VIII SA/Wa 964/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy T. na 2020 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w T. (dalej: "Rada Miejska", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm., dalej: "u.o.z."), podjęła w dniu [...] marca 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy T. na 2020 rok (dalej: "Program", "uchwała"). Pismem z [...] września 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę. Występując o stwierdzenie jej nieważności w całości, postawił zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 1 i 2 pkt 4 i 6 u.o.z., polegające na niewskazaniu w § 10 ust. 3 pkt 4 regulaminu i niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku dotyczącego obligatoryjnego uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów, na skutek ogólnikowego i nieprecyzyjnego charakteru regulacji w tym zakresie, co wyraża się nieskonkretyzowaniem lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie wskazanych zabiegów, w następstwie czego unormowanie dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że w analizowanych przepisach Rada Miejska nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii, który będzie usypiał ślepe mioty. W żadnym z uregulowań uchwały nie zawarto danych lekarzy współpracujących ze schroniskiem oraz danych lekarza, z którym Gmina podpisała umowę na usypianie ślepych miotów. Wprawdzie dane lekarza weterynarii zawarto w § 9 Programu, ale ta regulacja dotyczy tylko zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżący zauważył, iż z zapisu w § 9 wynika, że z wymienionym imiennie lekarzem Gmina posiada umowę na świadczenie usług weterynaryjnych. Taki sposób regulacji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, czy usługi dotyczą wyłącznie opieki nad zwierzętami poszkodowanymi na skutek zdarzeń drogowych, czy też objęto nimi wszelkie usługi weterynaryjne na zlecenie Gminy, w tym na sterylizację i kastrację bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Zapisu identyfikującego lekarza nie zamieszczono bowiem w postanowieniach ogólnych uchwały, ani też w jej § 10 ust.3 pkt 4. Dlatego też, zdaniem skarżącego, należy uznać, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. W ocenie Prokuratora, Rada powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazać jednoznacznie podmiot (lekarza weterynarii z imienia i nazwiska), któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Dodał także, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do specyficznej kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż poza normami generalno-abstrakcyjnymi zawiera również normy indywidualno-konkretne. Przepis art. 11a u.o.z. należy odczytywać w połączeniu z art. 11 tej ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym, zdaniem Prokuratora, nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w przedmiotowej uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Miejska nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11 a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. W odpowiedzi na skargę, organ wystąpił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał m.in. na regulację § 10 ust. 3 i § 13 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały. Podniósł, iż przykładowo wymienione w § 13 ust. 1 pkt 3 zabiegi kastracji i sterylizacji nie stanowią zamkniętego katalogu czynności, które obejmują również usypianie ślepych miotów kotów wolno żyjących. Postanowienie tej treści, w szczególności odczytywane łącznie z innymi uregulowaniami zawartymi w analizowanym programie, pozwala w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że w określeniu: "zapewnienie opieki weterynaryjnej kotom wolno żyjącym" mieści się, poza sterylizacją i kastracją, również zabieg usypiania ślepych miotów. Zdanie organu, wypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie wynika wprost z lektury poszczególnych unormowań programu, odczytywanych łącznie i rozumianych jako logiczna i wzajemnie uzupełniająca się całość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, jak to zarzuca Prokurator w skardze. W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. W § 4 ust. 2 pkt 4 i 5 załącznika do uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., a dotyczącą usypiania ślepych miotów. Z treści ww. przepisu Programu wynika: "Opieka weterynaryjna nad zwierzętami w schronisku odbywa się z zachowaniem następujących zasad: 4) schronisko przeprowadza usypianie ślepych mitów oraz zwierząt w szczególnych przypadkach tj. nieuleczalnej choroby i cierpienia zwierząt, wobec których nie ma możliwości zastosowania skutecznego leczenia; 5) usypiane zwierzę musi być traktowane do ostatniej chwili życia łagodnie, przyjaźnie, bez dodatkowych udręczeń. Z kolei kwestionowany przez Prokuratora § 10 ust. 3 pkt 4 załącznika do uchwały stanowi, że "Organizowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami obejmuje: usypianie ślepych miotów kotów wolno żyjących, przy zachowaniu warunków określonych w § 4 ust. 2 pkt 5". Sąd podziela zatem zarzut Prokuratora, że organ nie wskazał lekarza weterynarii odpowiedzialnego za przeprowadzenie powyższych zabiegów. Z tak zredagowanego zapisu § 10 ust. 3 pkt 4 Programu nie można bowiem uzyskać informacji, jaki podmiot (lekarz weterynarii) przeprowadza zabieg usypiania ślepych miotów. Trafnie zatem, w tym zakresie wskazuje Prokurator, na brak wskazania lekarza weterynarii odpowiedzialnego za wykonywanie usypiania ślepych miotów, wobec czego unormowanie to nie wyczerpuje całości zakresu ustawowego upoważnienia. Zaskarżona uchwała nie realizuje więc w całości zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt pkt 6 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności tych norm do ich wykonania. Zdaniem Sądu Rada Miejska powinna każdorazowo w treści przyjmowanego Programu wskazywać jednoznacznie podmiot, któremu powierza realizację konkretnych zadań przewidzianych w tej uchwale. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z Programu (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, publ. CBOSA). Wykładnia celowościowa przepisów art. 11a i art. 11 u.o.z. prowadzi do wniosku, że dla skuteczności realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie Program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu realizacji Programu, tym bardziej, że program taki jest uchwalany jedynie na rok (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664). W związku z powyższym brak jednoznacznej konkretyzacji podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegu usypianie ślepych miotów wskazuje, że Rada Miejska nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje. Z tych względów Sąd orzekając na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jak w wyroku.