Art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2022 r. poz. 762 ; dalej: ustawa ) w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek pod- jęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawo- wej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpo- wiedzialności przed Trybunałem Stanu, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art . 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 13 ust. 1a ustawy powołanej w punkcie 1 w części, w jakiej odsyła do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 13 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1, wskutek pominięcia odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji ” . Powyższe rozstrzygnięcie całkowicie popieram w odniesieniu do punktu 1 i 2. Podzie- lam też w tym zakresie uzasadnienie wyroku. Według jednolit ego pogląd u nauki prawa wy- pełnianie przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego szczególnych zadań, o których mowa w art. 227 ust. 1 , 2 i 3 Konstytucji wymaga zapewnienia niezależności od władzy wykonaw- czej (por. R. Sura, Niezależność Narodowego Banku Polskiego a relacje z Parlamentem RP , „Przegląd Sejmowy” nr 4 / 2021 ; P. Wróbel, Konstytucyjne gwarancje niezależności Narodo- wego Banku Polskiego , „Studia Iuridica Lublinensia” nr 14 / 2010 ; I. Pszczółka, Analiza zmian w funkcjonowaniu bankowości centralnej w Polsce po 1924 roku , „Optimum. Economic Stu- dies” nr 1 / 2019 ). Jednoznaczne stanowisko w sprawie niezależności prezesów banków cen- tralnych państw Unii Europejskiej , którzy pełnią jednocześnie funkcje przewidziane Trakta- t ami oraz s tatutem Europejskiego Banku Centralnego , zajmuje w swoim orzecznictwie TSUE, w szczególności w w yrok u TSUE z 26 lutego 2019 r. w sprawie C - 202/18 i C - 238/18 Rim- sevics przeciwko Łotwie , ( ECLI:EU:C:2019:139 ) . Wszystkie publikowane po 2016 r. raporty Europejskiego Banku Centralnego o konwergencji ( Convergence Report , źródło: https://www.ecb.europa.eu/pub/convergence/html/ecb.cr202206~e0fe4e1874.pl.html ) wska- zują, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa o NBP nie są dostosowane do wy - mogów dotyczących niezależności prezesów banków centralnych, o których mowa w art. 130 T raktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2004 Nr 90, poz. 864[2]) oraz art. 14 ust. 2 statutu E uropejskiego Banku Centralnego. U ważam, że Prezes Banku Centralnego, co do zasady, nie powinien być pociągany do odpowiedzialności przed jakimkolwiek sądem politycznym , w szczególności przed Trybuna- łem Stanu. Sama możliwość postawienia Prezesa Banku Centralnego przed Trybunałem Sta- nu, powoduje bowiem szczególny efekt mrożący w postaci świadomości, że czynności podejmowane przez Prezesa Banku Centralnego mogą być oceniane i osądzone przez przed- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 23 stawicieli władz politycznych. Konstytucja Rzecz y pospolitej Polskiej, pochodząca z 1997 r., w art. 198 ust. 1 przewiduje możliwość pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za „[z]a naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowa- nym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania (…)”. Formułując taką zasadę jesz- cze w 1997 r. , ustrojodawca nie mógł uwzględniać szczególnych zadań, jakie wykonywać będzie Narodowy Bank Polski, jako jeden z banków centralnych w rozumieniu prawa Unii Europejskiej , po upływie ćwierć wieku. W obecnych warunkach przepis ten nie odpowiada współczesnym rea liom. Stwierdzenie to tym bardziej dotyczy art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a „w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Pre- zesa Narodowego Banku Polskiego wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu” . Przepis