VIII SA/Wa 836/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. M. na czynność Starosty R. w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu sporządzania lasu oddala skargę.

Syg. akt VIII SA/Wa 836/23 Uzasadnienie Zaskarżoną czynnością z dnia 3 stycznia 2021 roku, nr [...] Starosta R., na podstawie art. 22 ust.2 i art. 21 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach( DZ.U z 2018 roku, poz. 2129 dalej jako uol) w związku z Rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu z dnia 12 listopada 2012 roku( DZ.U z 2012 roku( DZ.U z 2012 roku, poz. 1302 dalej jako rozporządzenie) zatwierdził uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych na terenie gminy J., o łącznej powierzchni 1278,2469 ha sporządzonych na okres od dnia 1 stycznia 2020 roku do dnia 31 grudnia 2029 roku. W uzasadnieniu czynności organ podnosił, że zgodnie z art. 19 ust.2 i art. 21 ust.1 pkt uol, uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa na zlecenie właściwego Starosty. Projekty planów zgodnie z art. 21 ust.4 uol wyłożone były do publicznego wglądu w siedzibie gminy na okres 60 dni w terminie od 30 września do 28 listopada 2019 roku. W trakcie wyłożenia nie wniesiono uwag i wniosków. Wykonawca w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektów uproszczonych planów urządzania lasu wystąpił do M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z wnioskiem o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko do uproszczonego planu urządzania lasu Gminy J.. Po przeanalizowaniu projektu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wydał opinię, że nie wnosi uwag. M. Wojewódzki Inspektor Sanitarny poinformował, że nie znajduje podstaw prawnych do wydania stanowiska w sprawie zaopiniowania w/w dokumentów. Na podstawie art. 22 ust.2 uol starosta zatwierdza uproszczone plany urządzenia lasu po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego. Uproszczone plany urządzenia lasu zostały zaopiniowane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa R. i D. – milcząca zgoda. W ocenie organu uproszczone plany urządzenia lasów został sporządzone zgodnie z rozporządzeniem. Skargę na czynność Starosty R. o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu Narty, województwo m., powiat R.s, gmina J., nadleśnictwo R., o pow. 32,0974 ha wniósł K.M.. Zaskarżonej czynności zarzucał naruszenie art. 8 i art. 10 ustawy 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 22 ust.2 i art. 21 uol. Skarżący wskazywał, że doszło do uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podnosił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości N., stanowiącej działkę o nr [...]. Wskazywał, że dopiero z pisma z Urzędu Gminy w J., które otrzymał w dniu 2 października 2023 roku dowiedział się, że został zatwierdzony uproszczony plan urządzenia lasu, który obejmował jego działkę o nr [...]. W związku z tym zauważył, że nie został on pisemnie powiadomiony o fakcie wyłożenia projektu uproszczonego projektu urządzenia lasu. W związku z tym nie miał możliwości zaznajomienia się z tym planem, w tym możliwości prawa złożenia zastrzeżeń i uwag. Obowiązek zawiadomienia jego jako właściciela działki leśnej znajdującej się na obszarze objętym planem wynika z przepisu art. 21 ust.5 uol . Natomiast obowiązek pisemnego poinformowania przez organ właścicieli lasów o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu do publicznego wglądu wynika z art. 21 ust.4 uol. Organ – gmina J. nie informowała poszczególnych właścicieli lasów. Zastosowano obwieszczenie ogólne, które zostało wywieszone w urzędzie gminy i przekazane sołtysom oraz zamieszczono w BIP. Z racji, że skarżący nie jest mieszkańcem gminy J. nie miał możliwości dowiedzenia się o powyższym oraz możliwości zapoznania się projektem urządzenia lasu. Zastosowana procedura powiadomienia naruszała art. 49a k.p.a. Pomimo opisanych uchybień Starosta R. zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu na okres od 1 stycznia 2020 roku do 31 grudnia 2029 roku. Objęcie jego użytku leśnego – działki nr 69 przedmiotowym planem wprowadziło ograniczenia w dysponowaniu jego nieruchomością i nastąpiło to bez jego wiedzy i zgody. Podnosił, że jego działka nie spełniał przesłanki z art. 3 ust.1 uol do uznania go za las. Przedmiotowa nieruchomość spełniała tylko przesłankę powierzchniową, a nie spełniała kryterium przyrodniczego oraz przeznaczenia do produkcji leśnej. W ocenie skarżącego organ zatwierdzając uproszczony plan urządzenia lasu na lata 2020 -2029 naruszył zasadę zapewnienia stronom udziału w procedowaniu tego planu. Brak pisemnej informacji o wyłożeniu projektu uproszczonego projektu urządzenia lasu pozbawił go możliwości procedowania i ochrony swoich interesów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Po pierwsze zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest decyzją administracyjną, lecz jest aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA z 6 lutego 2019 r. sygn. II OSK 3773/19, wyrok NSA z 18 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1687/21). Akt taki podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Kontrola ta wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarga została złożona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skarga K. M. została nadana 31 października 2023 roku, skarżący o czynności dowiedział się 2 października 2023 roku a więc został zachowany ustawowy termin do jej wniesienia. Jedyny zarzut skargi dotyczy naruszenia procedury zatwierdzenia planu tj. braku powiadomienia skarżącego na piśmie o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Art. 22 ust. 2 uol stanowi, że starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Z kolei art. 21 ust. 4 uol przewiduje, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Ustawa o lasach nie przewiduje po stronie starosty zatwierdzającego plan poinformowania właścicieli lasów (podmiotów prywatnych) o sporządzeniu i wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, mimo że zostaje on wyłożony do publicznego wglądu w urzędzie gminy na okres 60 dni. To właściwy wójt gminy (burmistrz lub prezydent miasta) ma obowiązek zawiadomić na piśmie właścicieli lasów o tym, że taki projekt planu został sporządzony i wyłożony do publicznego wglądu. Informacja w tym przedmiocie powinna także zawierać pouczenie, że przyjęty projekt takiego planu będzie podstawą naliczania podatku leśnego. Istotą sprawy jest stwierdzenie, czy przyjęty przez organ sposób poinformowania właścicieli o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu jest zgodny z art. 21 ust. 4 uol. Norma ta nakazuje powiadomienie pisemne, co nie jest równoznaczne z indywidualnym doręczeniem stronie postępowania, regulowanym art. 39 k.p.a. i nast. W orzecznictwie pojawiła koncepcja, że brak jest podstaw do stawiania tezy, że czynności podejmowane przez organ zatwierdzający regulowane są przepisami k.p.a. - nie odsyła do niego uol, zaś przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zawiera wyłączenie aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie k.p.a. oraz postępowań, do których ma on zastosowanie. Z tych względów, zakwestionowanie okoliczności faktycznych będących podstawą do zatwierdzenia zaskarżonego aktu nie mogło się odbyć przez odwołanie do standardów prowadzenia postępowania wyjaśniającego uregulowanych w k.p.a. (vide wyrok NSA z 18 maja 2022 r. I OSK 1687/21). Podobnie jest w wypadku planów miejscowych regulowanych ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie planistyczne jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg reguluje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w którym nie stosuje się przepisów k.p.a. (vide m.in. postanowienie NSA z 21 grudnia 2015 r. sygn. II OZ 1233/15). Wyłączenie przepisów k.p.a. na etapie przygotowania projektu planu powoduje, że nie ma obowiązku doręczenia właścicielom zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu w sposób indywidualny za pomocą operatora pocztowego, przez pracownika, upoważnioną osobę czy za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Analiza przepisów uol prowadzi do wniosku, że z owym pisemnym zawiadomieniem o wyłożeniu planu nie wiążą się żadne uprawnienia, czy obowiązki właścicieli tj. nie odnosi ono żadnych skutków materialnych. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 5 uol zainteresowani właściciele mogą w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu planu składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Termin ten biegnie od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Jest to zatem jeden termin dla wszystkich zainteresowanych właścicieli lasów, nie zaś osobny termin biegnący odrębnie dla każdego z poszczególnych właścicieli lasów, liczony od dnia pisemnego zindywidualizowanego zawiadomienia każdego z tych podmiotów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Po 1301/13 i wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r. sygn. II SA/Bd 211/21). Oznacza to, że owo pisemne zawiadomienie ma charakter informacyjny i pomocniczy, ale bez znaczenia procesowego i materialnego. Dopiero po złożeniu wniosków lub zastrzeżeń wszczynana jest procedura regulowana przepisami k.p.a. (starosta wydaje wówczas decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków). Postępowanie administracyjne toczy się przed starostą i podlega wszystkim regułom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w zakresie przygotowania projektu planu procedura przebiega przed wójtem, burmistrzem, prezydentem i te organy przygotowują projekt, nie stosują zasad doręczania wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego procedura zawiadomienia właścicieli na piśmie na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, którego wójt przygotowuje projekt planu uproszczonego, oraz wywieszenie na tablicy ogłoszeń w sołectwach, w których terenie znajdują się działki objęte planem spełnia wymóg pisemnej informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wobec powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów proceduralnych poprzez niezawiadomienie indywidualnie skarżącego o wyłożeniu projektu planu urządzenia lasu. Poza wszystkim zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej. Tymczasem strona poza podniesieniem braku pisemnego zawiadomienia nie podjęła nawet próby wykazania jakich czynności nie mogła podjąć wskutek owego zaniechania wójta. Zarzut, że przedmiotowa działka o nr ew. [...] nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 ust. 1 uol i nie mogła podlegać regulacjom i objęciem uproszczonego planu urządzenia lasu nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kwestie związane z charakterem danego użytku podlegają regulacjom ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz.U z 2021 roku, poz. 1990 dalej upgk). Artykuł 23 ust.1 powołanej ustawy wskazuje jakie mogą być podstawy do zmiany wpisów w ewidencji gruntów. Jeśli skarżący uważa, że wpis w ewidencji gruntów określający użytek jego działki jako las jest wadliwy, to winien w trybie wyżej powołanej ustawy wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Starosta w ramach czynności zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jest związany treścią wpisu do ewidencji. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.