VIII SAB/Wa 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz –Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "[...]" na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do rozpoznania wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "[...]" z dnia [...] lutego 2018 r. o wszczęcie z urzędu postępowania, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2018 r.; 3. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku opisanego w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałaniu Elektroskażeniom "[...]" kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu – [...] lutego 2018 r.) Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: k.p.a.) zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wykonania kolejnych robót budowlanych stacji telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...], położonej przy ul. R. w K. i tym samym jej użytkowanie niezgodne z przepisami oraz decyzjami wydanymi w sprawie, w tym z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na ww. wniosek PINB pismem z [...] maja 2018 r. poinformował Stowarzyszenie, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, tj. zwrócił się do [...] S.A oraz do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w R. o wyjaśnienie w niniejszej sprawie. Z odpowiedzi przesłanej przez [...] S.A. wynika, że dokonane zmiany w zakresie wielkości i rodzaju emisji przedmiotowej instalacji nie spowodowały zmiany instalacji w sposób istotny, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że podczas pomiarów w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej nie stwierdzono występowania wartości wyższych niż dopuszczalna 7 V/m, określona w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Wobec powyższego PINB poinformował skarżącego, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie wniosło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) ponaglenie na bezczynność PINB podnosząc, że jego wniosek z [...] lutego 2018 r. nie został rozpoznany. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] [...]WINB uznał ponaglenie Stowarzyszenia za bezzasadne, bowiem organ nie był bezczynny w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia. Prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie objętej wnioskiem, a następnie udzielił na niego odpowiedzi. Pismem z [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PINB, który nie rozpoznał wniosku z [...] lutego 2018 r., wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w formie przewidzianej przepisami prawa w terminie dwóch tygodni od uprawomocnienia się wyroku oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone spełnieniem wymogów formalnych wynikających z art. 52 § 1 p.p.s.a. Stowarzyszenie wyczerpało przewidziany prawem tok postępowania, bowiem poprzedziło skargę, zgodnie z art. 37 k.p.a., wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Rozpatrując wniesioną skargę wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia w jednej z form przewidzianych w art. 31 § 2 k.p.a., tj. przez wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania bądź odmowie jego wszczęcia. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 580/14 (przywołanym w uzasadnieniu skargi), zgodnie z przepisem art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby zarówno wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie jednej ze stron. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Wobec powyższego, stosownie do przepisu art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany orzec o zasadności wniosku organizacji społecznej w formie postanowienia. Z powyższej regulacji wynika, że mogą zapaść zasadniczo cztery rodzaje postanowień - dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa negatywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania W świetle powyższych rozważań wniosek Stowarzyszenia, którego status w sprawie określa art. 31 k.p.a., zawierający żądanie wszczęcia postępowania, organ powinien załatwić przez wydanie jednego z postanowień, o których mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Jeśli więc organ uzna żądanie wszczęcia z urzędu postępowania za bezzasadne, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 1913/12, publ. Lex nr 1490528). Nie wydając takiego postanowienia, tylko ograniczając się do poinformowania Stowarzyszenia o braku podstaw do wszczęcia postępowania, pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 23 lutego 2018 r. Bezczynność organu administracji to również odmowa wydania aktu, choćby nawet organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę Stowarzyszenia na bezczynność organu, przy czym w takim wypadku nie jest uprawniony do jednoznacznego wskazania sposobu załatwienia sprawy, lecz związany jest dyspozycją art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązał organ pozostający w bezczynności do rozpoznania w formie procesowej wniosku z [...] lutego 2018 r. (punkt 1 i 2 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdza, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 12188894). Mając na względzie okoliczność, że organ podjął czynności wyjaśniające (pismo do [...] S.A. z [...] marca 2018 r. i do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2018 r.), to niewydanie stosownego rozstrzygnięcia procesowego w terminie 2 miesięcy należało uznać za działanie wprawdzie naruszające przepis art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a., jednak nie w sposób rażący. Sąd zakwalifikował przedmiotową bezczynność jako niezawinioną, bo wynikającą ze świadomości organu o braku konieczności załatwienia wniosku Stowarzyszenia poprzez wydanie stosownego aktu (postanowienia). Dlatego uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu ([...] zł) od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).