VIII SAB/Wa 73/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. M. B. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącej z 26 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że Wójt Gminy K. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącej K. M. B. kwotę 217 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 15 listopada K. M.B. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy K. (dalej: organ, Wójt) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wnioskiem z 26 października 2022 r. skarżąca na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej (. Dz. U. Z 2016 r. poz. 1764 dalej: u.d.i.p), zwróciła się pocztą elektroniczną e-mail do Urzędu Gminy K., o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji dotyczących organizacji w latach 2015 – 2022 w tejże jednostce: – zarządzania optymalizacją zużycia i pozyskania energii elektrycznej; – zarządzania alternatywnymi rodzajami pozyskania energii z podziałem na źródło; – zarządzania magazynowaniem wytworzonej energii własnej; – zarządzania inteligentnymi systemami dedykowanymi do zarządzania energią; – stosowanych sposobach ograniczania zużycia energii elektrycznej; – sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które służą wytworzeniu energii cieplej; – sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które są wykorzystywane w transporcie; – dokumentów zawierających informacje o bilansie energetycznym punktów użyteczności publicznych; – dokumentów zawierających informacje o umowach zawieranych na dostawy energii elektrycznej; – dokumentów zawierających informacje o rodzajach stosowanych metod ocieplania w sezonie jesienno-zimowym w puntach użyteczności publicznej; – dokumentów zawierających informacje o znaczeniu i zakresie, który jest w istocie jednoznaczny z powyższymi punktami. Skarżąca wniosła jednocześnie o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na podany adres. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo przekroczenia tego terminu organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił jakiekolwiek informacji, co w ocenie skarżącej czyni ją zasadną i konieczną. Jak podkreśliła skarżąca organ nie skorzystał również z możliwości opóźnienia terminu do udostępnienia informacji publicznej, co jest możliwe w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto organ: nie zawiadomił skarżącej o braku możliwości udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem, przez wzgląd na brak dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi; nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych udostępnieniem informacji (związanych z przekształceniem w formę wskazaną we wniosku lub też wynikających z wnioskowanego sposobu przekazania) oraz nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej; przez co należy twierdzić, że okoliczności te nie wystąpiły. Pozostawienie wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na bezczynność podmiotu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, ustalenia charakteru bezczynności, przeprowadzenia dowodów z dokumentów i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek skarżącej została jej udzielona 21 listopada 2022 r., a ona sama nie wnosiła o rozszerzenie udzielonej odpowiedzi. W replice do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej wniósł o dalsze procedowanie złożonej skargi w zakresie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w zakresie pytania: 1,2,3,4,5,6,7,8 i 11 wniosku; procedowanie sprawy w zakresie ustalenia, iż organ dopuścił się bezczynności i ustalenia jej charakteru; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 119 pkt. 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, zastosowanie znajduje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej ,a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zatem w sytuacji złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. i w razie ustalenia, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W sprawie niekwestionowanym jest to, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Nie kwestionowano również, że Wójt jest w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Bezczynność ma miejsce również wówczas, gdy podejmując te czynności podmiot zobowiązany nie udostępni informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie. W świetle przytoczonych przepisów bezczynność organu ma miejsce, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że informacja dostępna jest na BIP lub że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2021 r. (III OSK 3249/21, Lex nr 3217704) wskazuje przy tym, że "nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie (...). Brak jest w tym przedmiocie właściwych instrumentów prawnych. Jeżeli zatem podmiot do którego się zwrócono podaje, że nie posiada żądanej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania ich udostępnienia. W razie natomiast złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją środki, w tym karne, czy inne pozwalające na weryfikację tego stanowiska." W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniosła do Urzędu Gminy za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 7 października 2022 r. Nie podejmując żadnych czynności przed upływem 14 dni od złożenia wniosku i