VIII SAB/Wa 7/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S.W. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza S. do rozpoznania w pełnym zakresie wniosku S. W. z dnia 5 grudnia 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie całkowitego rozpoznania wniosku z dnia 5 grudnia 2023 roku, uznając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza S. na rzecz S.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. S. W. (dalej: "Skarżący", "Strona") złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w następującym zakresie: • udostępnienia publicznego ogłoszenia o przeprowadzeniu przetargu na sprzedaż nieruchomości gruntowych położonych w S. w rejonie ul. J.tj. w rejonie Uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] wydanej w dniu 21 sierpnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo – zachodniej części Miasta S., część 1; • udostępnienia dokumentów dotyczących w/w przetargu, w tym ceny wywoławcze nieruchomości gruntowych położonych w S., w obrębie geodezyjnym [...] S. o następujących numerach ewidencyjnych działek: [...] ; • udostępnienia aktów notarialnych nabycia nieruchomości gruntowych położonych w S. w rejonie ul. J.tj. położonych w rejonie Uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] wydanej w dniu 21 sierpnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo – zachodniej części miasta S.; • podania numerów ksiąg wieczystych prowadzonych przez sąd dla nieruchomości gruntowych, położonych w S. w obrębie geodezyjnym [...] S. o następujących numerach ewidencyjnych działek: [...]. Skarżący wniósł o udostępnienie źródłowych informacji w postaci kserokopii dokumentów i pisemnego podania numerów i cen. Pismem z dnia 14 grudnia 2023 roku Burmistrz S. (dalej: "organ") wyjaśnił, iż wskazane przez Skarżącego we wniosku działki nie stanowiły przedmiotu przetargów na sprzedaż nieruchomości. Organ wskazał również, że z wymienionych przez Skarżącego we wniosku nieruchomości tylko działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] (księga wieczysta nr [...]) przeznaczone pod drogi publiczne oraz działka [...] (księga wieczysta nr [...]) stanowią własność Gminy S.. Pozostałe nieruchomości stanowią własność prywatną. W skardze z 27 grudnia 2023 r. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez uprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do odpowiedzi na wniosek z dnia 5 grudnia 2023 r. zgodnie z jego treścią w terminie 14 dni od dnia nadesłania akt; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. (pięćset złotych). W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż zobowiązany w sprawie podmiot udzielił szczątkowej odpowiedzi już po ustawowym czasie tylko do jednego poruszonego we wniosku zapytania. Dodał, że działki o których mowa we wniosku zanim stały się własnością prywatną należały do gminy S. (Skarb Państwa), która sprzedała nieruchomości w jawnym przetargu zatem udzielona odpowiedź, że działki są własnością prywatną, według Skarżącego, jest odpowiedzią nieadekwatną do żądań określonych we wniosku z dnia 5 grudnia 2023 r. Konkludując, podkreślił, iż organ nie udostępnił dokumentów źródłowych i nie wyjaśnił dlaczego ich nie udostępnia. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż pismem z 14 grudnia 2023 r. poinformował Skarżącego, że wskazane we wniosku działki nie stanowiły przedmiotu przetargów na sprzedaż nieruchomości — a więc udzielił odpowiedzi na pierwsze zadane pytanie. Wyjaśnił, iż pozostałe pytania dotyczyły już konkretnych informacji odnośnie przeprowadzonych przetargów, to skoro takich nie przeprowadzono, organ nie pozostawał w bezczynności nie odpowiadając na nie, gdyż odpowiedź na pierwsze pytanie Skarżącego wyczerpywała w całości odpowiedź na wniosek w zakresie przetargów. Podniósł również, że wyjaśnił Skarżącemu, iż działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] - przeznaczone pod drogę publiczną - oraz działka [...] stanowią własność Gminy S.. Organ podkreślił również, iż podał numery ksiąg wieczystych - czym wypełnił odpowiedź na zadane we wniosku ostatnie pytanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. W realiach rozpoznawanej sprawy bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p.") i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy adresat wniosku Skarżącego z 5 grudnia 2023 r., którym był Burmistrz S. - zobowiązany był w świetle powołanych powyżej przepisów u.d.i.p. do udzielenia informacji określonej w przedmiotowym wniosku. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1); organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2); podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3); podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4); podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Burmistrz S. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie nie jest kwestionowane. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treść tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W powyższym rozumieniu, żądane przez skarżącego informacje dot. przetargu i wymienionych we wniosku nieruchomości spełniają warunki informacji publicznej, dotyczą bowiem działania organu wykonującego funkcje publiczne tzn. Burmistrza Miasta. Wobec stwierdzenia, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez Skarżącego dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy Organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, pozostaje w bezczynności. W przedmiotowej sprawie Skarżący w dniu 15 grudnia 2023 roku odebrał pismo z dnia 14.12.2023 r. w którym Organ udzielił odpowiedzi Skarżącemu na wniosek, jednak nie w pełnym jego zakresie. Organ wyjaśnił, iż działki wskazane we wniosku nie stanowiły przedmiotu przetargów na sprzedaż nieruchomości oraz wskazał, iż z wymienionych przez Skarżącego nieruchomości tylko działki oznaczone numerami ewidencyjnymi tj. [...] (drogi publiczne) i działka [...] stanowią własność Gminy S.. Organ podał przy tym numery ksiąg wieczystych ww. działek i wyjaśnił również, że pozostałe nieruchomości stanowią własność prywatną. W ocenie Sądu, Skarżący nie uzyskał odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z 5 grudnia 2023 r. I tak Skarżący wnioskował o udostępnienie publicznego ogłoszenia o przeprowadzeniu przetargów na sprzedaż nieruchomości gruntowych położonych w S. w rejonie ul. J. tj. w rejonie Uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] wydanej w dniu 21 sierpnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo – zachodniej części miasta S., wnosił o udostepnienie dokumentów dotyczących w/w przetargu i nie uzyskał odpowiedzi na to pytanie, bowiem organ odniósł się tylko i wyłącznie do działek oznaczonych numerami [...], położonych w S., w obrębie geodezyjnym [...] S. wskazanych w dalszej części wniosku. Nie udzielił odpowiedzi Skarżącemu, czy były jakiekolwiek przeprowadzane przetargi w tym rejonie i nie wskazał, gdzie ewentualnie Skarżący mógłby takie informację znaleźć. Nie udzielił też odpowiedzi na pytanie dotyczące udostępnienia aktów notarialnych nabycia nieruchomości gruntowych położonych w S. w rejonie ul. J. tj. położonych w rejonie Uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] wydanej w dniu 21 sierpnia 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo – zachodniej części miasta S., część I. Nie podał też żądanej we wniosku informacji odnoście cen. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, wniosek wpłynął do organu 5 grudnia 2023 r., Organ udzielił częściowej odpowiedzi 14 grudnia 2023 r., natomiast na pozostałe w/w pytania nie udzielił odpowiedzi, a zatem pozostawał w bezczynności, albowiem termin ustawowy do udzielenia odpowiedzi został przekroczony, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia jak w pkt 1 wyroku. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany nie udostępnił w żądanym zakresie informacji publicznej ewentualnie nie wskazał gdzie Skarżący może poszukiwać tego typu informacji, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie nie udzielił w pełnym zakresie żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być w tej części udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W świetle art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie bezczynności organu obliguje Sąd do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13, z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Aczkolwiek Organ nie udostępnił wszystkich informacji o które wnioskował Skarżący, jednakże ta okoliczność nie może przesądzać o uznaniu, iż mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to zastrzeżone jest bowiem dla szczególnie istotnego naruszenia prawa, widocznego na pierwszy rzut oka, oczywiście sprzecznego z jasnym i jednoznacznym brzmieniem przepisów. W realiach rozpoznawanego sporu taka okoliczność nie wystąpiła. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia grzywny w związku z czym oddalił skargę w tym zakresie (pkt 3 wyroku). Pokreślić należy, że grzywna ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący, a w dalszej kolejności represyjny i prewencyjny. Wskazane wyżej okoliczności, które doprowadziły do stanu bezczynności, nie skłaniają do uznania, by konieczne było w niniejszej sprawie sięganie po środki prewencyjne i represyjne, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie grzywny jako środka dyscyplinującego. W pkt 4 wyroku Sąd orzekł, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wysokości wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe. Zaznaczyć należy, że skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.