VIII SA/Wa 939/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność § 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 3, § 15 oraz § 18 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Rada Gminy G. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej: u.z.z.w.), podjęła uchwałę nr [...] z 8 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G. (dalej: Regulamin, uchwała). Pismem z 28 września 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj.: 1. art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. poprzez określenie w § 18 regulaminu, że reklamację dotyczącą sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy składa się na piśmie, podczas gdy ustawodawca nie określił szczegółowej formy złożenia reklamacji; 2. art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez wprowadzenie w § 15 regulaminu obowiązku dostarczania przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji podwykonawczej przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza, podczas gdy przepisy do tego nie upoważniają; 3. art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez zobowiązanie w § 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 regulaminu do dołączenia do wniosku oświadczenia o przysługującym wnioskodawcy do nieruchomości tytule prawnym, mapy sytuacyjnej, podczas gdy ustawodawca nie zobowiązuje do przedkładania wraz z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów, wskazując że do zawarcia umowy wystarczy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek. Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, a prokurator działa w interesie obywateli, tj. wtedy, jeśli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Odnośnie zarzutu stawianego zaskarżonej uchwale wskazał, iż ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego. W sposób naruszający materię ustawową wprowadzono również w § 15 regulaminu obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza, podczas gdy brak ku temu upoważnienia w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Stwierdził nadto, że zasady sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, i wyjątki od jej sporządzenia, określają normy Prawa budowlanego (art. 43). Jak wskazano w sprawie II SA/Wr 863/13, skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, to chodzi tu o czynności techniczne, a dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej nie mieści się w delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora nieuprawniona jest również, w świetle upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., regulacja zawarta w § 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 regulaminu, bowiem ustawa takiego warunku nie przewiduje. W przepisach ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączenia do wniosku dokumentów wymienionych w tych przepisach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej jest nieważna. Zdaniem organu, o istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa, która - w ocenie Rady Gminy - nie została wykazana przez skarżącego. Abstrahując od powyższego, w sytuacji uznania przez Sąd, że poszczególne normy zawarte we wskazanych przez skarżącego paragrafach są nieważne, zasadnym byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. W ocenie Rady Gminy, nawet gdyby przyjąć, że wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części zaskarżonego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji. Ponadto drugą korzyścią podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest również możliwość uniknięcia ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice danej sprawy wyznacza przy tym jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy", jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność zarzutów skargi. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). Należy podnieść, że w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.z. nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku wniosku o wydanie warunków technicznych, co uczyniono w § 10 Regulaminu. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował więc żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Za sprzeczny z przepisami u.z.z.w. i przekraczający delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z. należy uznać § 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 regulaminu, który określa, że wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i (lub) kanalizacyjnej powinien zawierać co najmniej oświadczenie o przysługującym wnioskodawcy do nieruchomości tytule prawnym, bądź korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Prokuratora co do podniesionego w skardze zarzutu w zakresie § 10 ust. 3 Regulaminu. Żaden przepis prawa nie upoważniał Rady do żądania załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowych i (lub) kanalizacyjnych oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga stosownie do art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej. W sposób naruszający materię ustawową wprowadzono również w § 15 Regulaminu obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przed sporządzeniem odbioru końcowego przyłącza, podczas gdy brak ku temu upoważnienia w art. 19 ust. 5 u.z.z.w.. Nadto – zasady sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, i wyjątki od jej sporządzenia, określają normy Prawa budowlanego (art. 43). Jak wskazano w sprawie II SA/Wr 863/13, skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, to chodzi tu o czynności techniczne, a dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej nie mieści się w delegacji ustawowej. W odniesieniu do przepisu § 18 regulaminu organ wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać sposoby załatwiania reklamacji. Natomiast ustalenie jakie poczyniła Rada, tj. wniesienie reklamacji jedynie w formie pisemnej stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności. W ustawie brak jest delegacji do określenia, w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w odniesieniu wyłącznie do formy pisemnej. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy. W ocenie Sądu usługobiorca może złożyć reklamację np. ustnie (np. w siedzibie przedsiębiorstwa do protokołu, podpisując zgłoszenie reklamacji). Uznanie za zasadne wskazanych w skardze zarzutów istotnego naruszenia prawa nie dawało jednak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Istotnym naruszeniem prawa, opisanymi wyżej zostały bowiem dotknięte § 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 3, § 15 i § 18 uchwały. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie ma przeszkód, aby w obrocie prawnym pozostawały pozostałe uregulowania zawarte w uchwale, które nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa. Z tej przyczyny brak było podstaw w sprawie do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd, rozpoznając sprawę w trybie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w zakresie § 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 3, § 15 i § 18, tj. orzekł jak w pkt 1 wyroku, w pozostałej zaś części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku).