VIII SAB/Wa 23/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia 26 listopada 2023 r. 1. Zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia na Rzecz Gminy [...] z dnia 26 listopada 2023 r. (L.dz. [...]) o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia na [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 26 listopada 2023 r. Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Gminy J. (dalej: wnioskodawca, Stowarzyszenie) złożyło do Wójta Gminy J. wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie wykształcenia posiadanego przez Inspektora ds. obsługi Gminy J. (dalej Inspektor ds. obsługi gminy), w tym kierunku studiów, nazw uczelni, które ta osoba ukończyła. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy J. (dalej: Wójt, organ) poinformował wnioskodawcę 6 grudnia 2023 r., że ze względu na ilość wpływających wniosków o informację publiczną do tut. Urzędu Gminy, a także skalę żądanych informacji w otrzymywanych wnioskach, wymaga to podjęcia wielu czynności merytorycznych i technicznych związanych z przygotowaniem wnioskowanej informacji odpowiedź zostanie udzielona w terminie do 25 stycznia 2024 r. Następnie w piśmie z 24 stycznia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi, w której wskazał, że Inspektor ds. obsługi Gminy J. posiada wykształcenie wyższe i kwalifikacje zawodowe zgodne z art. 6 ust.1 1oraz art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. , poz. 530). Pismem z 25 stycznia 2024 r. przesłanym drogą elektroniczną Stowarzyszenie wniosło o doprecyzowanie udzielonej przez organ odpowiedzi poprzez podanie kierunku studiów i nazw uczelni, które ukończyła osoba zatrudniona na stanowisku Inspektora ds. obsługi gminy. W odpowiedzi na powyższe organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 24 stycznia 2024 r. Stowarzyszenie pismem z 9 lutego 2024 r. poinformowało organ, że w jego ocenie nadal nie udzielił odpowiedzi na pierwotny wniosek dlatego też żąda niezwłocznego udostępnienia informacji do 14 lutego 2024 r. W odpowiedzi z 14 lutego 2024 r. organ podniósł, iż Stowarzyszenie otrzymało już odpowiedź na swój wniosek z 26 listopada 2023 r. Pismem z 15 lutego 2024 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, poprzez naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa Człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W konsekwencji powyższych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. kierunku studiów i nazw uczelni, które ukończyła osoba zatrudniona na stanowisku Inspektora ds. obsługi gminy; 3) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Stowarzyszenia doszło jedynie do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek bowiem w odniesieniu do pytań o kierunek studiów i nazw uczelni, które ukończyła osoba zatrudniona na stanowisku ds. obsługi gminy - informacji nie udostępniono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że informacja została udzielona z zachowaniem terminu - 24 stycznia 2024 r. Ponadto podobnie jak w szeregu innych składanych wcześniej wniosków o informację publiczną, których w 2023 r. było 280, pozyskiwanie informacji służy Stowarzyszeniu do prowadzenia ataków na Wójta, Radnych Gminy J. oraz pracowników urzędu gminy, sprowadzających się do zarzutów o niegospodarność, nieprawidłowości w funkcjonowaniu urzędu gminy. W ocenie organu Stowarzyszenie nadużywa swojego prawa dostępu do informacji publicznej. Takie postępowanie skarżącego nie zasługuje na aprobatę, prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji tych osób, które składają wnioski niestanowiące nadużycia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach wskazanej ustawy. W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02). Trzeba więc przyjąć, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek, tj.: 1) przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., 2) adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., 3) żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie adresatem przedmiotowego wniosku jest Wójt, który na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia na wniosek posiadanej informacji publicznej. Stowarzyszenie pismem z 26 listopada 2023 r. zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie posiadanego przez Inspektora ds. obsługi Gminy J. wykształcenia, w tym kierunku studiów w tym nazw uczelni, które ta osoba ukończyła. W pierwszej kolejności należy rozważyć czy pracownik jednostki samorządu terytorialnego zatrudniony na stanowisku inspektora ds. obsługi rady jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Funkcjonariuszem publicznym, do którego odwołuje się art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - stosownie do art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. 2024, poz. 17; dalej: k.k.) jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego przedstawionej przez ustawodawcę można ogólnie stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, z tym zastrzeżeniem, że chodzi tu o uprawnienia związane z realizacją zadań o znaczeniu publicznym (M. Rogalski, Prawnokarna definicja funkcjonariusza publicznego oraz osoby pełniącej funkcję publiczną w administracji samorządowej, "Samorząd Terytorialny" 2005, nr 3, s. 34 i podana tam literatura). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2561/13, pracownik administracji rządowej lub pracownik innego organu państwowego lub samorządowego jest funkcjonariuszem publicznym niezależnie od tego, czy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Tylko zaliczenie do funkcjonariuszy publicznych osób innych, niż pracownicy administracji rządowej, pracownicy innych organów państwowych lub samorządowych, jest uwarunkowane tym, czy te inne osoby są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Kryterium odróżniającym zaś pracownika administracji rządowej lub pracownika innego organu państwowego będącego funkcjonariuszem publicznego od pracownika wykonującego wyłącznie czynności usługowe jest charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 101-102). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Inspektor ds. obsługi rady jest funkcjonariuszem publicznym. W dalszej kolejności należało rozstrzygnąć czy nazwa szkoły oraz wykształcenie kierunkowe jest niezbędne do należytego i rzetelnego wykonywania obowiązków pracowniczych, stosownie do zakresu obowiązków na stanowisku Inspektor ds. obsługi rady. Rozstrzygając natomiast zagadnienie, czy informacja o nazwie szkoły i wykształceniu kierunkowym pracownika jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku inspektora ds. obsługi rady, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wymaga rozważenia przez pryzmat po pierwsze, czy osoba ta jest funkcjonariuszem publicznymi, po drugie zaś, czy nazwa szkoły oraz wykształcenie kierunkowe jest niezbędne do należytego i rzetelnego wykonywania obowiązków pracowniczych, stosownie do zakresu obowiązków na danym stanowisku urzędniczym. W ocenie Sądu informacje te stanowią informacje odzwierciedlające kompetencje funkcjonariusza publicznego i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej. Niezależnie bowiem od tego, czy przepisy prawa wymagają posiadania wyższego wykształcenia przez osobie piastującą funkcję organu władzy publicznej, to informacja co do wykształcenia takiej osoby nie ma charakteru ściśle osobistego, lecz podlega udostępnieniu jako informacja publiczna na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcję publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" u.d.i.p. Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., I OSK 4342/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przyjął, że dokumenty potwierdzające wykształcenie są dokumentami urzędowymi, a tym samym stanowią informację publiczną. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia bowiem udzielił mu niepełnej, żądanej informacji publicznej. Organ udzielił jedynie odpowiedzi, w której wskazał, że osoba pełniąca daną funkcję – inspektora ds. obsługi Rady Gminy J., ma wykształcenie wyższe. Nie udzielił natomiast informacji objętej wnioskiem, a dotyczącej kierunku studiów oraz nazw uczelni wyższych, które osoba ta ukończyła W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy J. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia poprzez wskazanie kierunku studiów i nazw uczelni które ukończyła osoba zatrudniona na stanowisku Inspektora ds. obsługi rady w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (punkt 2 sentencji wyroku). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. O kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a (pkt 3 wyroku).