VIII SAB/Wa 47/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. na rzecz skarżącego K. J. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") pismem z 9 października 2020 r. złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. (dalej: "organ") o udostępnienie następujących informacji: 1) czy uczniowie tut. Zespołu są zobowiązani do ponoszenia opłat lub składek na wypłaty dla ochroniarza lub innych pracowników, 2) jaka jest wysokość tej opłaty i częstotliwość jej pobierania, 3) czym podyktowane jest jej pobieranie (np. statutem szkoły, zarządzeniem Dyrektora, regulaminem Rady Rodziców itp.) 4) jaki jest zakres obowiązków ochroniarza, 5) jaki jest stan bieżącego urlopu wypoczynkowego Dyrektora na dzień załatwiania niniejszego pisma. Pismem z 24 października 2020 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność organ w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej na wniosek 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 i z 2020 r. poz. 695; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegających na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 9 października 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że odpowiedź na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie została udzielona w terminie wskutek niedopatrzenia. Wyjaśnił, że był to pierwszy wniosek wysłany do organu na ePUAP. W załączeniu organ przekazał treść pisma z 7 stycznia 2021 r. jaką wysłał za pomocą platformy ePUAP do wnioskodawcy wraz z potwierdzeniem jego przesłania. Jak wynika z ww. pisma organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wszystkie żądane informacje wskazane we wniosku z 9 października 2020 r. W piśmie procesowym z 12 stycznia 2021 r. organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że z chwilą powzięcia informacji o złożonym wniosku, tj. po otrzymaniu skargi z Sądu, bez zbędnej zwłoki udzielił informacji publicznej w pełnym zakresie. Zachodzą zatem przesłanki do umorzenia postępowania bowiem przekazując żądaną informację publiczną organ przestał tkwić w swojej bezczynności. Co prawda stan ten nastąpił już po wniesieniu skargi na bezczynność lecz przed wydaniem orzeczenia Sądu w przedmiotowej sprawie. Nieudzielenie informacji nie było wynikiem złej woli organu, jak również nie miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Nie można tym samym przyjąć, że nieudzielenie informacji publicznej było zamierzonym działaniem organu. Organ na bieżąco stara się wypełniać nałożone na niego obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiadając w zakreślonym terminie na składane wnioski drogą elektroniczną. W związku z powyższym, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z 27 stycznia 2021 r., skarżący podtrzymując zarzuty wskazane w skardze wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wskazał, że organ sugeruje, iż 7 stycznia 2021 r. poprzez platformę ePUAP przekazał skarżącemu żądane informacje publiczne, nie załączając jednak urzędowego potwierdzenia ich wysłania. Aby drogą elektroniczną wysłać pismo do osoby fizycznej i otrzymać potwierdzenie odbioru, należy stosować tryb Urzędowego Potwierdzenia Doręczenia (UPD). Organ nie doręczył skarżącemu żadnego pisma w tym trybie. Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skarżący oczekiwał na odpowiedź na zadane pytanie przez okres 3 miesięcy, dokładnie przez 90 dni. Jest to drastyczne przekroczenie określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnego 14-dniowego terminu na udostepnienie informacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, niestwierdzenie przez Sąd w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa oraz niewymierzenie grzywny i niezasądzenie kwoty pieniężnej mogłoby mieć skrajnie demoralizujący wpływ na działanie organu, który wciąż nie udostępniając informacji, dopuszcza się wyjątkowo długiego opóźnienia w realizacji wniosku. Organ mógłby odnieść wrażenie, że tego rodzaju opóźnienia w realizacji wniosków są przez Sąd traktowane pobłażliwie lub wręcz tolerowane. Sąd powinien zobowiązać organ do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż skarżącemu wciąż nie udzielono odpowiedzi w trybie UPD, który jest właściwym dokumentem stanowiącym potwierdzenie doręczenia obywatelowi pisma droga elektroniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że Dyrektor Zespołu Szkół nr [...] im. [...] w K. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co nie było w sprawie kwestionowane. Zakres przedmiotowy ustawy określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). W świetle powyższego informacja objęta wnioskiem z 9 października 2020 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. przepisów u.d.i.p., co również nie było w sprawie kwestionowane. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Kontrola akt sprawy wykazała, że organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Wniosek został skutecznie doręczony organowi za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu jego nadania - 9 października 2020 r. Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwał odpowiedzi na zadane pytania przez okres 3 miesięcy. Objętej tym wnioskiem informacji organ udzielił bowiem dopiero w dniu 7 stycznia 2021 r., co oznacza, że pozostawał bezczynny w dacie wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu. Brak było więc, zgodnie z żądaniem organu, podstaw do umorzenia postępowania. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący otrzymał wszystkie żądane informacje, brak jest więc również podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 9 października 2020 r. bowiem stan bezczynności ustał. Z powyższych względów uzasadnione było zaś stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, o czym świadczy fakt, że organ z chwilą powzięcia informacji o złożonym wniosku, tj. po otrzymaniu skargi z Sądu, bez zbędnej zwłoki udzielił informacji publicznej w pełnym zakresie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za w pełni wiarygodne uznał wyjaśnienia organu, że nieudzielenie informacji w wymaganym przez u.d.i.p. terminie nie było wynikiem jego złej woli, jak również nie miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym, Sąd uznał, że brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego też skarga w tym zakresie podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu (punkt 3 sentencji wyroku). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi ([...] złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji wyroku.