ten przewiduje bowiem zawieszenie w wykonaniu funkcji Prezesa NBP już w mo- mencie zgłoszenia odpowiedniego wniosku Sejmu do Trybunału Stanu. Zatem już w efekcie wniosku możliwe jest spowodowanie odsunięcia Prezesa Banku Centralnego od wypełniania konstytucyjnych i ustawowych zadań. Uwzględniając czas trwania postępowania sądowego , szcze gólnie przed Trybunałem Stanu , zasada dotycząca zawieszania P rezesa B anku C entral- nego przekształca się ipso facto w odsunięcie Prezesa NBP od wypełniania funkcji, co uwa- żam za oczywiście niezgodne z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Z przedstawionych wyżej względów uważam też , że legitymacja wnioskowa do wy- stąpienia o pociągnięcie P rezesa B anku C entralnego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu powinna mieć podstawę w uchwale Sejmu podejmowanej większością głosów odpo- wiednio wyższą niż wymaganą dla powołania władzy wykonawczej. W istocie bowiem moż- liwość powierzenia prawa do pociągania Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu przez tak ą tylko większoś ć sejmową , jaka jest wystarczająca dla powołania rządu , oznacza, że taka sama grupa polityczna, która może ustanawiać władzę wykonawczą, może również powodować zawieszenie Prezesa NBP , taki zaś stan rzeczy uznaję za niedopuszczalny i niezgodny z art. 227 ust . 1 - 3 Konstytucji, jak uzasadniłem powyżej. Nie mogę natomiast zgodzić się z punktem 3 sentencji wyroku, którego sens i znacze- nie sprowadza się do tego, że Trybunał Konstytucyjny określił minimalną większość 3/5 gło- sów wymaganą dla odwołania Prezesa NBP . Przede wszystkim sam wnioskodawc a o określe- nie takiej większości nie wno sił , co wynika zarówno z wniosku, jak i z oświadczenia złożo- nego przez przedstawiciela wnioskodawc y na rozprawie 11 stycznia 2024 r. Zatem orzekając w tym przedmiocie, Trybunał Konstytucyjny wyszedł poza dopuszczalne granice orzekania, które są wyznaczone przez zakres zaskarżenia (art. 67 ust. 1 u.o.t.p.TK) . Po wtóre zaś , określając minimalną większo ść 3/5 jako wymaganą dla złożenia wnio- sku o pociągnięcie do odpowiedzialności Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu, Trybunał Konstytucyjny u stanowił de facto nową normę - regułę , co pozostaje poza kognicją trybunal- ską. Stąd też uważam, że Trybunał Konstytucyjny może wypowiedzieć się w przedmiocie niekonstytucyjności normy pozwalaj ącej odsunąć Prezesa NBP od wykonywania obowiąz- ków wskutek czynności zdziałanej zbyt małą większością głosów , poprzestając jednak na takim stw ierdzeniu i pozostawiając kwestię ustanowienia odpowiedniej większości ustawo- dawcy. Natomiast r ozważania dotyczące określenia odpowiedniej większości , jako wyrażenie trybunalskiego poglądu w tej sprawie są uprawnione – jako obiter dicta – w uzasadnieniu wyroku. Jednak nadanie temu poglądowi postaci normatywnej w punkcie 3 wyroku uważam za niedopuszczalne . Nie podzielam również poglądu wyrażonego w uzasadnieniu kwestiono- wanego wyroku, iż rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku jest nierozerwalnie związane z całym przedmiotem kontroli. Stąd też zdecydowałem się złożyć niniejsze zdanie odrębne. OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 24 Zdanie odrębne sędziego TK Rafała Wojciechowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt K 23/23 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ) , jako członek składu orzekającego, zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 11 stycznia 2024 r., sygn. K 23/23. Moje zdanie odrębne uzasadniam następująco: Na wstępie pragnę zaznaczyć, że moje zdanie odrębne w żaden spo s ób nie oznacz a aprobaty wobec różnych argumentów dotyczących zasadności pociągnięcia Prezesa