VIII SAB/Wa 29/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z 24 stycznia 2026 r. 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w [...]do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z 24 stycznia 2026 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, 2. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w [...]dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 24 stycznia 2026 roku o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...]na rzecz Stowarzyszenia [...]kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 24 stycznia 2026 roku na skrzynkę ePUAP Komendy Powiatowej Policji w [...] Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o udzielenie informacji publicznej o treści ,, Kto i kiedy personalnie złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa w sprawie syg. akt [...], czego dotyczyło przedmiotowe zawiadomienie i na jakim etapie znajduje się przedmiotowe postępowanie. Jeżeli osoba zawiadamiająca była osobą publiczną, to prosimy o zanonimizowany skan przedmiotowego zawiadomienia wraz ze zanonimizowanym protokołem przesłuchania tej osoby. Organ w związku z przedmiotowym wnioskiem ustalił, że Prokuratura Rejonowa w [...]prowadzi w tej sprawie śledztwo – syg. [...]. W dniu 17 lutego 2026 roku organ udzielił odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia [...], iż akta toczącego się postępowania mogą być udostępnione w trybie ustawy Kodeks postępowania karnego( DZ.U z 2025 roku, poz. 46 dalej jako k.p.k.) osobie uprawnionej. Ponadto od 8 grudnia 2025 roku akta znajdują się w Prokuraturze Rejonowej w [...] i to ten organ jest dysponentem akt. Skarżące stowarzyszenie po uzyskaniu odpowiedzi na wniosek w dniu 17 lutego 2026 roku skierowało wniosek – wezwanie do usunięcia prawa. Z treści pisma wynika, że stowarzyszenie uznało udzielną odpowiedź, iż nie stanowi ono udzielenia odpowiedzi o żądaną informację publiczną. Zdaniem skarżącego organ odmawiając udzielenia odpowiedzi na wniosek powinien wydać decyzję w tym zakresie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( DZ.U z 2022 roku, poz. 902 dalej jako u.d.i.p.). Z tego też względu organ pozostaje w bezczynności. Zdaniem organu należy podkreślić, iż Komenda Powiatowa Policji w [...] od chwili przekazania akt śledztwa do Prokuratury Rejonowej w [...] nie była dysponentem żądanej informacji, a ponadto zgodnie z przepisami k.p.k. informacji o śledztwie mogła udzielić tylko prokuratura o czym skarżące stowarzyszenie zostało poinformowane. Podnoszono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje ani przekazywania wniosków zgodnie z właściwością pomiędzy instytucjami, ani pozyskiwania od innych organów wnioskowanych materiałów na potrzeby udzielenia odpowiedzi osobie zainteresowanej. Komendant Powiatowy Policji w [...] jako podmiot objęty regulacją ujętą w art. 4 ust.1 lub 2 u.d.i.p. zwolniony jest z tego obowiązku wówczas gdy nie posiada żądanej informacji( nawet gdy ona ma walor informacji publicznej). Obowiązani do udzielenia takie informacji są podmioty, którzy są jej dysponentami. W orzecznictwie podkreśla się, że podmiot do którego skierowano żądanie udzielenia informacji, tej informacji nie posiada zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Nie ma podstaw aby w tej sytuacji wydawał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skargę na bezczynność organu wniosło Stowarzyszenie [...]gdzie żądało: - stwierdzenie bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w [...], - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 24 stycznia 2026 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż w dniu 24 stycznia 2026 roku skarżące stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, kto i kiedy złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa w sprawie o syg. [...], określenia czego dotyczyło zawiadomienie, wskazanie etapu postępowania, w przypadku gdy zawiadamiającym była osoba publiczna – udostępnienie zanonimizowanego skanu zawiadomienia i protokołu przesłuchania. Pismem z dnia 17 lutego 2026 roku organ poinformował, że zapytanie nie stanowi informacji publicznej, nie wydając decyzji administracyjnej. W tym samym dniu skarżący skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i udzielenie żądanej informacji lub wydanie decyzji administracyjnej. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił informacji, ani nie odmówił jej wydania. Skarżące stowarzyszenie podnosiło, że zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. informacja publiczna powinna być udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Wskazywał, że jeśli organ uznaje, że jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej to powinien wydać decyzję administracyjną. Pismo organu z dnia 17 lutego 2026 roku nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a więc organ pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie żądana informacja miała charakter informacji publicznej i winna być udostępniona na zasadach określonych w ustawie. Podnosił, że przedmiotowy wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie akt postępowania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego lecz informacji o działalności organu. w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że informacją publiczną są także informacje dotyczące postępowań przygotowawczych w zakresie organizacyjnym i formalnym, o ile nie zachodzi ustawowa przesłanka ograniczenia dostępu. Jeżeli