VIII SA/Wa 97/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Z. B. na pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży osady leśnej postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 (dwieście) złotych.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. Z. B. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R.(dalej: "Dyrektor RDLP") z [...] grudnia 2020 r.nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży osady leśnej. We skazanym powyżej piśmie Dyrektor RDLP poinformował skarżącego, że w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] znajdującego się w miejscowości P. nie ma podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o lasach ani żadna inna ustawa nie stanowi, że w przedmiocie sprzedaży lokalu w trybie art. 40a ust. 7 ustawy o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, dalej jako "ustawa o lasach"), należy wydać decyzję administracyjną. W skardze skarżący wywiódł, że obowiązująca obecnie ustawa o lasach, w żadnym artykule nie zabrania nadleśnictwom sprzedaży uprawnionym ustawą najemcom osad leśnych i lokali mieszkalnych uznanych za zbędne i przeznaczone do likwidacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RDLP wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1 ) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 132 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na pismo Dyrektora RDLP odmawiające sprzedaży osady leśnej w trybie art. 40 a ustawy o lasach. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy zaskarżone pismo można zakwalifikować jako jedno z działań administracyjnych wskazanych w art. 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Stosownie do treści art 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). W świetle uregulowań zawartych w art. 33 ust. 3 pkt 1, art. 34 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy o lasach, Dyrektor Generalny, dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczowie, w zakresie swojego działania reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych. Fakt, że mają oni ustawowe uprawnienia do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie zarządzanego mienia, nie oznacza, iż tym samym zostali wyposażeni przez ustawodawcę w atrybuty władztwa państwowego. Przesądzającym kryterium o tym, czy konkretne czynności danego podmiotu mają charakter administracyjnoprawny jest ustalenie, czy prawo stawia strony stosunku prawnego na takiej samej lub prawie takiej samej płaszczyźnie z punktu widzenia ochrony ich interesów, czy też jedną ze stron tego stosunku wyposaża w atrybuty władztwa państwowego, tj. możliwość jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego (wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 277/10) Zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe mogą sprzedawać nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi i samodzielne lokale mieszkalne, oraz grunty z budynkami mieszkalnymi w budowie, nieprzydatne Lasom Państwowym. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że dysponowanie nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi i samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, oraz gruntami z budynkami mieszkalnymi w budowie nieprzydatnymi Lasom Państwowym dokonywane jest w drodze sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości jest natomiast czynnością cywilnoprawną dokonywaną w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego pomiędzy podmiotem reprezentującym Skarb Państwa a nabywcą nieruchomości. Umowa sprzedaży nie stanowi jednostronnego aktu władczego, lecz jest czynnością dwustronnie zobowiązującą. Skutkiem zawarcia umowy sprzedaży jest zobowiązanie się sprzedawcy do przeniesienia własności rzeczy lub prawa na kupującego oraz zobowiązanie się kupującego do zapłacenia sprzedawcy umówionej ceny. Świadczenie jednej strony jest więc odpowiednikiem świadczenia drugiej strony. Ma charakter umowy wzajemnej, w odniesieniu do której znajdą zastosowanie ogólne przepisy dotyczące zobowiązań wzajemnych. Zarówno przepis art. 40 a ustawy o lasach, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 października 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sprzedaży lokali i gruntów z budynkami mieszkalnymi w budowie oraz kryteriów kwalifikowania ich jako nieprzydatnych Lasom Państwowym, a także trybu przeprowadzania przetargu ograniczonego (Dz.U. poz. 1206 ze zm., dalej "rozporządzenie") nie przewidują innej niż sprzedaż formy przeniesienia własności nieruchomości będących w zarządzie Lasów Państwowych a w szczególności wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego o charakterze władczym. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozstrzygnięcia sporu zaistniałego między skarżącym a reprezentującym Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych dyrektorem regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych czy nadleśniczym, dotyczącego przeniesienia własności nieruchomości osady leśnej w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O kosztach postępowania w pkt. 2 postanowienia Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.