Narodo- wego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, ponieważ w ogóle się do nich nie odnosi. Doceniam wagę roli, jaką odgrywa niezależny bank centralny w sprawnie działającym państwie, a takż e jej ochronę zapewnioną przez przepisy prawa unijnego, które przyznają Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej uprawnieni e do kontroli zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zwolnienia z urzędu prez e sa krajowego banku centralnego. Jestem świadomy możliwych reperkusji związanych z podjęciem przez Sejm takiego działa- nia , jednakże m oje zadanie jako sędziego Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie polega na ocenie tych skutków, a jedynie zbada n i u dopuszczalności obecnych przepisów , ustalających tryb postępowania konieczny do postawienia przed Trybunałem Stanu osób peł- niących funkcje publiczne wskazanych w art. 198 Konstytucji. N ależy zauważyć, że wyrok odnosi się do ustawy z dnia 26 marca o 1982 r. o Trybu- nale Stanu ( Dz. U. z 2022 r. poz. 762 ; dalej: u.t.s. lub ustawa o Trybunale Stanu ) . U stawa o Trybunale Stanu realizuje konstytucyjne odesłanie zawarte w art. 201 Konstytucji, który stanowi, że „ [ o ] rganizację Trybunału Stanu oraz tryb postępow ania przed Trybunałem określa ustawa”. Wbrew litera lnemu rozumieniu tego przepisu nie ogranicza on zakresu regulacji ustawowej tej materii jedynie do organizacji oraz trybu postępowania przed Trybunałem Sta- nu – stanowi on jedynie, że te konkretne kwestie muszą zostać un ormowane przez ustawo- dawcę. Zakres materii, które mogą zostać ureg ulowane w ustawie o Trybunale Stanu ograni- czony jest treścią przepisów Konstytucji , nie tylko tych wprost odnoszących się do Trybunału Stanu , ale również pozostałych zasad i no rm konstytucyjnych, w szczegól ności odnoszących się do prawa do sądu c zy zas ady trójpodziału władzy. W kontekście powyższych rozważań, uważam , że Trybunał w niniejszym wyroku po- winien merytorycznie ustosunkować się do dwóch zasadniczych zarzutów podnoszonych przez wnio skodawcę. Po pierwsze czy zgodne z Konstytucją jest zawieszenie ipso iure w czynnościach każdej osoby pociągniętej do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Po drugie czy zgodna z ustawą zasadniczą jest możliwość pociągnięcia do odpowiedzi alności przed Trybunałem Stanu Prezesa Narodowego Banku Polskiego na m ocy uchwały Sejmu podjętej jedynie bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawo- wej liczby posłów . W niniejszym wyroku, wbrew mojemu zdaniu, Trybunał nie zajął merytorycznego s tanowiska w obec instytucji zawieszenia osoby pociągniętej do odpowie dzialności przed Trybunałem Stanu. Postępowanie w zakresie zbadania zgodności art. 11 ust. 1 zdanie d rugie u .t.s. z art. 42 ust. 3 w zw iązku z art. 60 w zw iązku z art. 31 u st . 3 Konstytucji zostało przez TK umorzone. Trybunał uzasadniał taką decyzję nieprzedstawieniem przez wnioskodawcę przek onywującej argumentacji uzasadniającej adekwatność wskazanych wzorców k ontroli w tym zakresie . O ile można zgodzić się, że w kontekście art. 60 Konstyt ucji wnioskodawca OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 25 nie wska zał w jakim sensie zawieszenie w czynnościach osoby pociągniętej uchwałą Sejmu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu miałoby ograniczać prawo równego dostępu do służby publicznej, o tyle moim zdaniem argument ac ja w zakresie na ruszenia art. 42 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji została zaprezentowana we wniosku w stopniu wystar- czającym do wydania merytorycznego orzeczenia w tym zakresie . Ponadto, zwrócić uwagę należy, że pomimo iż w petitum wniosku nie wskazano sfor mułowanej w art. 10 Konstytucji zasady podziału i równoważenia si ę władzy, to w uzasadnieniu wniosku sformułowano rów- nież zarzuty w tym zakresie . Wnioskodawca argumentował, że „ o zawieszeniu w czynno- ściach danej osoby nie decyduje żaden organ przynależący d o szeroko pojętej władzy sądow- niczej, który opiera się na przesłankach merytorycznych, lecz ciało polityczne w głosowaniu – stąd, mimo że formalnie wniosek o postawienie danej osoby musi spełniać wymogi formalne właściwe dla aktu oskarżeni a, to kryteria po djęcia decyzji mogą być całkowicie arbit ralne – inaczej ocenić należałoby sytu acje, w której o zawieszeniu w czynnościach na czas postępo- wania decyduje Trybunał Stanu ” (wniosek, s. 24). Umorzenie postępowania w tym zakresie Trybunał dodatkowo uzasadniał, twierdze- niem, iż „grupa posłów przeprowadziła anali zę tego przepisu wyłącznie w tej części, w której d otyczy on Prezesa NBP ” . Tymczasem wystarczy nawet sumarycznie zapoznać się z wnio- skiem, aby stwierdzić, że taka teza jest nieuprawniona. Wni oskodawc a w cz ęści V swojego pisma poświ ęcił ok. 5,5 strony na wytłumaczenie argumentacji w przedmiocie niezgodności art. 11 ust. 1 zdanie drugie u.t.s. z art. 42 ust. 3 w zw iązku z art. 60 w zw iązku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tej analizie wnioskodawc a nie tylko nie zawęził argumentacji do osoby Preze- sa Narod owego Banku Polskiego jasno stwierdzając, że wskazany w przedmiocie kontroli przepis „ funkcjonuje bezwyjątkowo (poza posłami i senatorami) w sposób automatyczny. W efekcie nie bada się indywidua lne j sytuacji pos tawionego w stan oskarżenia, nie bierze się pod uwagę subsydiarności i proporcjonalności st osowanego środka, potencjalnego ryzyka związanego z popełnieniem kolejnych deliktów kons tytucyjnych (przestępstw) przez posta- wionego w stan oskarżenia czy też ewentualnego negatywnego wpływu na tok postępowan ia ” (wniosek, s. 24). Wręcz przeciwnie, wnioskodawca wprost stwierdził, że wskazany przepis jeszcze mocniej narusza konstytucyjne gwarancje piastunów stanowisk innych niż Prezesa Narodowego Banku Pol skiego. We wni osku wskazano, że: „ osoba zawieszona w czynno- ściach nie dysponuje żadnymi gwarancjami procesowymi i środkami zaskarżenia (poza Pre- zesem Narodowego Banku Polskiego, któremu taki śr odek przysługuje na mocy prawa unij- nego) , które mogłyby zabezpi eczać ją p rzed skutkiem automatycznego zawieszenia w czynno- ściach, lub też zakwestionować zasa dność stosowania tego środka ” (wniosek, s. 24). Reasumując, uważam, że istniały podstawy do zbadania zgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 zdanie drugie u.t .s. w zakresie dot yczącym osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt. 2 - 7 i art. 1 ust. 2 tej ustawy (z wyłączeniem głowy państwa , ponieważ zgodnie z art. 145 ust. 3 Konstytucj i z dniem podjęcia uchwały o postawieniu Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu sprawowanie urzędu przez Prezydenta Rzeczypo- spolit ej ulega zawieszeniu ) . Trybunał powinien orzec, czy kwestionowa na regu lacja stanowi nieproporcjonalne naruszenie zasady domniemania niewinności oraz czy nie przyznaje Sej- mowi, czy li o rganowi władz y ustawodawczej , kompetencji, które powinny należeć do Trybu- nału Stanu, jako organu władzy sądowniczej. Mi mo że w pierwszym punkcie wyroku Trybunał stwierdził o niezgodności art. 11 ust. 1 zdanie drugie u.t.s., podkreślić należy , iż wyrok nie oznacza, że takie zawieszenie z mocy prawa samo w sobie jest niekonstytucyjne. Co prawda prze pis ten przewiduje zawie- szenie w czynnościac h oso by, która na mocy uchwały Sejmu została pociągnięta do odpowie- dzialności przed Trybunałem Stanu. Orzeczenie w ty m punkcie ma j ednak charakter zakreso- wy, dotyczy tylko Prezesa