K 14/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 17 maja 2017 r. Pozycja 36 POSTANOWIENIE z dnia 9 maja 2017 r. Sygn. akt K 14/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska - Jaśkiewicz – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Piotr Pszczółkowski Małgorzata Pyziak - Szafnicka Stanisław Rymar – sprawozdawca , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2017 r., wniosk u Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 92 ust. 1 oraz art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) , w pi śmie z 25 maja 2015 r., które wpłynęło do Trybunału dzień później, wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 20 04 r. Nr 256, poz. 2572 , ze zm.; da- lej: ustawa o systemie oświaty ) z art. 92 ust. 1 oraz art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji . Zdaniem RPO , zakwestionowany przepis jest podstawą do uregulowania w rozporządzeniu wszystkich kwestii związanych z organizacją kształcenia artystycznego. Ustawa nie wskazuje ani typów szkół artystycznych, ani wieku rozpoczęcia nauki, ani czasu trwania poszczególnych etapów edukacji. Kwestie te są istotne zarówno z punktu widzenia praw i wolności uczniów, jak i dostępności do szkół publicznych oraz niepublicznych. Takie OTK ZU A/2017 K 14/15 poz. 36 2 unormowanie jest niezgo dne z art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3 Kon- stytucji, ponieważ ogranicze nia korzystani a z równego i powszechnego dostępu do nauki na- leżą do materii zastrzeżonej wyłącznie dla ustawy i w ogóle nie mogą być regulowane w roz- porządzeniu. W konsekwencji to ustawa powinna określać typy placówek oświatowych pro- wadzących kształcenie artystyczne oraz regulować kwestię ich dostępności dla uczniów w konkretnym wieku i na konkretnym etapie kształcenia. Innymi słowy, zakwestionowany przepis powier za do unormowania w rozporządzeniu materie, które należą do materii zastrze- żonych do wyłącznej regulacji ustawowej. Ponadto zakwestionowany przepis nie spełnia standardów wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ nie zawiera wytycznych dotyczącyc h treści rozporządzenia. Je- dynym ustawowym ograniczeniem swobody prawotwórczej ministra jest wskazanie w upoważnieniu dwóch modelów kształcenia – kształcenia wyłącznie artystycznego oraz kształcenia artystycznego połączonego z nauczaniem ogólnym. Ustawa ni e zawiera żadnych innych regulacji, które mogłyby zostać uznane za „wytyczne ” w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Inne przepisy ustawy o systemie oświaty odnoszące się do zasad funkcjonowania systemu oświaty mają charakter bardzo ogólnikowy i nie zawi erają wskazówek co do wyboru jednego z wariantów możliwych do zastosowania rozwiązań. Wprawdzie p rzez związanie szkół artystycznych z placówkami typów określonych w ustawie o systemie oświaty, swoboda prawodawcza ministra ulega znacznemu ogranicze- niu , ponieważ ustawa określa wiek rozpoczęcia edukacji, czas trwania poszczególnych eta- pów i typy placówek, w których odbywa się nauka (szkoła podstawowa, gimnazjum oraz szkoły ponadgimnazjalne: zasadniczą szkołę zawodową, liceum ogólnokształcące, technikum, szkołę policealną i szkołę specjalną przysposabiającą do pracy). Jeżeli zatem kształcenie arty- styczne ma odbywać się łącznie z kształceniem ogólnym, typy szkół artystycznych muszą być pod tymi względami zbliżone do typów ustalonych w ustawie o systemie ośw iaty. Wytyczne te w żaden sposób nie odnoszą się jednak do szkół prowadzących wyłącznie kształcenie arty- styczne. W ich w ypadku to minister decyduje o wszystkich kwestiach związanych z procesem nauki i nie musi kierować się przy tym zasadami organizacji sys temu kształcenia ogólnego. Zawarte w ustawie wskaz ówki w żaden sposób nie określają także typów szkół arty- stycznych (niezależnie od modelu kształcenia) – nie zawierają elementów mających faktycz- ny wpływ na treść aktów wykonawczych. To rozporządzenie Minist ra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do publicznych szkół i publicznych placówek artystycznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. poz. 686) powołuje do istnienia szkoły muzyczne, szkoły plastyczne, szkoły baletowe i szkoły sztuki cyrkowej. Wybór typów placówek pozostawiono ministrowi i to on, kierując się ustalonymi przez siebie kryteriami, decyduje o kierunkach kształcenia oraz organizacji nauczania. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera żadnych wskazówek realnie ograniczających prawa ministra do dowolnego uregulowania kwestii kształcenia artystycznego. W ten sposób dochodzi do zerwania związku materialnego ustawy i wydanego na jej podstawie aktu wyko- nawczego. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym. Brak przepis ów ustawowych regulu- jących organizację systemu kształcenia artystycznego ma realny wpływ na sytuację prawną uczniów, przede wszystkim ze względu na zmienność i niepewność prawa w sferze kształce- nia art ystycznego, a do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich napływają skargi dotyczące negatywnych skutków takiego stanu prawnego. Mając na względzie stabilność systemu prawa i ochronę praw obywatelskich, RPO wniósł, aby w wypadku stwierdzenia przez Trybunał niezg odności z Konstytucją kwestiono- wanego przepisu, Trybunał skorzystał z możliwości odroczenia jego utraty mocy obowiązują- cej na 12 miesięcy. OTK ZU A/2017 K 14/15 poz. 36 3 2. Prokurator Generalny (dalej: PG) , w piśmie z 2 lutego 2016 r., które wpłynęło do Trybunału dzień później, zajął stanowisko, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm. ; dalej: ustawa o TK z 2015 r. ). Zdaniem PG , z akwestionowany przepis, w brzmieniu obowiązującym do 31 sierpnia 2015 r., został usunięty z systemu prawa, a przy tym nie ukształtował definitywnie s ytuacji prawnej w zakresie określenia typów szkół artystycznych. P o jego nowelizacji właściwy mini- ster – działając na podstawie zmienionej treść upoważnienia ustawowego – wydał nowe roz- porządzenie regulujące tę materię. W ocenie PG, RPO nie przedstawił tak ich argumentów, któ- re przemawiałyby za zastosowaniem art. 39 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r., w szczególności nie wykazał, że orzekanie o nieobowiązującym przepisie jest konieczne dla ochrony konstytucyj- nych praw i wolności. 3. Marszałek Sejmu , w piśmie z 11 marca 2016 r. , wniósł o umorzenie postępowania na po d stawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. ze względu na utratę mocy obowiązującej za kwestionowanego przepisu. W ocenie Marszałka Sejmu , zakwestionowanemu przepisowi ustawodawca nadał no- wą treść art. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 357; dalej: ustawa nowelizująca). Porów- nanie treści art. 9 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przed nowelizacją i po nowelizacji prowa- dzi do następujących konkluzji: Po pierwsze, nie został zmie niony zakres podmiotowy upoważnienia, które- go adresatem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania. Po drugie, zakres przedmiotowy wyznacza, w obu wariantach, kompetencja ministra do okre ślenia typów szkół artystycznych publicznych i niepublicznych. Po trzecie, wskutek noweliz acji art. 9 ust. 3 ustawy o systemie oświaty minister otrzy- ma ł nową kompetencję prawodawczą, polegającą na ustaleniu typów szkół, w których prze- prowadza się egzamin dyplomowy, oraz szkół, w których przeprowadza się sprawdzian, eg- zamin gimnazjalny i egzamin maturalny. Po czwarte, organ wydaj ący rozporządzenie został związany tymi samymi wytyczny- mi, nakazującymi dokonanie podziału szkół na te, które realizują kształcenie ogólne i arty- styczne, oraz te, które zajmują się wyłącznie kształceniem artystycznym. Zmi ana art. 9 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie pozbawiła ministra objętej zakre- sem zaskarżenia kompetencji do określenia typów szkół artystycznych, ale przyznała mu no- wą dodatkową kompetencję, nieznaną w chwili składania wniosku przez RPO, a odnoszącą się do ważnych kwestii dotyczących typów szkół i kształcenia w szkołach artystycznych. Kom- petencja do wyznaczania szkół, w których przeprowadza się egzaminy kwalifikacyjne, jest zmianą jakościową kompetencji