VIII SA/Wa 889/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020 w Gminie P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy P. (dalej: organ) na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: u.o.z) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii, oraz Fundacji na rzecz zwierząt [...] podjęła w dniu [...] lutego 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020 w Gminie P. (dalej: uchwała, program). Pismem z [...] września 2021r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] lutego 2021r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, art. 11a ust. 2 u.o.z. w: § 25 poprzez uzależnienie we wskazanym przepisie realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków przy jednoczesnym odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu oraz sprecyzowania sposobu ich wydatkowania. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podnosił, iż wynikający z art.11a ust.5 u.o.z. wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny i nieprawidłowy. W tym przepisie ustawodawca użył sformułowania ,, program zawiera ’’ wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Wskazuje to na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalonego przez organ gminy programu. Jest to więc norma iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust.5 u.o. z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu ale też do określenia sposobu ich wydatkowania. Przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania. Koniecznym jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne działania ujęte w programie. Narusza wyżej powołany przepis pozostawienie organowi wykonawczemu albo innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, względnie sposobu precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Skarżący wskazał, iż prezentowane stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie( wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 roku, II SA/Kr 221/01, wyrok NSA z 14 czerwca 2017 roku, II OSK 1001/17). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenie jej nieważności, a w razie pozytywnego żądania wnoszę o uwzględnienie skargi w zakresie § 25 przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosił, iż przedmiotowa uchwała wygasła i nie obowiązuje od miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a u.1 u.o.z. według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasad Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Dodać należy, że w orzecznictwie dominuje pogląd, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017 r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016 r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program jednak przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma zatem regulacyjny charakter. Należy również podkreślić, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, czyli wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze istotny aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie, np. w sytuacji napotkania na wolno żyjące koty bądź odnalezienia ślepego miotu podjąć określone działania, co mogą uczynić tylko mając wiedzę o podmiocie zobowiązanym do zagwarantowania - w ramach wykonywania przez gminę jej zadań własnych - związanych z tym obowiązków. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wszystkie określone przez ustawodawcę elementy programu pozwalają w sposób kompleksowy uregulować prawa obywateli, między innymi poprzez wskazanie, jaki konkretnie podmiot, w jakim miejscu będzie realizował konkretne zadanie związane z problematyką opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy. Z kolei niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17, wyroki NSA z 27 października 2011 r. sygn. II OSK 1667/11 i z 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1754/18, dostępne w CBOSA). Rację ma więc Prokurator kiedy twierdzi, że w uchwale nie ujęto sposobu wydatkowania środków finansowych stosownie do wymogu art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania w nim ujęte, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20 wyjaśnił, że: "W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu." Sąd w pełni podziela prezentowane wyżej stanowisko. Art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu poprzez wskazanie konkretnych kwot, które miałyby zostać przeznaczone na konkretne cele. Wymogu tego z pewnością nie spełnia § 25 Programu, w którym poprzestano na łącznym określeniu środków przeznaczonych na realizację wszystkich zadań określonych w § 2 Programu, bez rozdysponowania ich na poszczególne zadania (cele). W ocenie Sądu w przedmiotowym programie nie został prawidłowo wypełniony obowiązek określenia opieki nad wolno żyjącymi kotami. W § 22 wskazano, że opieka nad kotami realizowana jest przez Urząd Gminy P. oraz organizacje społeczne i społecznych opiekunów kotów. Zdaniem Sądu przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy nakładający na gminę obowiązek zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym poprzez ich dokarmianie, wymaga takiego dookreślenia na poziomie regulacji lokalnej, która umożliwi realne wykonanie ustanowionego w nim zadania. Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia nie tylko poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane, ale również podmiotów odpowiedzialnych za umożliwienie ich realizacji. Wprawdzie Sąd dostrzega, że w ostatnim ze wspomnianych aspektów ustawodawca - odmiennie niż to uczynił np. w pkt 7 art. 11a ust. 2 ustawy - nie przewidział wprost konieczności wskazania konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za realizację wskazanego w tym przepisie zadania z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, to jednak nie stanowi to argumentu a contrario za tym, by stosownej regulacji w takim względzie zabrakło na gruncie zakwestionowanego postanowienia skarżonego Planu. Jego brak czyni bowiem przepis nader ogólnym, a wręcz blankietowym, co uniemożliwia jego adresatom, a więc de facto całej społeczności gminy, jego skuteczne zastosowanie. Wobec tego, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym polegająca na ich dokarmianiu, została zaliczona do elementów obligatoryjnych kontrolowanej uchwały, to nieuregulowanie tej kwestii, czy też - co miało miejsce w niniejszym przypadku - niepełne uregulowanie tego zagadnienia jest istotną wadą prawną i uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Tytułem podsumowania stwierdzić zatem należy, że uchwała nie wypełnia obligatoryjnego elementów programu wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.