Narodowego Banku Polskiego. Ponadto , jego zakres odnosi się tylko do zawieszenia w czynnościach Prezesa NBP „wskute k podjęcia przez Sejm, bez- OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 26 względną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedz ialności przed Trybunałem Stanu”. Tak więc sejmowa uchwała o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem St anu osób sprawujących inne funkcje, a ta k że Prezesa NB P, jeśli zostanie po d- jęta inną większością głosów, w dalszym ciągu będzie wiązać się z automatycznym zawiesze- niem w czynnościach osoby, której dotyczy. Ponadto, w kontekście dwóch następnych punk- tów wyroku Trybunału , należy stwierdzić , że punkt ten jest zbędny, ponieważ przy uznaniu za niekonstytucyjn ą możliwość pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybuna- łem Sta nu uchwałą Sejmu podjętą b ezwzględną większością głosów, niejako automatycznie nie będzie możliwe zawieszenie Prezes a N B P w obowiązk ach na skutek uchwały podjętej taką większością. W odniesieniu do drugiego i trzeciego punktu wyroku Trybunału należy zaznaczyć, że Konstytucja determinuje większość konieczną do podjęcia stosownej uchwały S ejmu jed ynie w przypadku Prezydenta RP oraz członków Rady Ministrów. Art. 145 ust. 2 Konstytucji sta- nowi, że postawienie Prezydenta Rzeczypospolitej w stan oskarżenia może nastąpić uchwałą Zgromadzenia Narodowego, podjętą większością co najmniej 2/3 głosó w ustawowej liczby jego członków. Z g odnie z art. 156 ust. 2 Konstytucji uchwałę o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu , Sejm podejmuje większością 3/5 ustawowej liczby posłów. W stosunku do osób, które piastują stanowiska wskazane w art. 198 Konstytucji , czyli Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osób , którym Prezes Rady Ministrów powie- rzył kierowanie ministerstwem, Naczelnego Dowódc y Sił Zbrojnych oraz posłów i senatorów, u stro jodawca nie przewidział wymaganej większości ani kworum , koniecznych do postawie- nia przed Trybunałem Stanu. Ustrojodawca wymógł wręcz na ustawodawcy ustalenie takiej większości na mocy uprzednio wspomnianego art. 201 Konstytucji. Uregulowanie warunków pociągnięcia do odpowiedzialności wszystkich organów wymienionych w art. 198 Konstytu- cji stanowi niezbędny element trybu postępowa nia przed T rybunałem Stanu. Wyrok Trybunału w punktach 2 i 3 nakłada na ustawodawcę obowiązek nowelizacji ustawy o Trybuna le Stanu . Trybunał w ten sposób niejako „usuwa” Prezesa NBP z grona or- ganów, które mogą być po ciągnięte do odpowiedzialności na mocy uchwały Sejmu podej- mowanej bezwzg lędną większością głosów i „wprowadza” go do grona organów, wobec któ- rych uchwała S ejmu musi zostać podjęta większością 3/5 ustawowej liczby posłów. Trzeba zauważyć, że owo wprowadzenie jest dokonywane za pomocą orzeczenia o niekonstytucyjno- ści art. 13 ust. 1b u.t.s. , który nie został wskazany prz ez wnioskodawcę. Oznacza to, że Try- bunał wyszedł w swoim wyroku poza zakres przedmiotu kontroli. Do takiego rozstrzygnięcia w żadnym stopniu nie uprawnia zasada falsa demonstrat i o non nocet , na którą Trybunał pow ołał się w uzasadnieniu. Zasada ta nakazuje interpretować zakres zaskarżenia zgodnie z intencjami inicjującego postępowanie, w sytuacji, gdy ten traf- nie stawia zarzuty, lecz błędnie rekonstruuje treść norma tywną przepisów. Zasada ta pozwala „na ingerencję w petitum wniosku (rekonstrukcję wzorców i przedmiotu kontroli) tylko wów- czas, gdy nie zostały w nim wiernie oddane zarzuty skutecznie sformułowane (a więc i udo- wodnione) w uzasadnieniu wniosku (decydujące znaczenie ma bowi em istota sprawy, a nie sposób je j oznaczenia ” – postanowienie TK z 4 listopada 2015 r., sygn. K 