rozpatrując go dopiero 21 listopada 2022 r. organ dopuścił się bezczynności, co już czyni skargę zasadną, nie przesądzając jeszcze tego, czy wniosek został załatwiony w całości i prawidłowo. Ze znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi organu na wniosek skarżącej wynika, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na każde z pytań zawartych we wniosku. Jednakże zdaniem skarżącej, powołującej się na poszczególne przepisy ustawy prawo energetyczne oraz ustawy o efektywności energetycznej, udzielona informacja nie stanowiła pełnego załatwienia wniosku. Nie ulega jednak żadnych wątpliwości, że strona skarżąca nie składała do Wójta zastrzeżenia co do udzielonej odpowiedzi czy jej zakresu w świetle powołanej ustawy prawo energetyczne oraz ustawy o efektywności energetycznej. W niniejszym postępowaniu Sąd nie jest w stanie sprawdzić czy udzielona odpowiedź zawierała pełne żądane dane. Zatem Sąd nie podziela zarzutu co do nieudzielenia skarżącej pełnej odpowiedzi, która jej nie satysfakcjonowała. Po analizie odpowiedzi przesłanych przez organ sąd uznał, że w zakresie ogólnie sformułowanych pytań zawartych w przedmiotowym wniosku organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi. Ponadto skarżąca nie wykazała w jakim zakresie odpowiedź jest nieprawdziwa lub niepełna. W ocenie Sądu nie wykazują tego przepisy powoływane przez jej pełnomocnika w piśmie z 17 stycznia 2023 r., z których wynikają jedynie obowiązki ustawowe gminy w zakresie zadań własnych gminy, ale nie to, co konkretnie miało być udostępnione jako informacja publiczna (por. wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt VIII SAB/Ol 218/22). Dodać należy, że w realiach niniejszej sprawy organ udzielił odpowiedzi w dniu 21 listopada 2022 r., a zatem po upływie 14 dni, co powoduje to, ze niewątpliwie doszło do bezczynności organu (pkt 2 wyroku). Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt 3 wyroku). Zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa strony do dostępu do informacji. Świadczy o tym udzielenie odpowiedzi na wniosek, choć z opóźnieniem w stosunku do terminu ustawowego. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Natomiast kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku, w oparciu o art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.) oraz art. 206 p.p.s.a. Zasądzając od Wójta Gminy K. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w łącznej kwocie 217 zł, Sąd miała na uwadze wpis od skargi (100 zł) oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony. Na te ostatnie koszty składały się z kolei kwota 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także 100 zł wynagrodzenia ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika. W kwestii wysokości przyznanych kosztów postępowania sądowego w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku w wyroku WSA w Łodzi z 17 lutego 2017 r., II SAB/Łd 208/22. Sąd w składzie orzekającym zasądził na rzecz strony skarżącej niższą kwotę wynagrodzenia w stosunku do stawki minimalnej, która zgodnie z w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) wynosi 480 zł. Miarkowanie w w/w zakresie zostało dopuszczone przez ustawodawcę na podstawie art. 206 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Podzielając stanowisko WSA w Łodzi, zgodzić należy się ze stwierdzeniem tego Sądu, że nakład pracy pełnomocnika i stopień skomplikowania niniejszej sprawy nie uzasadniał przyznania skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości, przewidzianej przepisami prawa. Należy podkreślić, iż udział pełnomocnika w toku postępowania ograniczył się do sporządzenia zwięzłej skargi oraz nieskomplikowanego pisma procesowego, stanowiącego replikę na odpowiedź organu na skargę. Sąd natomiast wziął pod uwagę z urzędu, iż skarżąca, w imieniu której działa ten sam zawodowy pełnomocnik, wniosła co najmniej kilka skarg w takich samych sprawach, dotyczących bezczynności różnych organów wykonawczych gmin, na tle takiego samego zapytania o udostępnienie informacji publicznej (wnioski datowane na 26 października 2022 r., wnoszone 27 października 2022 r.). Zainicjowały one szereg postępowań w wielu sądach administracyjnych w Polsce (choćby sprawy o sygn. akt II SAB/Ol 218/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie, II SAB/Sz 272/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie, II SAB/Op 83/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu, II SAB/Bk 123/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku, II SAB/Lu 181/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie, II SAB/Go 121/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim, II SAB/Ke 116/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach, III SAB/Gd 202/22 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku), w toku których pełnomocnik skarżącej wnosił skargi oraz pisma procesowe oparte na zbliżonej argumentacji i konstrukcji. Wobec tego, w pełni uprawnione jest uznanie, że w sytuacji sporządzenia skargi o charakterze szablonowym, wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych lub zbliżonych sprawach, uzasadnione jest zastosowanie art. 206 p.p.s.a. w zakresie miarkowania zasądzanego zwrotu kosztów wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika.