VIII SA/Wa 915/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok oddala skargę.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B., w imieniu której działa Prezes Zarządu M. P., na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, spółka, beneficjent, wnioskodawca, strona) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok (zwana także: płatność PRŚ). Wnioskodawca zadeklarował do płatności następujące powierzchnie: Pakiet/wariant: 2.2 Rolnictwo ekologiczne, Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - 112,54 ha oraz Pakiet/wariant: 6.1 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - 112,54 ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP orzekł o odmowie przyznania płatności PRŚ na 2012 rok. Na skutek złożonego odwołania przez Prezesa Zarządu spółki, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. W niniejszej sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności. Organ odwoławczy wskazał, że pozyskane na przestrzeni lat 2007 - 2012 przez organy ARiMR w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności dane, zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (dalej: ZSZiK), pozwoliły na ustalenie, że strona niniejszego postępowania jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 415/14, po rozpoznaniu skargi spółki, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W ocenie Sądu, za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W przedmiotowej sprawie Sąd zalecił organowi I instancji uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią zadeklarowanego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Powyższy wyrok Sądu wpłynął do Kierownika BP w dniu 29 grudnia 2014 r. Zgodnie z załączonym do powyższych wniosków postanowieniem o sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wnioskodawca przejął dziewięć podmiotów o nazwach: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. W okresie od [...] do [...] maja 2014 r. do organu I instancji wpłynęło 7 wniosków spółki o wstąpienie do postępowań w sprawie o przyznanie płatności na 2012 rok w miejsce poprzedników (spółek: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.) w związku z zaistniałym następstwem prawnym (tzw. wnioski transferowe). Organ I instancji ustalał w toku postępowania, czy poprzednicy wnioskodawcy, co do których złożono wnioski transferowe, prowadzili samodzielnie gospodarstwo rolne, na ich odrębny rachunek, rzecz i ryzyko oraz badał, czy zachodzą okoliczności tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Wezwani świadkowie (Ł. M., R. T. i M. D.) nie stawili się jednak na przesłuchanie wyznaczone na 4 i 7 września 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. Kierownik BP wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Na skutek odwołania spółki, w dniu [...] października 2015 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W toku dalszego postępowania Kierownik BP wyznaczył kolejne terminy na przesłuchanie świadków w dniach: 10 i 14 września 2015 r., 6, 14, 16 i 21 października 2015 r., 2, 20, 23, 24, 25 listopada 2015 r., 17, 21, 22, 28, 29 grudnia 2015 r., 14, 20, 21 i 22 stycznia 2016 r. Spośród wezwanych na ww. terminy świadków (M. M., Ł. M., M. P., R. T., M. D., K. R., R. B., M. P., R. M., P. M., D. M., S. K.) tylko R. T. została przesłuchana w dniach: 2 i 24 listopada 2015 r. Pozostali świadkowie nie stawili się na wyznaczone terminy przesłuchań, tak samo jak i strona nie stawiła się na przesłuchanie w dniu 27 stycznia 2016 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 ust. 1, § 22 i § 24 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (cyt. wyżej), art. 2 lit. a i b oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009), art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwane dalej: rozporządzeniem nr 2988/95) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku spółki oraz złożonych przez spółkę wniosków transferowych orzekł o odmowie przyznania spółce płatności PRŚ na 2012 r. Organ I instancji, z uwagi na objętość materiału, będącego przedmiotem analizy (jej zakres obejmował kilkaset teczek aktowych o zawartości od kilkudziesięciu do kilku tysięcy kart A4, składających się na teczki aktowe poszczególnych postępowań, zgromadzonych w latach 2005 - 2012), ograniczył zakres włączonego do przedmiotowego postępowania materiału dowodowego do dokumentacji zgromadzonej w ramach wniosku złożonego przez podmiot wnioskujący w niniejszym postępowaniu, tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., P. M. oraz 7 podmiotów wnioskujących odrębnie o przyznanie płatności w roku 2012, a przejętych w ramach następstwa prawnego przez skarżącą, tj.: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. Zdaniem organu I instancji, tak zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do zobrazowania działań podjętych przez P. M. i wykazania stworzenia przez niego sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło ustalenie, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.. To on prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Rozpoznając odwołanie spółki, wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów regulujących przedmiotową materię, organ odwoławczy podał, że rozpoznając wniosek złożony przez spółkę należało także ustalić prawo do płatności, o które wnioskowały podmioty, od których spółka przejęła grunty i co do których złożone zostały wnioski transferowe (7 podmiotów). Zgodnie z przepisami § 22 - § 25 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dla uznania skutecznego przejęcia praw do płatności nie jest wystarczające wyłącznie przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku zaistnienia następstwa prawnego oraz dopełnienie wymaganych warunków formalnych. Muszą być także spełnione uprzednio przesłanki dopuszczalności przyznania płatności przekazującemu gospodarstwo. Przesłanki dotyczące uwzględnienia wniosków transferowych z ww. rozporządzenia dotyczą zarówno poprzedniego wnioskodawcy, jak i jego następcy. Dopiero łączne spełnienie wszystkich warunków daje legitymację następcy prawnemu do występowania w charakterze rolnika uprawnionego do przyznania płatności. Rolnik, ubiegając się o przyznanie płatności do gruntów, winien posiadać grunty rolne, to jest trwale, faktycznie je użytkować i utrzymywać je w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami ochrony środowiska. Wnioskodawca zobowiązany jest zatem do przedstawienia we wniosku aktualnego stanu posiadania działek rolnych. W ocenie organu odwoławczego, podstawą odmowy przyznania płatności w decyzji organu I instancji jest uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków. Są to nowe okoliczności i ustalenia faktyczne organów, które nie były przedmiotem poprzednich rozważań, zarówno organów administracji, jak i Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dyrektor ARiMR zauważył, że analiza kilkuset wniosków o przyznanie płatności składanych przez kilkadziesiąt podmiotów na przestrzeni ostatnich lat doprowadziła organy ARiMR do wychwycenia pewnych mechanizmów działania, noszących znamiona stworzenia sztucznych warunków. Postępowania administracyjne i odwoławcze wykazują, iż P. M., tworząc kilkadziesiąt spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek cywilnych, w których jego osoba jest powiązana w ten sposób, iż jest albo wspólnikiem, albo prezesem zarządu, albo prokurentem, podzielił w ten sposób całe gospodarstwo w celu ominięcia modulacji płatności, m.in. ONW oraz rolnośrodowiskowej. Stwierdzenie sztucznych warunków poprzez podział gospodarstwa w celu uzyskania nienależnych płatności możliwe było dopiero po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M.. Dyrektor ARiMR, na skutek złożonego odwołania, podał za organem I instancji, że w 2012 r. P. M., wspólnie z członkami najbliższej rodziny oraz współpracownikami, zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych i spółek z o. o., które złożyły odrębne wnioski o przyznanie płatności. Ustalono, że P. i R. M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 9 spółek cywilnych, w których byli jedynymi wspólnikami. Następnie P. M. oraz jego syn D. M., będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 25 spółek z o. o., w których byli jedynymi wspólnikami. Ponadto podmioty: [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. (zarejestrowane odrębnie w ewidencji producentów), w których wspólnikami byli P. M. oraz jego syn D., utworzyły dodatkowo 13 spółek z o. o. Z kolei [...] sp. z o.o. jest jedynym ujawnionym wspólnikiem dla 6 kolejnych spółek z o.o. W pozostałych spółkach, uwidocznionych w tabeli przez organ I instancji (strona [...]-[...] uzasadnienia decyzji Kierownika BP), jednym ze wspólników jest P. M. lub R. M., a drugim wspólnikiem są zamiennie spółki z o. o., zarejestrowane jako pierwsze w 2005 r., a także [...] S.A. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca została zawiązana [...] kwietnia 2012 r., a jej wspólnikami są: [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., posiadające po 50 udziałów. Jak wynika z kolei z danych rejestrowych KRS dotyczących wspólników spółki, wspólnikami zarówno [...] sp. z o.o., jak i [...] sp. z o.o. byli: P. M. (po 90 udziałów) oraz jego syn D. M. (po 10 udziałów). Podsumowując zatem skład własnościowy skarżącej, P. M. był jej większościowym udziałowcem ze "śladowymi" udziałami jego syna. Z dokumentów rejestrowych wynika również, że skarżąca zarejestrowana jest pod adresem: B., ul. [...][...], który jest tożsamy z adresem P. M.. Według danych rejestrowych (akty notarialne oraz odpisy z KRS) w 2012 r. wspólnikami [...] sp. z o. o., [...] sp. z o. o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. byli: P. M. oraz D. M., posiadający odpowiednio po 90 i 10 udziałów w każdej spółce. Jako adres siedziby ww. spółki wskazały: F. [...], gmina P., za wyjątkiem [...] sp. z o.o., która jako adres siedziby wskazała: B., ul. [...][...] (adres tożsamy z adresem zamieszkania P. M.). Z analizy struktury własnościowej beneficjenta oraz przejętych przez niego spółek wynika, iż bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M., D. M. oraz spółki [...] sp. z o. o. i [...] sp. z o. o. Skład własnościowy obu tych spółek (skupiony w rękach ww. osób) wskazuje, że są one jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa. Ponadto, podmioty zarejestrowane w 2012 r. wskazały jako swoją siedzibę adres tożsamy z adresem zamieszkania P. M. lub też, w przypadku spółek zawiązanych w latach 2009-2010, ten sam adres, tj. F. [...], gmina P.. W praktyce taki sam był również zakres ich działalności. Wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma P. M., tj. [...]. lub spółka [...] sp. z o.o. (w której P. M. - pośrednio poprzez podmioty będące jej wspólnikami - miał większość udziałów). Wskazane podmioty w ramach świadczenia usług każdorazowo udostępniały zarówno konieczne do wykonania prac maszyny rolnicze, jak i pracowników. Dyrektor ARiMR zauważył, że wszystkie podmioty, w których głównym udziałowcem jest P. M., zajmując tę samą siedzibę, zadeklarowały do płatności grunty rolne położone w innych województwach, dodatkowo w gospodarstwie rozproszonym na kilka powiatów, co oceniając jednostkowo, ze względu na odległość od siedziby, znacząco zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa ekologicznego (ze swojej natury wysokonakładowego) i podważa sens ekonomiczny takiej działalności. Jednocześnie, pomimo pozornego rozproszenia, analiza gruntów zadeklarowanych przez całą grupę podmiotów związanych z P. M. wykazuje zadziwiającą i nieprzypadkową zbieżność ich położenia. Podał, iż o ile zrozumiałym dla organu (pomijając wszystkie inne dowody zgromadzone w sprawie) byłoby zdeklarowanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego położonego głównie w województwie [...], odrębnie od gospodarstwa rolnego zgłoszonego bezpośrednio przez np. [...] sp. z o.o., położonego w województwie [...] i [...], to nie jest możliwe zrozumienie celowości odrębnego deklarowania do płatności przez podmioty mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, a przede wszystkim prowadzące identyczny rodzaj działalności, gruntów położonych de facto obok siebie (np. w powiecie [...], zgłoszonych odrębnie przez P. M. oraz [...] sp. z o.o., w powiecie [...] przez [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., w powiecie [...] przez [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. czy też [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. w powiecie [...]). Wskazał także, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż wszystkie grunty zadeklarowane do płatności przez beneficjenta oraz pozostałe spółki, których beneficjent jest następcą prawnym, nie stanowią własności tej spółki. Właścicielem tych gruntów jest Skarb Państwa (znajdują się w zasobach ANR) lub inne osoby fizyczne, a zarówno spółka, jak i pozostałe podmioty, użytkują je bezumownie lub w ramach poddzierżawy od P. M. (ewentualnie [...] sp. z o.o.). Swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami, wykazane w decyzji organu I instancji, również nie wskazuje, że zgłaszane grunty były posiadane przez beneficjenta, gdyż posiadanie powinno mieć charakter trwały. Tymczasem w decyzji wykazano, że w latach 2005-2014 średnio co dwa lata zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte przedmiotową analizą. W ciągu 9 lat grunty te deklarowało łącznie 22 podmioty. Z powyższego wynika, że analizowane działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, które łączy wspólnik – P. M., który zawsze nadzorował działalność rolną na przedmiotowych gruntach, występował w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR. Umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy ww. podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu do pozornego wydzielenia gruntów. Z akt sprawy administracyjnej wynika również, że Kierownik BP uwzględnił złożone w toku postępowania wnioski dowodowe spółki o przesłuchanie świadków oraz innych dowodów i wezwał skarżącą, jak i przejęte przez nią podmioty (czynności te miały miejsce jeszcze przed następstwem prawnym) do wykazania posiadania gruntów i ich użytkowania. W odpowiedzi na powyższe wezwania do organu I instancji wpłynęły od skarżącej oraz 7 podmiotów, które spółka przejęła, pisma wraz załącznikami w postaci zleceń usług rolnych, protokołów w sprawie zlecenia usługi, faktur za usługi rolnicze oraz zakup i sprzedaż płodów rolnych, protokołów z inspekcji terenowych, wykonanych przez jednostki certyfikujące oraz inne dokumenty. Jednak, zdaniem organu odwoławczego, żaden z wezwanych podmiotów nie wykazał faktu rzeczywistego posiadania w 2012 r. zadeklarowanych gruntów rolnych oraz prowadzenia na nich odrębnych gospodarstw rolnych. Nie okazano jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej posiadanie gruntów objętych deklaracją i odrębne zarządzanie nimi, jak też żadnej dokumentacji dotyczącej posiadania maszyn rolniczych czy też budynków wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolnej. Jak wynika z załączonej do wskazanych wyżej pism dokumentacji, wszystkie analizowane podmioty w roku 2012 (oraz latach uprzednich) zleciły wykonanie usług rolnych przedsiębiorstwu P. M., tj. [...] oraz spółce [...] sp. z o.o., przy czym w imieniu zleceniodawcy występował D. M. oraz dyrektor zarządzający poszczególnych spółek, a w imieniu zleceniobiorców (zarówno [...] jak i [...] sp. z o.o.) występował P. M.. Dodatkowo prawie wszystkie analizowane podmioty (poza [...] sp. z o.o ), niezależnie od województwa, w którym położone są grunty wykazywane przez poszczególne podmioty, zleciły wykonanie usług rolnych S. K., przy czym w tym przypadku P. M. wraz z dyrektorem zarządzającym występował już w imieniu poszczególnych podmiotów, tj.: [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., jako zleceniodawców. Z kolei, zgodnie z załączonymi fakturami, usługi wykonane przez S. K. dla wszystkich podmiotów zostały uregulowane w formie gotówkowej z zadatku wypłaconego przez P. M.. Faktury wystawione za usługi rolne świadczone przez [...] oraz [...] sp. z o.o., w zależności od okresu ich wystawienia, podpisały: M. P., R. T. lub P. M.. Zgodnie z dostarczonymi fakturami, materiał siewny (proso) dla każdego z podmiotów dostarczył [...]