9/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 170 ). Pomijając na razie kwestię czy Trybunał w ogóle był uprawniony do działań prawo- twórczych, należy wskazać, że wnioskodawca o takie działanie nie wnioskował. Zarówno na łamach pisma , jak i w czasie rozprawy, wnioskodawca konsekwentnie wnosił o zbadanie kon- stytucyjności przedmiotu kontroli w zakresie , w jakim nie przewiduje on większości kwalifi- kowanej do postawienia w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu P rezesa N arodowego Banku Polskiego. Na tym polu również opierał całą swoją argumentację. Wnioskodawc a nie OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 27 wnosił w petitum o zbadanie art. 13 ust. 1b u.t.s., ponieważ nie oczekiwał od Trybunału usta- lenia określonej większości . Takich oczekiwań nie formułował on ani w uzasadnieniu wnio- sku, ani w trakcie rozprawy. Konkludując, rozszerzenie przedmiotu kontroli przez Trybunał zostało dokonane wbrew zasadzi e falsa demonstrati o non nocet , która zgodnie z orzecznictwem TK „służy pro- stowaniu oczywistych pom yłek, a nie wybi eraniu przez Trybunał właściwego przedmiotu kontroli spośród przepisów wskazanych ” ( postanowienie TK z 19 paździe rnika 2021 r., sygn. SK 72/20, OTK ZU A/2021, poz. 55) . Zasada ta „ nie może z naleźć zastosowania w wypa dku przeprowadzenia błędnej wykładni danego przepisu lub jej całkowitego braku ” (wyrok TK z 12 lipca 2022 r., sygn. SK 13/20 , OTK ZU A/2022, poz. 54 ). Takie działani e w niniejszej sprawie jest szczególnie niedopu szczalne, ponieważ zostało dokonane w ramach kontroli abs- trakcyjnej. Trybuna ł nie mo że więc argumentować rozszerzenia przedmiotu kontroli ewentu- alną ochroną konstytucyjnych praw i wolności podmiotu (jednostki) bezpośrednio dotknięte- go obowiązywaniem niekonstytucyjnego przepi su. Ponadto należy zwróc ić uwagę na niekonsekwencję Trybunału w tym zakresie . W ni- niejsz ej sprawie umorzono postępowanie w przedmio cie zbadania zgodności art. 11 ust. 1 zdanie drugie u.t.s. z art. 42 ust. 3 w związku z art . 60 w związku z art . 31 ust. 3 Konstytucji , stwierdzając, że licząca kilka stron argument acja jes t niewystarczając a do merytorycznego zbadania przepisu . Tymczasem brak choćby jednego zdania ze strony wnioskodawcy nie prze- szkadzał Trybunałowi w rozszerzeniu wniosku o art. 13 ust. 1b u.t.s. Abstrahując od kwestii proceduralnych, Trybunał orzekając o niekonstytucyjności art. 13 ust. 1 b u.t.s. wskutek pominięcia odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 u.t.s. , stwierdził, że ustawodawca doko nał sprzecznego z Konstytucją pominięcia prawodawczego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że możliwość orzekan ia przez Trybuna ł Konstytucyjny o pominięciu pra- wodawczym stanowi jego wyjątkową kompetencję. Kompetencja ta została ograniczona wy- pracowanymi w orzecznictwie przesłankami ściśle wyznaczający mi jej granice (por . posta- nowienie z 29 l istopada 2023 r., sygn. SK 29/21 , OTK ZU A /2024, poz . 3). Jak stwierdził Trybunał w wyrok u z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00 ( OTK ZU nr 8/2001, poz. 251 ) w sprawie pomin ięcia prawodawczego „[p]ostawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mo- gą polegać na wskazaniu, że przepis n ie zawie ra konkr etnej regulacji, k tórej istnienie zadowa- lałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą us tawę lub dowolny jej przepis możn a byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną ”. Z tego względu , to na wnioskodawcy w niniejszej sprawie spoczywał nie tylko obo- wiązek podniesienia takieg o zarzutu, ale i obowiązek „wyjątkowej staranności i zaangażowa- nia” podcz as jego uzasadni enia (por. postanowienie