VIII SO/Wa 7/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy z wniosku P. S. o wymierzenie Prezydentowi Miasta R. grzywny za nieprzekazanie skargi P S (skarga na czynności egzekucyjne z dnia 21 lipca 2025r. [...]) postanawia: 1. wymierzyć Prezydentowi Miasta R. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 2. zasądzić od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 21 lipca 2025r. P. S. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. [droga elektroniczną na adres do e-doręczeń [...] skargę na czynności egzekucyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Jako przedmiot skargi jej autor wskazał czynność polegającą na wszczęciu, prowadzeniu i dokonaniu egzekucji administracyjnej wobec skarżącego, pomimo braku upływu 7-dniowego terminu na wniesienie zarzutu w sprawie egzekucji. Skarżący wniósł o: 1) uznanie czynności egzekucyjnej dokonanej w dniu 1 lipca 2025r. za niezgodną z prawem; 2) stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnej; 3) nakazanie organowi zwrotu bezprawnie zajętych środków; 4) zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 lipca 2026r. skarżący złożył wniosek o "zdyscyplinowanie organu egzekucyjnego, merytoryczne rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi oraz zaliczenie uiszczonej w 2025r. opłaty sądowej". Skarżący, wskazując na rażącą bezczynność oraz obstrukcję procesową ze strony Prezydenta Miasta R. - Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R., na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a., wniósł o: 1) podjęcie przez Sąd z urzędu działań dyscyplinujących wobec organu i nakazanie Miejskiemu Zarządowi Dróg i Komunikacji w R. niezwłocznego nadesłania akt sprawy egzekucyjnej o znaku [...], pod rygorem późniejszego wszczęcia odrębnego postępowania o ukaranie organu grzywną w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.; 2) merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie jego skargi z dnia 21 lipca 2025 r. na czynności egzekucyjne organu na podstawie załączonego przez skarżącego odpisu tej skargi (w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a.), z uwagi na to, że stan faktyczny i prawny sprawy został w niej w pełni przedstawiony, a organ egzekucyjny od blisko roku bezprawnie przetrzymuje oryginał dokumentacji; 3) zaliczenie opłaty sądowej w kwocie 100,00 zł, uiszczonej przez skarżącego w dniu 21 lipca 2025 r. bezpośrednio na rachunek bankowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na poczet wpisu od skargi głównej rejestrowanej na podstawie niniejszego wniosku; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art 1a pkt 14 ustawy z dnia 17.06.1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2026 r., pozycja 268) MZDiK w R. – jako samorządowa jednostka organizacyjna - nie jest organem właściwym w zakresie egzekucji administracyjnej. W przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych (decyzji i postanowień) z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne, funkcję organu egzekucyjnego na szczeblu gminy pełni Prezydent Miasta. Dalej wskazano, że w dniu 21 lipca 2025 r. do MZDiK wpłynęło podanie P. S. dotyczące skargi na czynności egzekucyjne. Podanie to - zgodnie z art. 1a pkt 14 u.p.e.a. - zostało przekazane pismem z dnia 24 lipca 2025 r. do Wydziału Windykacji Urzędu Miejskiego w R., który w imieniu Prezydenta Miasta R. wykonuje czynności organu egzekucyjnego. Następnie w dniu 9 lipca 2026 r. do MZDiK wpłynęło kolejne podanie P. S. z żądaniem wskazania sygnatury akt sądowych dotyczących skargi na czynności egzekucyjne. Pismem z dnia 16 lipca 2026 r. MZDiK omyłkowo udzieliło odpowiedzi w sprawie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. dotyczące postanowienia Prezydenta Miasta R. w sprawie zarzutu - zamiast w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. Organ wyjaśnił, że P. S. w 2025 roku równolegle ze skargą na czynności egzekucyjne wniósł zarzut w sprawie tego samego postępowania egzekucyjnego, zaś na wydane postanowienie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. I w przypadku zarzutu, i w przypadku skargi na czynności egzekucyjne, skarżący konsekwentnie traktuje MZDiK w R. jako "organ egzekucyjny", choć MZDiK nie wykonuje żadnych czynności egzekucyjnych - te w stosunku do zobowiązanych z R. prowadzi wyłącznie Wydział Windykacji Urzędu Miejskiego w R.. Podniesiono także, że pismem z dnia 29 lipca 2026r. skierowanym do P. S. MZDiK sprostował informacje podane w piśmie z 16 lipca 2026 r. wyjaśniając, że jako jednostka samorządowa nie pełni funkcji organu egzekucyjnego i że organem właściwym w zakresie egzekucji administracyjnej dla mieszkańców R. jest Wydział Windykacji Urzędu Miejskiego. MZDiK poinformował jednocześnie, że skarga na czynności egzekucyjne z dnia 21 lipca 2025 r. została przekazana pismem z dnia 24 lipca 2025 r. do Wydziału Windykacji Urzędu Miejskiego w R.. Wyjaśnił, iż nie posiada informacji dotyczących czynności wykonanych po 24 lipca 2025 r. w sprawie wyżej wymienionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek skarżącego jest zasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia on wymogi formalne. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Przy czym, bez wpływu na możliwość wymierzenia grzywny organowi pozostają okoliczności związane z dopuszczalnością skargi na działanie, czy zaniechanie organu, czy trybem wniesienia takiej skargi. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest badanie prawidłowości realizacji przez organ obowiązku spoczywającego na nim na podstawie art. 54 § 2 tej ustawy i charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny sankcjonujący niewykonanie tego obowiązku. Natomiast dopuszczalność wniesienia skargi, czy ocena prawidłowości jej wniesienia jest wyłączną kompetencją sądu administracyjnego realizowaną w toku postępowania głównego (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. II GZ 431/11 oraz z dnia 22 października 2021 r., sygn. I OZ 377/21, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dlatego także w przypadku wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi podlega rozpoznaniu. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postepowania obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z powołanego wyżej art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy. Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez skarżącego (wnioskodawcę). W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Prezydent Miasta R. uchybił trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie skargi na czynności egzekucyjne wniesionej przez P. S. w dniu 21 lipca 2025r. w wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Skarga ta, jak wskazał MZDiK, została przekazana pismem z dnia 24 lipca 2025r. do Prezydenta Miasta R. - Wydziału Windykacji Urzędu Miejskiego w R.. Mimo częściowo błędnego oznaczenia adresata skargi: Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., ul. S. [...] [...] R., wskazać należy, że z treści tego oznaczenia wynika niewątpliwie, iż skarga jest kierowana jest do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu. Do dnia rozpoznania wniosku skarżącego o wymierzenie Prezydentowi Miasta R. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., skarga ta nie została przekazana sądowi administracyjnemu, a zatem organ uchybił terminowi do jej przekazania zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2026 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2025 r. (M.P. z 2026 r. poz. 192), zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło – 8 903,56 zł. Minimalna kwota grzywny nie została określona przez ustawodawcę. Wobec braku przekazania skargi, zasadne było wymierzenie grzywny w wysokości 100 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w pkt 1 postanowienia. O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł.