VIII SAB/Wa 40/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Dyrektora Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z 9 lutego 2026 r. 1. zobowiązuje Dyrektora Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...]do rozpoznania wniosku S. P. z dnia 9 lutego 2026 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Dyrektor Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...]dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 9 lutego 2026 roku o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4. zasądza od Dyrektora Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...]na rzecz S. P. kwotę 100( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Syg. akt VIII SAB/Wa 40/26 Uzasadnienie Skarżący S.P. w dniu 9 lutego 2026 roku skierował do Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. pismo o następującej treści: Na podstawie art.2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej(Dz. U. 2022. poz.902 dalej jako u.d.i.p.)zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie: PYTANIE NR 1. Wnoszę o udostępnienie kopii protokołów z zebrań zarządu oraz walnych zebrań członków Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. w latach 2023-2025? PYTANIE NR 2.Panie Dyrektorze M. F. od którego roku Pan piastuje stanowisko dyrektora Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P.? PYTANIE NR 3. Ile Pan pozyskał dofinasowań z funduszy europejskich lub innych na zakup maszyn, sprzętu do realizacji zadań w spółce wodnej sprawując stanowisko dyrektora. Proszę o wskazanie maszyn, sprzętu i wartości tego sprzętu oraz w którym roku zostały zakupione z funduszy europejskich lub innych, bo było wiele programów unijnych na zakup maszyn, sprzętu. Myślę, że jako sprawny menadżer przez lata pozyskał Pan ze środków zewnętrznych maszyny I sprzęt o znacznej wartości, którą mnie Pan zaskoczy? PYTANIE NR 4. Ile zatrudnia osób Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. z podziałem na osoby zajmujące stanowiska umysłowe jak i pracowników fizycznych na rok 2026? PYTANIE NR 5. Ile zatrudniał osób Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. z podziałem na osoby zajmujące stanowiska umysłowe jak i pracowników fizycznych w roku 2017? PYTANIE NR 6. Zwracam się o wyjaśnienie kto i na podstawie jakich dokumentów informacji udzielił Państwu informacji, że dzierżawię grunt w miejscowości P.M.działka nr [...] 0,44ha gmina Z.. Pragnę poinformować, że w gminie Z. nie ma takiej miejscowości jest natomiast P.M.. Proszę wskazać dokument i autora informacji? PYTANIE NR 7. ile jest zrzeszonych spółek wodnych w Rejonowym Związku Spółek Wodnych w P. na rok 2026? PYTANIE NR 8. Jakie są zrzeszone spółki wodne w Rejonowym Związku Spółek Wodnych w P. na rok 2026. Proszę podać ich nazwy? PYTANIE NR 9. Jakimi środkami pienłężnymi(budżet) ze składek członkowskich i dotacji oraz innych dochodów dysponował Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. w roku 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024,2025.Proszę podać dokładną kwotę pieniężną, a nie w przybliżeniu za każdy rok wypisany jak wyżej? PYTANIE NR 10. Ile z tych środków pieniężnych budżetu było przekazane na prace konserwatorskie urządzeń melioracyjnych planowanych corocznie w spółkach wodnych, a ile zostało środków pieniężnych przekazanych na wynagrodzenia pracowników Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. oraz na administrację i inne zobowiązania za lata 2017,2018,2019,2020,2021,2022,2023,2024,2025? PYTANIE NR 11. Ile wniosków Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. działając w imieniu Gminnej Spółki Wodnej w Z., skierował do Starosty Powiatu R., w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Spółki Wodnej w Z. dla osób fizycznych lub prawnych nie będących członkami spółki wodnej za lata 2017,2018,2019,2020,2021,2022,2023,2024,2O25. Proszę o wyszczególnienie ilości wniosków na poszczególne lata? PYTANIE NR 12. Ile wniosków Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. działając w imieniu Gminnych Spółek Wodnych w powiecie p., skierował do Starosty Powiatu P., w celu wydania decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz Spółek Wodnych w powiecie p. dla osób fizycznych lub prawnych nie będących członkami spółki wodnej za lata 2017,2018,2019,2020,2021,2022,2023,2024,2025. Proszę o wyszczególnienie ilości wniosków na poszczególne lata? PYTANIE NR 13. Prośba o wykazu podmiotów (firm, osób fizycznych) realizujących prace lub usługi na rzecz Związku Spółek Wodnych w P. np. (remonty, naprawy koparek, ciągników, kos spalinowych, pił spalinowych itp. za lata 2017,2018,2019,2020,2021,2022,2023,2024,2025, wraz z: wartością zawartych umów, przedmiotem umów, datą zawarcia umów. PYTANIE NR 14. Prośba o informacje o przeprowadzonych kontrolach działalności Związku Spółek Wodnych w P. (w tym przez Wojewodę, Starostę, Wody Polskie, RIO), wraz z: datami kontroli, organem kontrolującym, wnioskami i zaleceniami pokontrolnymi. W dniu 23 lutego 2026 roku organ skierował pismo do skarżącego informując, iż Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. jest podmiotem o charakterze niepublicznym. Sprawy dotyczące spółek wodnych i związków wałowych zostały uregulowane przepisami art. 441- 467 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne ( DZ.U z 2025 roku, poz. 960 dalej jako prawo wodne). Związek nie ma możliwości władczego wkraczania w uchwały organów spółki i stanowi odrębny podmiot wpisany do Sytemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami PGW Wody Polskie RZGW w Warszawie. Spółki wodne zrzeszone w związku są jednostkami o charakterze niepublicznym, przy czym prowadzą działalność o charakterze publicznym. Nadto organ wezwał o sprecyzowanie do jakiego podmiotu kieruje wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz z uwagi, że część zapytań będzie wymagać pracy analitycznej i przekazania informacji o charakterze przetworzonym wnosił o wykazanie interesu publicznego do otrzymania takiej informacji. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo skarżący wskazał, że wniosek jest jednoznacznie skierowany do Rejonowego Związku Spółek Wodnych oraz że wnosił o udostepnienie informacji publicznej prostej( protokoły, wykazy umów, liczba zatrudnionych, wysokość budżetu, liczba wniosków, informacje o kontrolach). W związku z powyższym podtrzymywał wniosek o udzielenie informacji publicznej. W dniu 3 marca 2026 roku Rejonowy Związek Kółek Wodnych poinformował, że z racji obsługi administracyjno – gospodarczej spółek wodnych prowadzi działania o charakterze niepublicznym i nie jest beneficjentem środków publicznych z dotacji budżetu Skarbu Państwa oraz dotacji jednostek samorządowych. Nadto wskazał, że wnioskodawca miesza informację publiczną z próbą uzyskania informacji o charakterze osobistym i nie wykazuje interesu publicznego żądając informacji przetworzonej oraz żąda danych kontrahentów związku. Z tego względu wskazał, że odmawia udzielenia informacji w zakresie objętym pismem z dnia 9 lutego 2026 roku w związku z niepublicznym charakterem oraz niepubliczną działalnością Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P.. W dniu 11 marca 2026 roku S.P. wniósł skargę na bezczynność Rejonowego Związku Kółek Wodnych w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący wnosił o: 1. stwierdzenie naruszenia prawa przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w P. polegającego na bezprawnej odmowie udostępnienia informacji publicznej, 2. zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, 3. stwierdzenie, że naruszenie prawa miało charakter rażący, 4. wymierzenie dyrektorowi jednostki grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy również innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jego zdaniem nie ma wątpliwości, że związki spółek wodnych wykonują zadania publiczne w zakresie gospodarki wodnej, utrzymania urządzeń melioracyjnych oraz gospodarowania wodami, co wynika z przepisów ustawy prawo wodne. w przedmiotowej sprawie organ odmówił udzielenia informacji publicznej pismem, a zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa dostępu do informacji winna nastąpić poprzez wydanie decyzji. Odmowa udzielenia informacji bez decyzji stanowi uchybienie skutkujące bezczynnością lub bezprawnym działaniem organu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Należy zauważyć, iż organ odpowiednie działania powinien podjąć w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku albo skorzystać z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust.2 u.d.i.p. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu, Dyrektor Rejonowego Związku Spółek Wodnych w P. do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w cyt. powyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że art. 4 u.d.i.p. nie zawiera pełnego wykazu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Zgodnie z art. 441 prawa wodnego spółki wodne są niepublicznymi formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne i prawne na zasadzie dobrowolności i mają na celu zaspokajanie wskazanymi przepisami ustawy potrzeb w zakresie gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 443 prawa wodnego spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej państwa udzielanej w formie dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizacji zadań związanych z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych, z wyłączeniem zadań, na realizację których została udzielona inna dotacja. Celem spółek wodnych jest prowadzenie ewidencji urządzeń wodnych, zmeliorowanych gruntów, urządzeń melioracji wodnych. Celem związku jest prowadzenie wspólnej administracji spółek wodnych oraz wykonywanie wspólnych zadań gospodarczych spółek wodnych w zakresie: wykonywania i utrzymywania urządzeń melioracji wodnych, prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej na terenie jego działania, w tym ochrona wód przed zanieczyszczeniami, propagowania prawidłowego wykorzystywania gruntów zmeliorowanych. Spółka wodna nie jest standardowym organem władzy, ale jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Wynika to z faktu, że wykonuje ona zadania publiczne (np. melioracja, ochrona przed powodzią, gospodarka wodna) i dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 444 ust.1 i 2 prawa wodnego spółki wodne mogą łączyć w związki spółek wodnych. Do związków spółek wodnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące spółek wodnych. Z tego względu należy uznać, iż związek spółek wodnych należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż skarżony organ jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, czyli spełniającą przesłanki podmiotu zobowiązanego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W tym względzie zatem nieuzasadniona jest argumentacja skarżonego organu zawarta w odpowiedzi na skargę, według której organ nie stanowi podmiotu zobowiązanego, gdyż art. 441 ustawy Prawo wodne stanowi, że jest to podmiot niepubliczny. Jak wykazano powyżej nawet taki podmiot, ale wykonujący zadania publiczne korzystający pieniędzy publicznych, a tak jest w przypadku skarżonego organu, może być podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Odnosząc się natomiast do kwestii czy objęte wnioskiem z dnia 9 lutego 2026 r. informacje stanowią informację publiczną Sąd wyjaśnia, zgodnie ze wcześniejszymi rozważaniami, iż na gruncie u.d.i.p. informacja publiczna jest rozumiana bardzo szeroko, choć oczywiście zawsze na gruncie konkretnej sprawy i okoliczności zachodzi konieczność sprecyzowania w tym względzie. Generalnie co do objętych wnioskiem z dnia 9 lutego 2026 r. pytań skierowanych do organu nie można absolutnie z góry stwierdzić, aby nie dotyczyły one informacji publicznej, a wręcz przeciwnie, gdyż odnoszą się do sfery związanej z działalnością skarżonego organu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. taką informacją jest w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2), zasadach funkcjonowania tych podmiotów (pkt 3). Przy czym art. 6 u.d.i.p. jedynie przykładowo określa co stanowi informację publiczną, nie wprowadzając w tym zakresie katalogu zamkniętego. Sąd stwierdził, że ww. organ władzy dopuścił się w tej sprawie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej żądanej ww. wnioskiem. W ocenie Sądu bezczynności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Mając na uwadze okoliczności rozpatrzenia wniosku, podjęte czynności i udzielenia odpowiedzi, aczkolwiek wadliwie, we wskazanym nowym terminie nie można zarzucić organowi celowego utrudnienia skarżącej dostępu do informacji publicznej. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Działania organu nie były nacechowane chęcią zatajenia żądanej informacji, a organ podejmował działania celem realizacji swojego ustawowego obowiązku. W tej sytuacji nie było podstaw do nałożenia grzywny. Należy zauważyć, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej składał się z 14 pytań. W tej sytuacji organ winien podejść oddzielnie i każde z tych pytań poddać osobnej ocenie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym ustaleniu czy należy do kategorii z zakresu informacji publicznej, czy chodzi o informację prostą czy złożoną, czy jego udostępnienie nie podlega ograniczeniu. W zależności od ustaleń organ powinien podjąć w terminie odpowiednie działania na gruncie przedmiotowej ustawy. Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 1a, § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.