zawiadamiającym była osoba publiczna, jej dane w zakresie związanym z wykonywaniem funkcji nie korzystają z ochrony prywatności( art. 5 ust.2 u.d.i.p.). W ocenie skarżącego w sprawie zachodzą przesłanki z art. 149 § 1a p.p.s.a. i bezczynność ma charakter rażący ponieważ naruszenie ma charakter oczywisty i kwalifikowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 .d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Należy zauważyć, iż organ odpowiednie działania powinien podjąć w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku albo skorzystać z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust.2 u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą regulacją prawną ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji w postaci prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Na potrzebę ochrony danych osobowych wskazują regulacje ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy stosuje się ją do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz.UE.L 119 z 04.05.2016, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem 2016/679". Odnosząc się zarzutów skargi należy zgodzić się z organem, iż przede wszystkim w sytuacji gdy żądanej informacji nie posiada, to winien w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku przekazać wnioskodawcy taką informację. Faktycznie w sytuacji gdy akta postępowania przygotowawczego w dniu 8 grudnia 2025 roku zostały przekazane do Prokuratury Rejonowej w [...], to w chwili złożenia wniosku o informację publiczną organ nie był dysponentem dokumentacji. Należy też podzielić stanowisko organu, iż dokumenty które stanowią część materiału zgromadzonego w aktach prokuratury podlegają udostępnieniu w trybie k.p.k. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), do których zalicza się niewątpliwie policję. Zaznaczenia wymaga zaś, że dostęp do akt sprawy postępowania prowadzonego przez organy Prokuratury jest regulowany przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks postępowania karnego (t.j Dz. U. z 2024 r. poz. 37) dalej k.p.k. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k., stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Ponadto z art. 156 § 5 k.p.k. wynika, że w toku postępowania przygotowawczego akta sprawy mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora akta udostępnione innym osobom. Z kolei stosownie do art. 156 § 5b k.p.k., przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1 i 5 k.p.k. adresowane są do każdego oraz zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także "do akt postępowania już zakończonego). Ponadto powołane przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 17 grudnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1510/23, stwierdzając, że: "art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art. 156 k.p.a. Art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expresis werbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego - są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania - wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania". Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku wskazał dalej, że: po pierwsze "przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione osobom innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym). Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej." Sąd w pełni podziela wyżej zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym uznaje, że w realiach niniejszej sprawy Prokurator Rejonowy (...) nie pozostawał w bezczynności odnośnie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z (...) września 2024 r. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia informacji publicznej obejmującej dostęp do akt postępowań przygotowawczych w celu pozyskania dokumentów zawiadomień o popełnieniu przestępstwa. Tak więc informacja, iż organ – Komendant Powiatowy Policji w [...] informując wnioskodawcę, iż nie dysponuje żądanymi informacjami oraz że stanowią akta postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuraturę podlegają udostępnieniu w trybie k.p.a. wypełnił obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie sam organ wskazuje, iż nie przekazał pisma z informacją w terminie ustawowym. W związku z tym, że wniosek do organu wpłynął w dniu 24 stycznia 2026 roku, to organ winien zając stanowisko wobec przedmiotowego wniosku do 9 lutego 2026 roku. Odpowiedź na wniosek została udzielona w dniu 17 lutego 2026 roku, a więc z przekroczeniem ustawowego terminu i organ pozostawał w bezczynności od 9 do 17 lutego 20206 roku. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż organ pozostawał w tym w okresie w bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Stanowi je zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, ale i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być rażące i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała takich cech. Opóźnienie, które było niewielkie i wynikało z błędnego zakwalifikowania przedmiotowego wniosku. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowy został załatwiony poprzez udzielenie informacji, iż organ żądanych informacji nie posiada oraz poinformowania, że wniosek może zostać załatwiony przez dysponenta informacją w trybie przepisów k.p.k. należało umorzyć postępowanie w tym zakresie . Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 149 § 1 pkt i art. 149 § 1a p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.