., świadczący dla tych podmiotów usługi rolne. Drugi z usługobiorców, tj. [...] sp. z o. o., każdorazowo nabywał od analizowanych podmiotów pozostałości po zbiorach. Faktury, odnośnie do sprzedaży wszystkim analizowanym podmiotom materiału siewnego jak i sprzedaży przez te podmioty pozostałości po zbiorach, podpisywał P. M.. Powyższe okoliczności wskazują, że w związku z prowadzoną przez poszczególne podmioty działalnością nastąpiła odrębna produkcja płodów (choć nie można ich nazwać rolnymi) w postaci masowo tworzonej dokumentacji, mającej wykazać prowadzenie przez nie odrębnych gospodarstw rolnych. W ramach odpowiedzi na wezwania, wszyscy adresaci wskazali m. in., że żądanie przedłożenia przez spółkę umów o pracę czy o dzieło jest niezrozumiałe i bezcelowe. Pisma każdorazowo zawierały również wnioski o przesłuchanie na tę okoliczność kilku/kilkunastu świadków. Jako potwierdzenie faktycznego wykonywania prac w gospodarstwie spółki na zadeklarowanych gruntach każdorazowo załączany był również protokół z inspekcji terenowej przeprowadzanej przez jednostkę certyfikującą z zakresu rolnictwa ekologicznego. Jednak, w ocenie organów, protokół ten nie może stanowić dowodu w zakresie posiadania deklarowanych działek. Jednostka certyfikująca potwierdza jedynie fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej, a nie każdy, kto prowadzi produkcję ekologiczną, ubiega się o uzyskanie płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto, pomimo wielokrotnych wezwań znacznej liczby świadków, na przesłuchanie zgłosiła się jedynie R. T., która w latach 2010-2014 była zatrudniona na stanowisku księgowej w firmie [...] Z jej zeznań wynika, że prace polowe wykonywane były na rzecz innych spółek na sprzęcie należącym do P. M.. Natomiast M. P. i M. D. złożyli oświadczenia, iż poszczególne podmioty (których spółka jest następcą prawnym) prowadziły gospodarstwa rolne na własną rzecz, rachunek i ryzyko, prowadziły odrębną gospodarkę kasową, księgowość, same decydowały o jakie płatności występować. Prezes i pełnomocnicy mieli zawsze pełną swobodę w zarządzaniu gospodarstwami i nikt nie ingerował w to, jak nimi zarządzali. Do złożonych oświadczeń nie załączono jednak żadnych dokumentów potwierdzających ich wskazania, a także pomimo opisania funkcji jakie pełnili w poszczególnych podmiotach, oświadczenia nie zawierały wyjaśnień, z jakich źródeł czerpią oni wiedzę na temat okoliczności dotyczących sposobu zarządzania poszczególnymi podmiotami. Jak wynika z protokołu przesłuchania M. W. z dnia [...] listopada 2015 r., pracownika firmy [...]., a w okresie późniejszym pracownika [...] sp. z o.o., o wszystkich pracach decydował P. M., który swoje decyzje przekazywał kierownikom, a ci przekazywali je pracownikom. Po zakończeniu prac w jednym dniu, P. M. informował o miejscu pracy w dniu następnym. W ocenie Dyrektora ARiMR, organ I instancji wydał decyzję na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu oraz znanego organowi z urzędu, zebranego w ramach postępowań prowadzonych z wniosków o przyznanie płatności na poszczególne lata, oraz wniosków o wpis do ewidencji producentów składanych przez wykazane w decyzji podmioty. Materiał dowodowy zgromadzony w ramach postępowań innych niż przedmiotowe został włączony do akt sprawy. Na tej podstawie poczyniono prawidłowe ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności utworzenia kolejnych spółek przez P. M., zawierania kolejnych porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości między spółkami i małżonkami. Organy obu instancji przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co zostało ujęte w formie tabelarycznej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z powyższego wynika, że to P. M. wraz członkami rodziny w 2012 roku był posiadaczem gospodarstwa rolnego i to on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek. Prowadził on jedno spójne gospodarstwo rolne, sztucznie podzielone i zgłaszane oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów, zarejestrowanych jako odrębni producenci rolni, działający w formie spółek. P. M. brał także udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony postępowania, jak i wymienionych w decyzji spółek, związanych z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych. Dyrektor ARiMR podkreślił, że w przebiegu całego postępowania wykazane zostało, że w sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej. Powyższe jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE.L. 25 z dnia 28 stycznia 2011, str. 8 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem nr 65/2011). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie są one uprawnione, spółka nie przedstawiła w sprawie żadnych dowodów, które potwierdziłyby posiadanie przez nią gospodarstwa rolnego i nie było to związane ze stworzeniem sztucznych warunków. W skardze do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła organom brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w faktycznych ustaleniach w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, brak przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że decyzja posiada wadę kwalifikowaną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, ponieważ organ I instancji rozpoznał łącznie wniosek złożony przez spółkę w trybie zwykłym oraz wnioski transferowe, złożone w 2012 r. w związku z fuzją i przejęciem innych spółek, do czego nie upoważniała go żadna podstawa prawna. W dziedzinie płatności PRŚ zasadę łącznego rozpoznawania wniosków wprowadzono dopiero w roku 2013 na podstawie § 34 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361, zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013 r.). Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu pominięcie żądania strony przeprowadzenia wniosków dowodowych w postaci opinii biegłego z zakresu rachunkowości rolniczej na okoliczność ponoszenia przez skarżącą oraz każdą z przejętych spółek kosztów i osiągania przychodów z produkcji rolnej we wszystkich gospodarstwach rolnych oraz prowadzenia tych gospodarstw na ich rachunek i ryzyko. W dalszej części skargi strona przytoczyła obszerne fragmenty skarg składanych do Sądu Administracyjnego w Warszawie w innych sprawach dotyczących spółki [...] (VIII SA/Wa 705/15, VIII SA/Wa 706/15 i VIII SA/Wa 707/15), zakończonych wyrokami z dnia 20 kwietnia 2016 r. uchylającymi decyzje organów obu instancji w każdej z nich. Wniosła o przyjęcie zarzutów stawianych w tamtych sprawach do przedmiotowej sprawy. Skarżąca podniosła, że chybione i dowolne jest ustalenie przez organy, że przenoszenie posiadania działek było fikcyjne, podobnie jak ustalenie, iż to nie spółka, tylko P. M. był posiadaczem zgłoszonych gruntów. Strona zarzuciła, że organy swoje ustalenia oparły na domysłach i nieznajomości reguł prowadzenia działalności gospodarczej. Organy nie przeprowadziły żądanych dowodów osobowych i nie włączyły do materiału dowodowego istotnych dokumentów. Strona wskazała, że skarżone decyzje oparto na błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, bez zastosowania reguł interpretacyjnych zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 12 września 2013 r., sygn. C – 434/12. Podniosła, że możliwość zastosowania ww. przepisu uzależniona jest od uprzedniego stwierdzenia spełnienia warunków kwalifikowalności wniosku, tzn. posiadania przez beneficjenta zgłoszonych do płatności gruntów rolnych. Nie można przy tym nie spełnić warunku posiadania przez sztuczne jego spełnienie. Skarżąca wskazała w skardze zarzuty co do ciężaru dowodu i braku dowodów tez organu, brak podstawy do odrzucenia wniosków dowodowych strony oraz zastrzeżenia w zakresie braku uprawnień organu do agregowania podmiotowego beneficjentów w grupy w sferze prawa regulującego płatności związane z obszarem (taka możliwość istnieje jedynie w sferze pomocy dla mikroprzedsiębiorstw). Zdaniem skarżącej, organy ARiMR ograniczyły się w przedmiotowej sprawie do wykazania struktury organizacyjnej podmiotów, zmian we władaniu określonymi gruntami, pomijając cel dokonywania tych zmian i struktur. Uznały z góry, że celem spółki było ominięcie prawa, bez próby rzeczywistego zbadania celu, zamiaru i woli wnioskodawcy, pomijając wykazanie sprzeczności działań spółki i korzyści, które mogłaby uzyskać ze skonkretyzowanymi przez prawodawcę celami systemu wsparcia, w którym spółka złożyła aplikację. Skarżąca wskazała, że modulacja płatności sama w sobie nie stanowi celu systemu wsparcia, określonego w zapisach prawa regulującego wsparcie unijne. Strona podniosła, że w niniejszej sprawie jej działalność przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1968/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Takie stanowisko wyklucza możliwość zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji. Spółka wskazała również, że organy pominęły oświadczenia świadków złożonych na formularzach udostępnionych przez ARiMR, nie włączyły do akt sprawy pełnych odpisów z KRS dotyczących skarżącej i spółek przejętych oraz sprawozdań finansowych ww. podmiotów za rok 2012. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r., Prezes Zarządu skarżącej podtrzymała w całości zarzuty zawarte w skardze, akcentując wadę nieważności skarżonej decyzji poprzez łączne rozpoznanie wniosku w trybie zwykłym i wniosków transferowych oraz zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią wyroku WSA Warszawie z dnia 6 października 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 415/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy ARiMR art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, skutkującego odmową przyznania przedmiotowej płatności, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest również wskazywany przez organy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego), mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe przepisy stanowią zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (Vide LEXIS.pl nr 405322). Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Tym samym dla zastosowania ww. sankcji wobec beneficjenta nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowe gospodarstwo kontynuowało realizację wieloletnich zobowiązań rolnośrodowiskowych. Dokonując interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy zauważyć, że TSUE dokonał jego wykładni w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija). TSUE orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami; 2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał de facto analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że skarżąca spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka, występując o przyznanie płatności PRŚ na 2012 r. z własnego wniosku oraz wniosków transferowych 7 podmiotów, przejętych przez spółkę na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2014 r., sporządzonego przez notariusza M. Ł. w Kancelarii Notarialnej w W., Rep. A Nr [...], nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej. Świadczą o tym okoliczności dotyczące jej zawiązania (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2012 r. w ww. kancelarii notarialnej, Rep. A [...]), w skład której weszły spółki z o. o. [...] i [...], które z kolei powstały w 2010 r., a wspólnikami każdej z nich byli: P. M. i jego syn D. M. (vide: tabela z zestawieniem 90 spółek utworzonych przez P. M. i członków jego rodziny i współpracowników w latach: 2005-2012, strona 20-21 uzasadnienia decyzji organu I instancji), jak również okoliczności utworzenia przez P. M. spółek z o.o., przejętych przez [...] sp. z o.o. Jak wynika z ww. zestawienia w ujęciu tabelarycznym, w skład spółek z o.o.: [...],[...],[...], utworzonych w 2009 r., [...],[...] i [...], utworzonych w 2010 r., wchodzili wspólnicy: P. M. i D. M. oraz [...], utworzonej w 2012 r., wchodziły ww. spółki [...] i [...]. Z uwagi na ww. skład własnościowy skarżącej i przejętych spółek, własność udziałów skupiła się głównie w rękach P. M. (większość udziałów) oraz jego syna D. M.. Ponadto P. M. utworzył na przestrzeni lat 2005-2012 wraz z żoną R. M. i synem D. M. oraz innymi współpracownikami łącznie 90 podmiotów (spółek cywilnych i z o.o.), które występowały odrębnie o różnego rodzaju płatności. Sąd orzekający w tej sprawie podziela ocenę organów, że analizowane w toku postępowania spółki są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa rolnego, posiadające w praktyce taki sam zakres działalności oraz siedzibę tożsamą z adresem zamieszkania P. M. w B. lub dla spółek utworzonych w latach 2009 – 2010 pod adresem [...][...], gmina B.. Znamienne jest, że wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma P. M., funkcjonująca pod nazwą [...]. z siedzibą w B., która zapewniała sprzęt rolniczy, niezbędny do uprawy deklarowanych przez spółki gruntów, jak również spółka z o.o. [...], w której P. M. miał większość udziałów. Wszystkie przejęte spółki z wniosków transferowych oraz skarżąca w dacie powstawania posiadały swoją siedzibę w gminie B., natomiast zadeklarowały do płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. grunty rolne w innych województwach, w gospodarstwach rozproszonych na kilka powiatów, co ze względu na odległość od siedziby spółek znacząco zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i podważa sens tej działalności. Rację mają organy, że nie jest zrozumiałe pod względem celowości odrębne deklarowanie do płatności przez podmioty, mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, prowadzące identyczny rodzaj działalności, gruntów położonych de facto obok siebie. Zbieżność położenia zadeklarowanych w 2012 r. działek przez skarżącą, podmioty przez nią przejęte oraz P. M., organ I instancji zobrazował w tabeli na stronach 29-30 swojego uzasadnienia. Organy ARiMR w przedmiotowej sprawie przeanalizowały nie tylko sposób tworzenia omawianych spółek i istniejące w nich powiązania osobowe, okoliczności podania w większości utworzonych spółek konta bankowego P. M. lub jego syna D. M. (vide: analiza posiadaczy kont bankowych strona 42 uzasadnienia decyzji Kierownika BP), ale i mechanizm przekazywania poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami w latach: 2005-2014, z którego wynika, że co 2 lata zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte tą analizą (vide: strona 35-41 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Na podstawie analizy deklaracji gruntów rolnych, objętych wnioskami o przyznanie płatności na rok 2012, złożonych przez skarżącą oraz spółki, których jest ona następcą prawnym, stwierdzono, że w ciągu 9 lat grunty te deklarowało łącznie 24 podmioty, spośród 90 utworzonych, w tym skarżąca oraz 7 przejętych przez stronę w 2014 r., oraz 3 osoby fizyczne: P. M., M. P. i M. D.. Swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami, jak również nadzór P. M. nad działalnością rolną na przedmiotowych gruntach jako wspólnika wszystkich analizowanych podmiotów nie wskazuje, zdaniem Sądu, aby samodzielnie i na własny rachunek prowadziły one deklarowane gospodarstwa rolne, co by świadczyło o ich posiadaniu. Tym samym zasadne jest twierdzenie organów, że umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy omawianymi podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu celem pozornego wydzielenia gruntów. Jak wynika z obszernego materiału dowodowego, ocenionego przez organy ARiMR, powiązania osobowe między spółkami powodują, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby, a poprzez ich powiązania organizacyjne (przez osobę P. M.) nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu deklarowanych gospodarstw rolnych. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania P. M., położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...]. P. M. w B.. Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą, polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną. Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że wskazane przez organy ww. okoliczności należy uznać za rozważenie elementu obiektywnego przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa, o którym jest mowa w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Uznać również należy, że prawidłowo został oceniony w sprawie element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez spółki przejęte przez skarżącą obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną (już w momencie powoływania spółek) koordynację pomiędzy podmiotami dotyczącą stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Tym samym organy ARiMR, wbrew zarzutom skargi, dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, które bezpośrednio i wprost stanowi część krajowego systemu prawnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z celami wsparcia, gdyż nie mieści się w celach wsparcia w ramach PRŚ przyznawanie płatności beneficjentom, którzy - tak jak skarżąca – nie są faktycznymi posiadaczami gospodarstwa rolnego i którzy w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej. W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2012 r. określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.277 z dnia 21 października 2005 r, zwane dalej: rozporządzeniem nr 1698/2005). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia, nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędów w ustaleniach faktycznych oraz postępowania dowodowego i jego oceny należy wskazać, że w głównej mierze organy oparły swoje ustalenia na danych zawartych w ZSZiK, który ma umocowanie w ustawie o krajowym systemie ewidencji. Przepis art. 2 tej ustawy powierza utworzenie i prowadzenie Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa). Jednocześnie organy dokonały w sprawie analizy dokumentów dołączonych do wniosków o przyznanie płatności PRŚ na rok 2012, złożonych przez skarżącą oraz spółki przez nią przejęte, oceniły dowody znane im z urzędu w ramach postępowań prowadzonych z wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata oraz wnioski o wpis do ewidencji producentów składanych przez wykazane w decyzji podmioty, uwzględnione zostały wnioski skarżącej o przesłuchanie świadków na okoliczność ustalenia prowadzenia przez ww. podmioty samodzielnego gospodarstwa rolnego, na ich odrębny rachunek, rzecz i ryzyko oraz na okoliczność zbadania tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, świadkowie wskazywani przez skarżącą wzywani byli na 22 terminy wyznaczone w okresie od 4 września 2015 r. do 22 stycznia 2016 r. Spośród 22 wskazanych świadków, tylko R. T. stawiła się na terminy wyznaczone w celu jej przesłuchania. Natomiast świadkowie: M. D. i M. P. złożyli pisemne oświadczenia w sprawie. W wyznaczonym dniu 27 stycznia 2016 r. nie stawiła się na przesłuchanie również strona postępowania. Organy – wbrew zarzutom skargi – dokonały oceny oświadczeń złożonych do akt sprawy przez niestawających świadków oraz ustosunkowały się do charakteru dowodu z zeznań strony, który jest dowodem posiłkowym w postępowaniu administracyjnym i stosownie do okoliczności danej sprawy może być pominięty, tak jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie. Niestawiennictwo strony na przesłuchanie w dniu 27 stycznia 2016 r. organy oceniły w ten sposób, że bierze ona jedynie pozornie udział w postępowaniu wyjaśniającym, dążąc jednocześnie do jego przedłużania. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego wystosował do skarżącej oraz wszystkich analizowanych podmiotów, których w okresie późniejszym spółka została następcą prawnym, wezwania do złożenia wyjaśnień na okoliczność prowadzenia i zarządzania zadeklarowanych gospodarstw rolnych. W odpowiedzi na powyższe wpłynęły pisma od wszystkich podmiotów wraz z załącznikami w postaci zleceń usług rolnych, protokołów w sprawie zlecenia usługi, faktur za usługi rolnicze oraz zakup i sprzedaż płodów rolnych, protokołów z inspekcji terenowych, wykonanych przez jednostki certyfikujące. Powyższy materiał dowodowy został przez organy ARiMR poddany ocenie, z której wyciągnięto wniosek, że żaden z wezwanych podmiotów, nie wykazał faktu rzeczywistego posiadania w roku 2012 zadeklarowanych gruntów rolnych oraz prowadzenia na nich odrębnych gospodarstw rolnych. Pomimo takiego wskazania w wystosowanym wezwaniu, nie okazano jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej posiadanie gruntów objętych deklaracją i odrębne zarządzanie nimi, nie okazano również żadnej dokumentacji dotyczącej posiadania maszyn rolniczych czy też budynków wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolnej. Poza tym wszyscy adresaci wskazali m. in., że żądanie przedłożenia przez spółkę umów o pracę czy o dzieło pozostaje niezrozumiałe i jest bezcelowe. Pisma każdorazowo zawierały również wnioski o przesłuchanie na tę okoliczność kilku lub kilkunastu świadków. Jako potwierdzenie faktycznego wykonywania prac w gospodarstwie spółki na zadeklarowanych gruntach każdorazowo załączany był również protokół z inspekcji terenowej, przeprowadzanej przez jednostkę certyfikującą z zakresu rolnictwa ekologicznego, który – w ocenie organów - nie może stanowić dowodu w zakresie posiadania deklarowanych działek. Dokonując oceny zarzutu strony co do błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego przez organy ARiMR należy pamiętać, że kwestia postępowania dowodowego w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uregulowana jest odmiennie od regulacji k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na beneficjenta został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa). Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tym postępowaniu organy ARiMR nie stosują art. 77 § 1 k.p.a., a tylko zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie mają też obowiązku udzielania informacji z urzędu, lecz na żądanie strony. Także zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i związana z nią zasada wysłuchania strony (art. 10 k.p.a.) zostały wyraźnie ograniczone; organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania na ich żądanie, przy czym art. 81 k.p.a. nie stosuje się. W postępowaniach administracyjnych dotyczących płatności ze środków unijnych nastąpiło przeniesienie ciężaru dowodu na osobę, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne, co spowodowało jednocześnie odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Jednak, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 października 2016 r. w sprawie II GSK 575/15 (publ. cbosa), nie oznacza to, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co do zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, uznając spółkę za producenta rolnego i stronę postępowania, powziął wątpliwość, czy w sprawie wszczętej z wniosku o przyznanie płatności nie ma miejsca obejście prawa przewidziane przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Wówczas to na organie spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla oceny, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania takich płatności. Organy w przedmiotowej sprawie dysponowały materiałem pozyskanym z ZSZiK, mającym moc dokumentu urzędowego, który nie został skutecznie podważony, a więc ustalenia na jego podstawie nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. Znamienne jest, że skarżąca wskazuje na uchybienia procesowe organów, ale nie kwestionuje danych wynikających z ZSZiK; polemizuje jedynie z wnioskami, jakie organ wyciągnął na ich podstawie. Zdaniem Sądu, organy ARiMR oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd nie widzi potrzeby wzywania świadków na kolejne przesłuchania w sytuacji, gdy tylko jeden spośród 12 wezwanych stawił się na wyznaczony termin. Nie stawiła się również na przesłuchanie strona postępowania, a skarżąca nie złożyła do akt sprawy sprawozdań finansowych z działalności spółki. Organ odwoławczy wypowiedział się w uzasadnieniu swojej decyzji na okoliczność braku podstaw przeprowadzania w tej sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości. Sąd podziela stanowisko w tym zakresie, że dowód taki nie mógłby stanowić podstawy do podważenia ustalonego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stanu faktycznego, potwierdzającego stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności PRŚ. Jak wskazały organy obu instancji, samo założenie podmiotu prawa handlowego przez tę samą grupę osób, prowadzącego działalność rolniczą, nie będzie oznaczać automatycznie wykreowania nowego rolnika i gospodarstwa w sytuacji zarządzania tym "nowym" gospodarstwem przez te same osoby czy grupę osób. W tej sytuacji organy dokonały swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznały, że w rozpatrywanym przypadku zasadniczą podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził istnienie więzi prawnej, ekonomicznej i personalnej między różnymi osobami tworzącymi poszczególne analizowane spółki prawa handlowego, a skupionymi wokół P. M., oraz takiej koordynacji pomiędzy tymi osobami, która świadczy o stworzeniu, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, sztucznych warunków, o jakich mowa w powyższym przepisie prawa unijnego. Natomiast skarżąca nie powołała żadnych nowych dowodów na okoliczności przeciwne, niż ustalone przez organy. Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły przepisu art. 153 p.p.s.a., bowiem wykonały zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 października 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 415/14, dopuszczając wszelkie możliwe dowody, mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowody osobowe, o które strona wnioskowała. Jednak wytyczne Sądu nie przesądzały, że w sprawie brak podstaw do wykazania stworzenia przez spółkę sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd ocenił wówczas, że na tamtym etapie postępowania takie uznanie organów było przedwczesne. Decyzje administracyjne kontrolowane w przedmiotowej sprawie zostały wydane po uzupełnieniu postępowania dowodowego oraz dodatkowych, nowych ustaleniach faktycznych związanych ze złożeniem przez skarżącą w dniach [...]-[...] maja 2014 r. wniosków transferowych o wstąpienie do postępowań w sprawie o przyznanie płatności na 2012 r. w miejsce 7 poprzedników w związku z zaistniałym następstwem prawnym. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego braku podstawy prawnej łącznego rozpoznania przez organy wniosku złożonego przez spółkę w trybie zwykłym oraz wniosków tzw. transferowych na 2012 r., zdaniem Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis § 34 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. przewiduje taką możliwość, o czym sama skarżąca nadmienia w skardze. Wprawdzie sprawa dotyczy płatności na rok 2012, to jednak wnioski transferowe wpłynęły w maju 2014 r., a więc w okresie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (od 15 marca 2013 r.). Zdaniem Sądu, do formy rozpoznania wniosku skarżącej oraz wniosków transferowych należy stosować ww. przepis § 34 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Niezasadny jest zarzut sformułowany w piśmie procesowym strony z dnia 10 maja 2017 r. o odroczenie rozprawy i zmianę składu orzekającego z uwagi na fakt, że w składzie orzekającym w sprawie VIII SA/Wa 415/14 Sądu Administracyjnego w Warszawie zasiadała sędzia obecna również w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Na taki skład Sądu aktualnie, tj. od 15 sierpnia 2015 r., pozwala art. 18 ust. 1 pkt 6a p.p.s.a., zmieniony ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), z którego wynika, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wyłączenie ustawowe sędziego orzekającego w danej sprawie w trybie zwykłym od rozpoznawania sprawy zostało więc ograniczone jedynie do kontroli tej sprawy w trybie nadzwyczajnym. Tymczasem zarówno sprawa o sygnaturze VIII SA/Wa 415/14, jak i sprawa przedmiotowa dotyczy kontroli decyzji administracyjnych wydawanych w trybie zwykłym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, brak jest również przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.