prawodawczej ministra, wpływającą na treść material ną rozpo- rządzenia. Ustawa nowelizująca zmieniła nie tylko treść art. 9 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, ale także otoczenie normatywne zakwestionowanego przepisu. Kolejne nowelizacje ustawy o systemie oświaty rozbudowały przepisy dotyczące kształcenia art ystycznego, ograniczając swobodę ministra. Obecnie inaczej unormowane są też wytyczne co do treści, nakazujące oparcie typów szkół na dwóch modelach kształcenia artystycznego. Ustawodawca wprawdzie nie wskazał tego , co postulował RPO , mianowicie kierunków kształcenia artystycznego, które są pochodnymi wobec zawodów artystycznych (np. muzyk, tancerz) określonych w załączni- ku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie kla- OTK ZU A/2017 K 14/15 poz. 36 4 syfikacji zawod ów szkolnictwa zawodowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 7, ze zm.). Doprecyzował jednak warunki kształcenia, przyjmowania do szkół, a w szczególności dookreślił strukturę szkolnictwa artystycznego połączonego z kształceniem ogólnym. Jednocześnie nakazał mini- strowi, powierzając mu zadanie określenia typów szkół, ustalenie placówek, w których prze- prowadza się egzaminy i sprawdziany. Kontrola konstytucyjno ści zakwestionowanego przepisu, obowiązującego w dniu zło- żenia wniosku, nie jest konieczna dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. A rt. 9 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest przepisem upoważniającym do wydania rozporządzenia, a ponadto zarzut naruszenia art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze w związku z art. 31 ust. 3 Konsty- tucji budzi zastrzeżenia co do adekwatności wskazanych wzorów kontr oli i wymogu należy- tego uzasadnienia. 4. RPO, w piśmie z 7 kwietnia 2017 r., które wpłynęło do Trybunału 10 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), wycofał wniosek i wniósł o umorzenie postępowania . II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Obowiązująca ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowa- nia przed Trybunałem Kons tytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) weszła w życie 3 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wpro- w adzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybuna łu Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępo- wań wszczętych i n iezakończonych przed wejściem w życie otpTK stosuje się przepisy tej ustaw y . Z tego względu w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy otpTK. 2. Zgodnie z o tp TK wnioskodawca do rozpoczęcia rozprawy może wycofać wniosek (art. 56 ust. 2 pkt 1) . Tak też się stało w rozpatrywanej sprawie – Rzecznik Pr aw Obywatel- skich cofnął wniosek . W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ukształtowanym pod rządami art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjn ym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: u stawa o TK z 1997 r.), przyjęto, że prawo do wycofania wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej przed rozpoczęciem rozprawy mieś ci się w granicach swobodnego uznania podmiotu mającego kompetencję do wszczęcia postępowania i jest jed- nym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z: 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26; 8 marca 2000 r., sygn. K 32 /98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64; 5 czerwca 2000 r. , sygn. P 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 146; 15 maja 2013 r. , sygn. P 42/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 51; 8 października 2013 r. , sygn. SK 15/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 109; 16 czerwca 2015 r. , sygn. K 30/13 , OTK ZU nr 6 / A/2015, poz. 92). Z uwagi na podobieństwo art. 56 ust. 2 otpTK do art. 31 ust. 2 u stawa o TK z 1997 r. , ustalenia te zachowują aktualność . W konsekwencji c ofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega kontroli Trybunału i skutkuje koniecznością umorzenia postępowania stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 otpTK. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.