VIII SAB/Wa 52/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi E.M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie niewydania decyzji 1) umarza postępowania w przedmiocie rozpoznania zażalenia E. M. dnia 5 lutego 2025 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia 29 stycznia 2025 r.; 2) stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia opisanego w punkcie 1 (pierwszym) wyroku; 3) stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5) oddala wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 6) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SAB/Wa 52/26 Uzasadnienie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.( dalej jako RDOŚ lub organ pierwszej instancji) postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 roku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego(garażu) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] w miejscowości G.. W dniu 5 lutego 2025 roku inwestor E.M.wniosła na powyższe postanowienie zażalenie. Pismem z dnia 12 lutego 2025 roku RDOŚ przekazał zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.( GDOŚ lub organ odwoławczy). W trakcie postępowania odwoławczego w dniu 1 października 2025 roku do organu odwoławczego za pośrednictwem organu pierwszej instancji wpłynęło ponaglenie inwestora na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. W dniu 25 marca 2026 roku GDOŚ rozpoznał zażalenie inwestora. W dniu 19 marca 2026 roku E.M.wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania zażalenia. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w dniu 5 września 2025 roku wniosła zażalenie na postanowienie RDOŚ w W. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Mimo wniesienia ponaglenia zażalenie nie zostało rozpoznane. W ocenie skarżącej brak działania organu stanowi naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. które nakładają obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz obowiązek informowania strony o przyczynach opóźnienia i nowym terminie załatwienia sprawy. Brak reakcji na wniesione ponaglenie stanowi naruszenie art. 37 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy bezczynność organu ma charakter rażący, gdyż przekroczenie terminów jest znaczne i nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. W związku z powyższym skarżąca wnosiła o: - stwierdzenie bezczynności organu i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do rozpatrzenia zażalenia w określonym terminie: - wymierzenie GDOŚ w W. grzywny oraz o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; - zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ przyznawał, iż pozostawał w bezczynności. Jednocześnie wnosił o niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz o nie wymierzanie grzywny i nie zasądzanie sumy pieniężnej. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podnosił, iż znaczne przekroczenie terminu rozpoznanie zażalenia wyniknęło w przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu. Wyniknęło to ze zmiany przepisów ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2024 roku, poz. 1130) w zakresie uchwalania planów ogólnych. Na podstawie ustawy z 5 listopada 2025 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw ( DZ.U z 2025 roku, poz. 1668) decyzje o warunkach zabudowy, które zostały wydane w sprawach wszczętych przed 16 października 2025 roku będą bezterminowe. W przypadku spraw wszczętych po 16 października 2025 roku decyzje o warunkach zabudowy będą wygasały po upływie pięciu lat od dnia, w którym stały się prawomocne. Od 1 lipca 2026 roku nowe decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być zgodne z planem ogólnym gminy. Organ wskazywał, iż w 2025 roku jak wpłynęło zażalenie skarżącej gdy organ mierzył się olbrzymim napływem spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym również uzgodnień środowiskowych. W 2024 roku wpłynęło 428 spraw, a już w roku 2025 aż 2420 spraw. To spowodowało, iż nawet wzmocnienie kadrowe organu nie pozwalało rozpoznawać sprawy zgodnie z ustawowymi terminami. Nadto organ wskazywał, że przedmiotowej sprawie doszedł złożony charakter sprawy wynikający z lokalizacji planowanej inwestycji w otulinie K. Parku Krajobrazowego i w obszarze Natura 2000 Ostoja K.. Każda z tych form ochrony przyrody ustanawia odrębny reżim prawny, odmienne cele ochrony oraz różny zakres i charakter chronionych elementów środowiska. Z tego względu analiza stanu faktycznego wymagała szczególnego zbadania uwarunkowań przyrodniczych i środowiskowych, dokumentacji planistycznej, informacji udostępnionych przez organy geodezyjne, w tym danych udostępnionych w serwisie geoportal.pl. Organ podnosił, iż zwłoka w rozpoznaniu zażalenia nie była wynikiem celowego działania lub zaniechania organu przejawiającego się w m.in. w unikaniu rozstrzygnięcia, lekceważeniu praw stron, czy prowadzeniu postępowania w sposób pozorny i nieefektywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zaznaczyć należy, że nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast istotne znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji było rozpatrywane przez okres ponad jednego roku, co stanowi duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz. 803 ze zm. dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy w postepowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podkreślane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę problemy kadrowe oraz znaczna liczba spraw dotyczących realizacji spraw z zakresu planowania przestrzennego, nie stanowią okoliczności ekskulpacyjnej. Nie jest bowiem kwestionowane w judykaturze, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, a niewykonanie tych zadań nie może powodować ujemnych skutków dla stron. Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 456/23, 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 420/23, WSA w Krakowie z 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 169/23 - CBOSA). Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu – nawet obiektywnie od niego niezależne - nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy - w przypadku bezczynności, ani samo podejmowanie działań w dużych odstępach czasu - w przypadku przewlekłości. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Z reguły dopiero sytuacja, gdy długość postępowania stanowi wielokrotność miary czasu wyznaczonego przez prawodawcę jako maksymalny termin załatwienia sprawy, pozwala mówić o przekroczeniu na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, iż nie budzi wątpliwości ocena uznająca go za przekroczenie kwalifikowane. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że chociaż opóźnienie w przedmiocie załatwienia sprawy jest znaczące, ale było to konsekwencją działań ,, ustawodawcy ‘’ w związku ze zmianą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ograniczenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy po uchwaleniu przez samorządy planów ogólnych. Spowodowało to ,, lawinowy ‘’ wpływ spraw w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w tym postepowań uzgodnieniowych, co przekraczało możliwości terminowego załatwiania spraw. Tak więc nawet zwiększenie obsady kadrowej nie dawało możliwości terminowego załatwienia sprawy. Taka sytuacja pozwala uznać, iż mimo bardzo długiego terminu rozpoznawania zażalenia, to wynikało to ekstraordynaryjnych okoliczności leżących poza możliwościami organu. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może fakultatywnie wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżących sumę pieniężną, w wysokości określonej w art. 154 § 5 p.p.s.a. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez uzasadnionej zwłoki (DZ.U nr 179, poz. 1843 ze zm.). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania( postanowienie Sądu Najwyższego z 28 maja 2015 roku, syg. akt III SPP 10/15). Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu załatwieniu sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy nie wymierzył grzywny oraz nie przyznał sumy pieniężnej. Z uwagi na fakt, iż po wniesieniu skargi organ rozpatrzył zażalenie wniesione przez skarżącą Sąd w tym zakresie umorzył postępowanie. Biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd nakazał zwrot kosztów postepowania.