VIII SAB/Wa 24/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń wychowawczych 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku Skarżącej A. K. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarżącej A. K. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. K. (dalej: Skarżąca) pismem z dnia [...] marca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania decyzji o przyznanie świadczeń wychowawczych za lata 2017, 2018 na drugie i trzecie dziecko. Zarzuciła naruszenie art. 35 § 1- 3 kpa , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1i 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 40000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że w lipcu 2017 r., a następnie w grudniu 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczeń na drugie i trzecie dziecko, F. T. i G. T. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Mąż Skarżącej jest obywatelem [...], gdzie pracuje i mieszka. Z tej przyczyny, zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wniosek został przekazany do rozpatrzenia Wojewodzie [...], pismem z 28 sierpnia 2017 r. Pismem z 10 czerwca 2019 r. skierowano ponaglenie do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zgodnie z właściwością. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. SKO w W. wyznaczyło Wojewodzie [...] dodatkowy termin do 30 sierpnia 2019 r. dla załatwienia sprawy. Do dnia skargi organ nie wydał decyzji. Skarżąca podniosła, że organ nie przejawia jakiejkolwiek aktywności, nie informuje o przyczynach zwłoki, co jest nie do zaakceptowania. Nawet potrzeba skonsultowania i wysłania zapytania w sprawie do [...] nie uzasadnia prawie 3 letniego okresu oczekiwania, zatem takie zachowanie organu stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazała, że wymierzenie organowi grzywny być może przyczyni się do poprawienia jakości i szybkości podobnych postępowań w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko F. T. na podstawie wniosku na okres świadczeniowy 2016/2017 z [...] lipca 2017 r. oraz na dziecko F. T. oraz G. T. na podstawie wniosku z 1 grudnia 2017 r. na okres świadczeniowy 2017/2018. Podniósł, że w sprawie od 1 lutego 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z aktywnością [...] na terytorium [...]. Wskazał, że Skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo w Polsce i krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych na dziecko F. T. w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. oraz na dzieci: F. T. oraz G. T. w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 września 2018 r. są [...]. W związku z powyższym 29 maja 2018 r. przekazano wnioski Skarżącej z [...] lipca 2017 r. oraz z [...] grudnia 2017 r. do rozpoznania przez instytucję właściwą na terytorium [...]. Organ podniósł, że z uwagi na brak odpowiedzi instytucji włoskiej przesłano ponaglenie. Brak odpowiedzi powoduje w ocenie organu, że nie może on wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonych wniosków. Ponadto [...] września 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki w Warszawie wystąpił do Ministra Pracy, Płacy i Polityki Społecznej z prośbą o interwencje do instytucji łącznikowej na terytorium [...] w sprawach wypłaty w/w świadczeń. 24 września 2019 r. Ministerstwo Pracy, Płacy i Polityki Społecznej – Departament Koordynacji Zabezpieczenia Społecznego, jako polska instytucja łącznikowa do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych wystąpiło do właściwej instytucji [...] z prośbą o podjęcie natychmiastowych działań i udzielenie wyjaśnień w sprawie Skarżącej. Z uwagi na brak odpowiedzi organ [...] maja 2020 r. ponownie wystąpił do właściwej [...] instytucji, kierując zapytanie za pośrednictwem systemu elektronicznego EESSI, ale nie uzyskał żadnej informacji ze strony [...]. Stwierdził, że po ustaleniu uprawnień do świadczeń rodzinnych na terytorium [...] zostanie wydana decyzja dotycząca dodatku dyferencyjnego w Polsce. Organ podniósł, że Wojewoda [...] nie ma wpływu na tryb, terminy oraz sposób rozpatrywania przez instytucje zagraniczne przekazywanych wniosków. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sadowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wskazał, że w/w przepis został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przy czym zgodnie z art. 68 ust. 6 i 7 w/w ustawy terminy w postępowaniach o których mowa w art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r., których bieg nie rozpoczął się albo uległ zawieszeniu, na mocy tego przepisu rozpoczynają bieg, albo biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 14 maja 2020 r. tj. od 24 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa). Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na wstępie zauważyć należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Art. 149 § 1 ppsa stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Natomiast w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wskazując na powyższe należy zatem zauważyć, że na gruncie art. 149 ppsa, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Co istotne w realiach przedmiotowej sprawy, dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, czy też nie. Przechodząc do meritum, po analizie akt administracyjnych przede wszystkim należy stwierdzić, że od chwili wpływu do organu w/w wniosków z [...] lipca 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. do dnia wniesienia skargi ([...] marca 2020 r.) organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do ich rozpoznania. W szczególności nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania wniosków, ani nie wskazywał terminu ich rozpatrzenia. Nie zareagował nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia w dniu [...] czerwca 2019 r. Zauważyć należy, że w wyniku rozpatrzeniu ponaglenia SKO w W. wyznaczyło Wojewodzie dodatkowy termin 30 sierpnia 2019 r. do załatwienia, przez wydanie decyzji, sprawy z wniosku Skarżącej ( vide - postanowienie z [...] lipca 2019 r. [...] k. 61 akt administracyjnych). Dopiero [...] września 2019 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej -Departament Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego o interwencję w instytucji łącznikowej na terytorium [...] w sprawie wypłaty świadczeń Skarżącej, a Ministerstwo 24 września 2019 r. do Instituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) Direzione Centrale Via Ciro il Grande 21 IT-00144 [...] we [...] o udzielenie wyjaśnień i poinformowanie o wyniku postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego dla dzieci Skarżącej. Jednocześnie zauważyć należy, że poza w/w pismem z [...] września 2019 r. jedyną aktywnością organu było uprzednio powiadomienie Skarżącej przez [...] Centrum Polityki Społecznej o swojej właściwości w sprawie i dołożeniu starań, by proces przekazywania dokumentacji przebiegał bez zakłóceń (pismo z 5 grudnia 2017 r.) oraz pismo z 29 maja 2018 r. informujące, że w sprawie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa ustawodawstwo włoskie – w związku z czym wniosek Skarżącej przekazano do instytucji właściwej we [...] do rozpatrzenia. Zatem uprawniony jest wniosek o bezczynności organu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie rozpoznał wniosków Skarżącej datowanych na [...] lipca 2017 i [...] grudnia 2017 r. Organ powinien był zakończyć sprawę bez zbędnej zwłoki, albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 kpa, jednak nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego. Nie poskutkowało nawet ponaglenie, ani wniesienie skargi. Nawet przyjęcie, że opisane postępowanie administracyjne posiada charakter "skomplikowany" z uwagi na konieczność występowania do organu innego państwa z wnioskiem o przekazanie dokumentów, nie uzasadnia faktu, że nie próbowano skontaktować się z włoską instytucją właściwą w inny sposób niż tylko poprzez przesyłanie prośby o analizę sprawy i poinformowanie o wyniku postepowania, mimo bezskuteczności tej drogi. Marginesowo Sąd zauważa, że w nadesłanych aktach administracyjnych brak treści wniosku z [...].05.2020 r. wysłanego drogą elektroniczną, zatem nie sposób zweryfikować twierdzenia organu w tym zakresie z odpowiedzi na skargę. Z akt tych nie wynika też, kiedy wysłano wniosek F001 o ustalenie właściwości (k.54). Obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieudolności działania organu, a w niniejszej sprawie brak należytej staranności i wyobraźni pracowników organu w załatwieniu sprawy w przypadku niewykonywania prawa przez organ włoski, co w konsekwencji spowodowało, że Skarżąca do tej pory ma nierozstrzygniętą sprawę o przyznanie świadczeń wychowawczych (czy dodatku dyferencyjnego). Należy wskazać, że organ reprezentuje Państwo z jego całym aparatem, zatem Wojewoda [...] nie może zasłaniać się bezsilnością w załatwieniu sprawy z powodu braku odpowiedzi właściwej instytucji we [...], którą można uzyskać, a przynajmniej próbować uzyskać. W tych okolicznościach sprawy Sąd dopatrzył się w bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Sposób prowadzenia postępowania wskazuje na oczywiste naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 kpa i uzasadnia uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków Skarżącej w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa) – w związku z czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kontroli Sądu podlegał okres od dnia 15 stycznia 2018 r., tj. od dnia wpływu wniosków Skarżącej do Wojewody (k. 40 akt administracyjnych) – do dnia wniesienia skargi, czyli do [...] marca 2020 r. Ponadto, z uwagi na niezałatwienie sprawy ocenie podlegał także okres do dnia wyrokowania, z wyłączeniem okresu od 14 marca do 16 maja 2020 r. z uwagi na brzmienie obowiązującego wówczas art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20) ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. Powyższe zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, zaś biorąc pod uwagę długość okresu zupełnej bezczynności, w tym znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz niezastosowanie się do obowiązku z art. 36 § 1 kpa – nie ulega wątpliwości, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, należało orzec jak w punkcie 3. wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania grzywny (pkt 4 wyroku). W ocenie Sądu, wprawdzie zasadniczy cel skargi na bezczynność jakim było rozpoznanie wniosków Skarżącej nie został dotychczas zrealizowany, jednak ten dodatkowy środek winien być stosowany nie tylko w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, ale przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi, czego w sprawie niniejszej nie stwierdzono. O kosztach postępowania w punkcie 5 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa,