VIII SAB/Wa 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczącej udostępnienia protokołów z sesji rady gminy oddala skargę.

W piśmie z 5 grudnia 2023 r. (data wpływu) T. C. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołów z sesji Rady Gminy w O. (dalej: Rada Gminy), które odbyły się w dniach 29 czerwca 2023 r, 30 maja 2023 r., 28 kwietnia 2023 r., 21 kwietnia 2023 r., oraz 31 marca 2023 r. albowiem do chwili złożenia wniosku nie zostały one opublikowane na stronie Urzędu Gminy oraz w BIP. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy O. (dalej: organ, Wójt) pismem z 19 grudnia 2023 r. przekazał skarżącemu projekty protokołów z sesji z 28 kwietnia 2023 r., 30 maja 2023 r. oraz 29 czerwca 2023 r. Jedocześnie poinformował skarżącego, że powyższe projekty zostaną zatwierdzone zgodnie z procedurą przez Radę Gminy w O. na najbliższym posiedzeniu, które planowane jest 29 grudnia 2023 r. Ponadto Wójt wskazał, że protokoły z sesji z 31 marca 2023 r. oraz z 21 kwietnia 2023 r. są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w O. pod adresem [...]. Pismem z 27 grudnia 2023 r., które wpłynęło do organu 28 grudnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta. W jej uzasadnieniu wskazał, że zamiast dokumentów, o które prosił otrzymał jedynie projekty protokołów. Dokumenty te nie są podpisane oraz brak jest na nich pieczęci. Zatem w ocenie skarżącego trudno je uznać za dokumenty znajdujące się w obiegu prawnym. Skarżący zarzucił organowi, że ten nie wykonał ciążącego na nim obowiązku w terminie wynikającym z ustawy naruszając tym samym art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ wyjaśniając swoje stanowisko podniósł, że nie chcąc pozostawać w bezczynności udostępnił skarżącemu projekty części wnioskowanych protokołów, a co do pozostałej części poinformował o miejscu ich udostepnienia. Dodatkowo pismem z 3 stycznia 2024 r. Wójt przekazał wnioskodawcy potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie protokołów z sesji z dnia 28 kwietnia 2023 r., 30 maja 2023 r., 29 czerwca 2023 r. oraz z sesji z dnia 31 marca 2023 r. i 21 kwietnia 2023 r. Jednocześnie poinformował skarżącego, że protokoły z sesji, których projekty zostały skarżącemu wcześniej udostępnione, umieszczono już w Biuletynie Informacji Publicznej (organ wskazał adres udostępnienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w ustawie z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., dalej "u.d.i.p.") W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Oznacza to zatem, że informacje udostępnione w powyższych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, publ. cbosa). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje trzy uprawnienia, tj. do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3.dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W myśl art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Stosownie do art. 19 u.d.i.p. organy sporządzają i udostępniaj protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja, w postaci protokołów ze wskazanych w wniosku sesji rady gminu stanowi informację, a Wójt, jako organ wykonawczy gminy jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia W realiach rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że w przepisanym przez u.d.i.p. w art. 13 ust. 1, w terminie 14 dni organ pismem z 19 grudnia 2023 r. poinformował skarżącego, że protokoły z sesji Rady Gminy z 28 kwietnia 2023 r., 30 maja 2023 r. oraz 29 czerwca 2023 r. zostaną zatwierdzone na najbliższym posiedzeniu planowanym na 29 grudnia 2023 r., jednocześnie organ przesłał skarżącemu projekty przedmiotowych protokołów. Natomiast odnosząc się do udostępnienia protokołów z sesji z 31 marca 2023 r. oraz 21 kwietnia 2023 r. Wójt wskazał, iż zostały umieszone w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi wprost, iż udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Tym samym, informacje udostępnione we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Biuletyn Informacji Publicznej jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). Zauważyć trzeba, że udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia także podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia, jak również na dysponencie tej informacji nie spoczywa obowiązek wydruków z BIP i przesłania ich wnioskodawcy. BIP został stworzony w celu powszechnego i bezpłatnego udostępniania informacji publicznej w postaci elektronicznej. Biuletyn ten składa się z witryn internetowych, na których władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne udostępniają informacje publiczne. Są to tzw. strony podmiotowe BIP, na których podmiot prowadzący taką stronę publikuje informacje służące wszystkim odwiedzjącym, a dotyczące np. jego statusu prawnego, przedmiotu i trybu działania, prowadzonych rejestrów, ewidencji, czy też zgromadzonych archiwów (por. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 979/22, z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 631/22, z 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, dostępne w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ zobowiązany jest wskazać, gdzie dokładnie zamieszczono określone dane tak, aby strona mogła bez problemu je odnaleźć. W tym celu powinien ujawnić nie tylko adres strony BIP, ale także oznaczyć dokładnie zakładki, czy też podać dokładny adres internetowy podstron, na których umieszczono poszczególne informacje, a także ścieżkę dostępu do informacji. Z taką sytuacją, a więc z udostępnieniem informacji publicznej w BIP - wobec informacji dotyczących protokołów z sesji z 31 marca 2023 r. oraz z 21 kwietnia 2023 r. żądanych we wniosku skarżącego z 3 grudnia 2023 r. - mamy do czynienia w niniejszej w sprawie. W piśmie z 19 grudnia 2023 r. Wójt poinformowała skarżącego, że wnioskowane protokoły znajdują się w BIP. Jednocześnie wskazał konkretny, docelowy adres internetowy pod którym ww. protokoły zostały zamieszczone. Wobec udostępnienia informacji powyższych informacji w BIP, Wójt zwolniony był od ich ponownego udostępnienia w reakcji na rzeczony wniosek skarżącego. Zatem nie sposób uznać, aby organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności. Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia protokołów z sesji z 28 kwietnia 2023 r., z 30 maja 2023 r. oraz 29 czerwca 2023 r. wskazać należy, że z brzmienia § 39 ust.2 lit. b uchwały Nr [...] Rady Gminy w O. z 26 kwietnia 2019 r. (Dz. Urzędowy Województwa M. z 2019 r. poz. 6871, dalej: statut) wynika, że w porządku sesji przewiduje się przyjęcie protokołu z obrad wcześniejszych sesji. Protokół podpisują: przewodniczący obrad oraz osoba sporządzająca protokół (§ 44 ust. 4 statutu). Uwagi do sporządzonego protokołu kierowane są do Przewodniczącego i składne pisemnie w biurze rady (§ 44 ust. 4 statutu). Protokół ze zmianami zatwierdza Przewodniczący Rady (§ 44 ust. 7 statutu). Na tym tle należy uznać, że do momentu przyjęcia protokołu zgodnie z trybem opisanym w cytowanych wyżej postanowieniach statutu, protokół jeszcze nie ma waloru ostatecznego - spełniającego przesłanki formalnoprawne i materialne do uznania go za dokument urzędowy sporządzony przez organ władzy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, że dokument, który nie został podpisany nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Do czasu jego podpisania stanowi on jedynie projekt dokumentu, który ma charakter nieoficjalny. Oczywistym jest, że na etapie sporządzania protokołu w wersji roboczej może on zawierać pewne nieścisłości, błędy stylistyczne czy nieprawidłowe sformułowania, które w dacie zatwierdzenia zyskują właściwą treść i z tą chwilą staje się on informacją publiczną, która może zostać udostępniona. Projekt zaś dokumentu i informacje dotyczące sposobu jego konstruowania nie stanowią danych publicznych (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 356/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r. o sygn. akt II SAB/Sz 110/16). Niepodpisane i nie zatwierdzone w odpowiednim trybie protokoły z sesji rady gminy nie zawierają informacji o stanie spraw publicznych, ponieważ jako projekty protokołów mogą przedstawiać inny niż rzeczywisty przebieg wydarzeń, niezgodny ze stanowiskiem osób je podpisujących i organów je zatwierdzających. W rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądana przez skarżącego informacja w postaci protokołów z sesji Rady Gminy, które dobyły się 28 kwietnia 2023 r., 30 maja 2023 r. oraz 29 czerwca 2023 r., a żądanych we wniosku skarżącego z 3 grudnia 2023 r. nie mogła zostać zatem udostępniona przez organ, bowiem żądane protokoły nie był jeszcze przyjęte przez Radę Gminy, co nastąpiło dopiero na sesji tego organu 29 grudnia 2023 r. Trzeba przy tym zaznaczyć, że skarżący nie domagał się od organu udostępnienia sporządzonej w innej postaci informacji o przebiegu sesji, a żądał wyłącznie udostępnienia protokołów. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ zachował się zatem zgodnie z przepisami art. 13 u.d.i.p., gdyż pismem z 19 grudnia 2023 r. tj. w terminie 14 dni powiadomił skarżącego, że posiada projekty protokołów, które w załączeniu spełniając wymogi dobrej administracji przesłał wnioskodawcy - nie będąc jednak do tego do tego zobowiązanym z uwagi na brak dysponowania żądaną informacją publiczną. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, o przewidywanym terminie przyjęcia wnioskowanych protokołów. Podkreślić przy tym trzeba, że po podpisaniu przez Przewodniczącego Rady wnioskowanych protokołów i zatwierdzeniu ich przez Radę Gminy na sesji 29 grudnia 2023 r. – a więc po uzyskaniu przez protokoły waloru dokumentów urzędowych, Wójt pismem z 3 stycznia 2024 r. przekazał skarżącemu poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie wnioskowanych protokołów. W tym stanie rzeczy, skoro na dzień wywiedzenia skargi nie można organowi przypisać stanu bezczynności wobec czego Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.