VIII SA/Wa 96/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. T. na akt administracyjny Prezydenta Miasta R. z dnia 17 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania uchyla zaskarżoną akt.

Zaskarżonym aktem z 17 grudnia 2025 r., Prezydent Miasta R. (dalej: organ, Prezydent) przyznał M. T. (dalej: strona, skarżący) wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora dla osoby nieobecnej A. Ś.w wysokości 120,00 zł plus kwota VAT. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że wnioskami z dnia 2 czerwca 2025 r. oraz 1 października 2025 r. strona zwróciła się o wypłatę wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla osoby nieobecnej. Wyjaśnił, iż na mocy postanowienia z dnia 15 maja 2025 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił skarżącego kuratorem dla nieobecnej A.Ś. w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia odpłatności osoby zobowiązanej za pobyt J.N. w domu pomocy społecznej oraz o nałożenie obowiązku zwrotu należności osobę zobowiązanej za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Dalej organ wskazał, że w zakresie sposobu określenia wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej zastosowanie znajdą przepisy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536). Stosownie do treści § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. (...) nie mniej niż 60 zł. Od 1 stycznia 2016 r. wysokość opłat w stosunkach pomiędzy adwokatem i jego klientem reguluje Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.; (dalej "rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie"). Prezydent podkreślił, że przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie, analogicznie zresztą jak i przepisy dotyczące kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu, nie określają wysokości stawek w sprawach o ustalenie opłaty za pobyt członka rodzinę w domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla stronę w sprawie cywilnej, który stanowi, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1 ustala się. przyjmując za podstawę stawkę sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ zauważył, że ugruntowało się stanowisko, że w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wynagrodzenie pełnomocnika działającego w sprawie, ustala się w oparciu o stawki "w innej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 488/20 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 156/19). Z tych przyczyn, sprawami o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są "inne sprawy sądowo administracyjne", o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie, gdzie stawka minimalna wynosi 480 zł. Zdaniem organu, ponieważ wnioski o przyznanie wynagrodzenia zostały złożone w dniach 18 marca 2025 r. oraz 28 kwietnia 2025 r., zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej oraz przepisy określające wynagrodzenie adwokackie w innej sprawie, tj. § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie w wysokości 480,00 zł. Zatem wynagrodzenie kuratora ustalone w związku z udziałem w postępowaniu o odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej (40% wynagrodzenia za czynności adwokackie) nie może przekraczać 192,00 zł netto (bez podatku VAT), nie może być też niższe niż 60 zł (§1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej). Daje Prezydent wskazał, że przeanalizował nakład pracy kuratora oraz ilość czynności jakich podjęcie było konieczne dla wykonania zadań wynikających z tej funkcji, tj. wystosowanie pism do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. oraz poszukiwanie A.Ś. za pośrednictwem wyszukiwarek internetowych, portali społecznościowych oraz portali ogłoszeniowych. Jednocześnie podniósł, iż wskazany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt: SK 89/22 nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw. Ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sposób przewidziany w art. 190 ust. 2 tj. w organie urzędowym jest warunkiem wejścia w życie orzeczenia negatoryjnego, a więc wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt SK 89/22 pociągającego za sobą utratę mocy obowiązującej normy uznanej za niekonstytucyjną. Po przeanalizowaniu całości dokumentów zebranych w sprawie Prezydent uznał, że nakład pracy kuratora oraz ilość i czasochłonność podejmowanych przez niego czynności, uzasadnia przyznanie mu wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieobecnej A.Ś., celem reprezentowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Gminę Miasta R. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w sprawie o ustalenie odpłatności osoby zobowiązanej za pobyt J.N. w domu pomocy społecznej w wysokości 120,00 zł plus VAT. Pismem z 16 stycznia 2025r. skarżący zaskarżył ww. akt Prezydenta z 17 grudnia 2025r., zarzucając naruszenie następujących przepisów tj.: 1) § 1 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt SK 89/22 polegające na ich zastosowaniu, podczas gdy na podstawie powyższego orzeczenia TK uznano powyższe przepisy za niezgodne z Konstytucją RP, a w ślad za tym nie powinny mieć one zastosowania w przedmiotowej sprawie dla ustalenia wynagrodzenia kuratora; 2) art. 9 w związku z art. 107 § 1 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak umieszczenia w zaskarżonym akcie pouczenia, co do trybu u sposobu wniesienia odwołania od wydanego aktu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego aktu poprzez przyznanie kuratorowi wynagrodzenia w wysokości 480 zł powiększonego i kwotę podatku od towaru i usług w wysokości obowiązującej w dniu orzekania, tj. łącznie 590,40 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął stawiane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W związku z powyższym Sąd stwierdził - co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - że zaskarżony akt w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/19). Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że w aktualnym stanie prawnym przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie regulują wprost zasad ani trybu przyznawania wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się jednak pogląd, że funkcja ta nie ma charakteru dobrowolnej ani bezinteresownej działalności społecznej, a kuratorowi przysługuje wynagrodzenie stanowiące koszt postępowania administracyjnego. Istniejąca luka prawna w zakresie wysokości tego wynagrodzenia jest wypełniana w drodze analogii. Przyjmuje się, że podstawą ustalenia należności są przepisy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora będącego radcą prawnym (jak jest w kontrolowanej sprawie) ustala się w relacji do stawek minimalnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o radcach prawnych tj. Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935), a nie jak błędnie przyjął organ w zaskarżonym akcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Sąd podzielił argumentację organu, na co wskazuje również powołane orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wynagrodzenie pełnomocnika działającego w sprawie, ustala się w oparciu o stawki "w innej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 488/20 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 156/19). W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę charakter sprawy, sprawami o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są "inne sprawy sądowo-administracyjne", o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, gdzie stawka minimalna wynosi 480 zł. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt SK 89/22. Trybunał orzekł w nim, że § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w zakresie, w jakim ograniczają one wysokość wynagrodzenia kuratora do 40% stawek minimalnych, są niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższego wyroku, organ administracji nie może stosować niekonstytucyjnego ograniczenia do 40% stawki minimalnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2025 r. (sygn. akt II OSK 1552/23 – dostępne w Internecie w CBOIS), w okolicznościach niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. SK 89/22, w którym orzeczono o niekonstytucyjności § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MS. W tych okolicznościach normę prawną określającą wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie administracyjnej należy rekonstruować z przepisów § 1 ust. 2 rozporządzenia MS oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia o opłatach za czynności radcowskie (por. postanowienie SN z 22.10.2025 r., I CSK 2396/24, LEX nr 3934051) z uwzględnieniem art. 225 ust. 2 u.r.p., z którego wynika, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, lecz nieprzekraczająca sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego. Oznacza to, że przyznanie skarżącemu wynagrodzenia w kwocie 120 zł netto (stanowiącej mniej niż 40% z 480 zł) rażąco narusza zasadę ekwiwalentności wynagrodzenia za wykonaną pracę oraz stoi w sprzeczności z aktualnym stanem prawnym ukształtowanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W zaistniałych okolicznościach podniesione wyżej zarzuty naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia MS w związku z jego zastosowaniem okazały się zasadne. Z kolei za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 7 i 9 K.p.a. poprzez brak umieszczenia w zaskarżonym akcie pouczenia, co do trybu i sposobu wniesienia odwołania od wydanego aktu. W rozpoznawanej sprawie, brak pouczenia, co zarzuca skarżący, nie wywołał jednak dla niego negatywnych skutków prawnych, bowiem jego prawidłowo wniesiona do sądu administracyjnego skarga została pozytywnie rozpatrzona. W przypadku stwierdzenia, że taki akt narusza prawo, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchyla ten akt. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, ze względu na charakter zaskarżonego aktu, konieczne stało się jego uchylenie w całości. Sąd nie mógł przy tym uczynić zadość żądaniu skarżącemu w zakresie merytorycznego określenia konkretnej kwoty wynagrodzenia. Kompetencje sądu administracyjnego mają bowiem charakter kasatoryjny, a nie reformatoryjny. Oznacza to, że Sąd jest uprawniony do kontroli legalności aktu i jego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie może jednak zastępować organu administracji w jego merytorycznych rozstrzygnięciach i samodzielnie ustalać wysokości należności. To organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany do wydania nowego aktu, uwzględniającego ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a., bowiem skarżący (będący radcą prawnym) nie złożył stosowanego wniosku o zwrot kosztów postępowania.