z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123) . Tymczasem wnioskodawc a nie tylko nie uzasadni ł takiego za- rzutu, ale nawet o nim nie wspomniał . Z uwag i na powyższe, Trybuna ł orzekając w punkcie trzecim nie tylko wyszedł po za zakres przedmiotu kontroli, lecz także wyszedł poza oczekiwania i zarzuty wnioskodawcy, orzekając o pominięciu prawodaw czym nie stosując się do ugruntowanych w orzecznictwie reguł w zakresie ciężaru dowodu. Nawet jeśli zignorow ać ten f akt, to pobieżna analiza zagad- nienia wystarczy, aby stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do orzekania o pominięciu prawodawczym. Aby takie pominięcie stwierdzić, należy przeanalizować tr zy przesłanki . Po pier wsze , pominięcie musi zasadniczo obejmować materi ę, której regulacja jest prawodawcy nakazana przez Konstytucję . Po drugie , pominięcie prawodawcze nie powinno stanowić zami erzonego działania prawodawcy, pragnącego pozostawić określone zagadnienie poza ramami aktu normatywnego . Po trzecie , pomini ęcie prawodawcze może występować OTK ZU A/2024 K 23/23 poz. 15 28 wtedy, gdy materia pominięta w przepisie oraz materia w nim uregulowana są jakościowo co najmniej bardzo do siebie zbliżone (por. postanowienie o sygn. SK 29/2 1 ) . Kwestionowane przepi sy nie spełniają pierwszej przesłanki, ponieważ wi ększość wy- magana do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, zosta- ła, zgodnie z art. 201 Kons tytucji, uregulowana w ustawie. Nie sposób również prima facie stwierdzić, że wymóg przewidziany w art. 13 u st. 1a u .t.s. ni e stanowi zamierzonego działania prawodawcy . Ustawodawca przewidział wymóg większości bezwzględnej dla wszystkich osób pełniących funkcj e , o których mowa w art. 198 Konstytucji , wobec których in ne przepi- sy ustawy zasadniczej nie stanowią inaczej. Nie może być mowy o spełnieniu przesłanki trze- ciej, ponieważ w ustawie o Trybunale Stanu nie pominięto żadnej materii. Zgodnie z konsty- tucyjn ym wymogiem przewidziano bowiem większość wymaganą do pociągnięcia Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu. C zy t a większ ość w św ietle zasad wynikających z ustawy za- sadniczej jest właściwa , stanowi zupełnie inną kwestię. Nawet jeśli pominąć fakt, że Try bunał w punkc ie 3 wyroku wyszedł poza przedmiot kontroli, rozpatrywał przepis pod kątem pominięcia prawodawczego , pomimo braku takiego zarzutu ze strony wnioskodawcy i te go pominięcia się dopatrzył , mimo iż nie została spełnio- na żadna z wymaganych przesłanek, to n ależy pamiętać, że orzeczenie o pominięciu prawo- dawczym nie może wpływać bezpośrednio na treść ustawy w sens ie pozyt ywnym . T rybunał sprawując kontrolę hierarchicznej zgodności norm powinien występować w roli „ustawodaw- cy negatywnego”. Tymczasem wyrok nie zostaw ia uznania ustawodawcy w zakresie tego, jaka większość po winna być wskazana w prz e pisie, ale wprost o niej prze sądza, dokonując wartościowania ustrojowej pozycji Prezes a NBP na tle innych organów wskazanych w art. 198 Konstytucji. W te n sposób Trybuna ł nie tylko kwestionuje swobodę ustawodawcy w tym zakresie, ale i wyciąga z Konstytucji normę, której w niej nie ma, wchodzą c w istocie w rolę i kompetencję ustrojodawcy . Tak jak stwierdziłem na wstępie mojego zdania odrębnego, uważam, że w świetle przytoczony ch wzorców kontroli i argumentów wnioskodawcy TK powinien również meryto- rycznie odnieść się do kwestii konstytucyjności , uregulowanej w ustawie o Try bunale Stanu , większości wymaganej do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybuna- łem S tanu. Trybunał powinien jednak dokonać tego w granicach przedmiotu kontroli oraz w ramach swoich kompetencji . Z pow yższych powodów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.