VIII SA/Wa 929/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, syg. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania G. K. od decyzji Burmistrza I. z dnia [...] listopada 2013 roku, znak [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej decyzji Burmistrza I. z dnia [...] marca 2013 roku, znak [...] ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. – W. [...] sp. z oo z siedzibą w W., polegającej na budowie [...] sztuk elektrowni wiatrowych o mocy [...] MW każda wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą budowę drogi dojazdowej o szerokości nie przekraczającej [...] m, budowę utwardzonych najazdów i zjazdów, ułożenie kabli energetycznych [...] do wprowadzenia mocy z turbin wiatrowych do planowanego [...] – tu wraz ze złączami kablowymi, ułożenie kabli światłowodowych wraz ze studniami kablowymi, budowę placów montażowych przy stanowiskach turbin na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym [...],[...],[...],[...],[...] położonych w P., gmina I. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, że wyżej opisana decyzja ostateczna Burmistrza I. z dnia [...] marca 2013 roku , znak [...] wydana została z naruszeniem prawa. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Burmistrza I. z dnia [...] listopada 2013 roku, znak: [...] odmówiono G. K. uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza I. z dnia [...] marca 2013 roku, znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. – W. [...] sp. z oo z siedzibą w W., polegającej na budowie [...] sztuk elektrowni wiatrowych o mocy [...] MW każda wraz niezbędną infrastrukturą na działkach oznaczonych numerem ew. [...],[...],[...],[...],[...]położonych w P. gmina I.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że G. K. nie może być stroną w postępowaniu głównym. Jest ona właścicielem działek nr ew. [...],[...] położonych w P., które nie graniczą bezpośrednią z działką na której jest planowana inwestycja. Organ stwierdził, że planowana elektrownia wiatrowa nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość G. K.. Na terenie tej nieruchomości nie będzie przekroczona norma hałasu, emisji zanieczyszczeń czy też inne uciążliwości. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się zdaniem organu w granicach działek lokalizacyjnych. W odwołaniu G. K. wskazywała, że posiadana przez nią nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej. Podkreślała, że była stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Nadto argumentowała, że organ nie odniósł się do podnoszonego przez nią zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że w dniu [...] marca 2013 roku Burmistrz I. ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. – W. [...] sp. z oo polegającej na budowie [...] elektrowni wiatrowych o mocy do [...] MW każda wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] położonych w P., gmina I.. G. K. nie brała udziału w sprawie jako strona. W dniu [...] sierpnia 2013 roku G. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej powołaną decyzją wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 §1 pkt 4 i 5 k.p.a. Argumentowała, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym mimo, że jej nieruchomość znajduje się w bliskiej odległości od planowanej inwestycji. O wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu [...] lipca 2013 roku. Zarzucała, że organ nie mógł wydać dla tego samego przedsięwzięcia objętego jedną decyzją środowiskową kilkunastu decyzji ustalających warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy uznał, że nieruchomość G. K.( działki nr [...] i [...]) położone w P. jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie ma znaczenia, że ta nieruchomość jest oddalona od działki, która ma być przedmiotem zainwestowania o kilkaset metrów i jest terenem rolniczym, w części niezabudowanym bowiem istotne jest, iż będzie faktyczne oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość w postaci hałasu z generatora turbiny czy łopat wiatraka). W takim przypadku bezspornym jest, iż G. K. miałaby interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. aby być stroną takiego postępowania, co pokazuje, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. wyjścia na jaw nowych i istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Przede wszystkim nie można uznać ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, bowiem ta kwestia była przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Nadto za taką okoliczność w ocenie organu nie można uznać włączenia do inwestycji działki nr [...] zamiast działki [...]. Niemniej w ocenie organu odwoławczego wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może skutkować uchyleniem decyzji z [...] marca 2013 roku. Lokalizacja zamierzonej inwestycji tj. stanowisk turbin na działkach oznaczonych nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]położonych w K. S. nie wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej – działek nr [...] i [...]. Jest to bowiem w przeważającej części teren rolniczy, niezabudowany, położony wśród innych działek o takim samym przeznaczeniu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła G. K. gdzie zarzucała ona naruszenie przepisów art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ odwoławczy, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji – tj. decyzji Burmistrza I. z dnia [...] marca 2013 roku ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. – W. [...] sp. z oo polegającej na budowie [...] sztuk elektrowni wiatrowych o mocy [...] MW każda wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych nr [...],[...],[...],[...]położonych w P.. W uzasadnieniu skargi wskazywała, że argumentacja organu odwoławczego jest rażąco błędna i pomija całkowicie merytoryczną argumentację odnoszącą się do przesłanek wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Argumentowała, że organ odwoławczy w myśl zasady dwuinstancyjności dokonując badania decyzji nie może ograniczyć się tylko do jej kontroli, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nieprawidłowo ustalono, że nie wystąpiła w postępowaniu przed organami obu instancji przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z treści wniosku, jak z późniejszych pism można wywnioskować, że nowe dowody, czy też nowe okoliczności odnoszą się do decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie skarżącej nie było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod względem kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy( zasada dobrego sąsiedztwa), jak również nie został spełniony warunek wymagający uzyskania zgody właściwego ministra rolnictwa i rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, a wydana decyzja jest niezgodna z decyzją środowiskową wydaną dla tego przedsięwzięcia. Wszystkie te kwestie zostały pominięte przez organ odwoławczy, który poprzestał na pobieżnej analizie akt i bezkrytycznym przyjęciu rozstrzygnięcia organu I Instancji co do postępowania głównego, a nadto nie zweryfikował argumentów skarżącej odnośnie istnienia ,, uciążliwości ‘’ planowanych przedsięwzięć w związku z budową turbin wiatrowych. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca została pominięta jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, czym została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to błędnie uznał, że wystąpiły okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – brak stwierdzenia istnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji, lecz nie były znane organowi. Nadto organ nie wyjaśnił dogłębnie dlaczego w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej tj. decyzji Burmistrza I. z [...] marca 2013 roku. W tej kwestii organ odwoławczy w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i w toku postępowania. Same stwierdzenia nie poparte żadną merytoryczną analizą materiału dowodowego sprawy, ani też dokładną analizą decyzji wydanej w trybie zwykłym dowodzą o istotnym naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podnosiła, że to na organach administracji spoczywał obowiązek przeprowadzenia szczególnie starannej oceny, czy istotnie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. pozwalające na uznanie, że w sprawie zapaść mogłaby tylko decyzja identyczna z decyzją ostateczną, a kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 roku, syg. akt VIII SA/Wa 400/14 oddalił skargę. W ocenie Sądu samo rozstrzygniecie organu odwoławczego należało uznać co do zasady za słuszne. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że skoro nieruchomość skarżącej jest położona w obszarze oddziaływania inwestycji, to skarżąca legitymuje się interesem prawnym, którym mowa w art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym decyzją z [...] marca 2013 roku. Następnie Sąd wskazał, że skoro organ odwoławczy ustalił istotną kwestię wstępną tj. że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy zakończonej wyżej powołaną decyzją, to obowiązkiem organu I Instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena przesłanek wznowienia wskazywanych przez G. K.. Organ oceni przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Uchybienia organu I Instancji nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności o której mowa w art. 15 k.p.a. Sąd ostatecznie oddalił skargę biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2016 roku, syg. akt II OSK 1523/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że doszło do naruszenia art. 141 §4 w związku z art. 153 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku i zawarte w nim wskazania są sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I Instancji i stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku przyjęto, że z uwagi na zakres ustaleń decyzji Burmistrza I. z dnia [...] listopada 2013 roku ograniczony wyłącznie do stwierdzenia, że G. K. nie ma przymiotu strony, nie mógł czynić ustaleń co do występowania przesłanek wznowienia postępowania i co do ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Burmistrz I. z [...] marca 2013 roku, znak [...]. Pomimo takiej oceny Sąd oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczna ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W istocie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sprzeczność oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku. W ocenie Sądu kwestią istotną i sporną w sprawie była ocena czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1pkt w związku z art. 146 § 2 k.p.a. o nie uchylaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] marca 2013 roku, z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I Instancji, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza I. z dnia [...] marca 2013 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. – W. [...] sp. z oo z siedzibą w W. polegającej na budowie [...] sztuk elektrowni wiatrowych o mocy [...] MW każda wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...], położonych w P.. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a. dotyczy przypadków, gdy doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie takie może zapaść jedynie wtedy gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po rozważeniu wniosków stron przemawiają za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji. Po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. W trakcie wznowienia postępowania organ nie może działać w taki sposób, jakby załatwiał sprawę merytorycznie po raz pierwszy, a strona nie może domagać się zbadania sprawy tak, jakby miałaby ona zostać po raz pierwszy rozpoznana( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 roku, syg. akt II GSK 761/14). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że choć skarżąca G. K. winna być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to wydana decyzja w tym zakresie odpowiada prawu i w żadnym stopniu nie wpłynie na możliwość zagospodarowania działek skarżącej bowiem jest to w przeważającej części teren rolniczy, niezbudowany. Organ nie zgodził się z argumentacją jakoby elektrownia wiatrowa negatywnie wpłynęła na nieruchomości skarżącej poprzez możliwość wystąpienia awarii, odrzutów lodu. Inwestycja ta nie wymaga wyznaczania stref ochronnych, co wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji. Nadto organ wskazał, że nie wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wyjścia na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi, który wydawał decyzję. Za takie okoliczności nie można uznać, ewentualnego negatywnego oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość ponieważ tego rodzaju okoliczność była badana w postępowaniu środowiskowym. Druga podnoszona okoliczność, to włączenie działki nr [...] zamiast działki [...] w P.. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, iż podnoszone okoliczności w żadnym stopniu nie wpływają na legalność decyzji z [...] marca 2013 roku o ustaleniu warunków zabudowy. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.