VIII SA/Wa 785/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 785/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.( dalej SKO lub organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256, dalej kpa), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M. K. od decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy terenu na budowę budynku handlowo – usługowego branży ogólnospożywczej o pow. Zabudowy 590 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą ( w tym miejsca parkingowe w ilości 19 sztuk, ciągi komunikacji pieszej i samochodowej, planowany zjazd publiczny, bilbord reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw) na działce nr [...] w J. – orzekło umorzyć postepowanie odwoławcze. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Opisaną wyżej decyzją, po rozpatrzeniu wniosku [...] SA w K. ustalono warunki zagospodarowania i zabudowy terenu na budowę budynku handlowo – usługowego branży ogólnospożywczej o pow. zabudowy terenu na budowę budynku handlowo – usługowego branży ogólnospożywczej o pow. zabudowy 590 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą ( w tym miejsca parkingowe w ilości 19 sztuk, ciągi komunikacji pieszej i samochodowej, planowany zjazd publiczny, bilbord reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw) na działce nr [...] w J. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył M. K. nie uznany za stronę przez organ pierwszej instancji. Decyzji tej zarzucał naruszenie art. 28 kpa oraz art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2020 roku, poz. 293 dalej ustawa). Podnosił, iż swój interes prawny wywodzi z przepisu art. 140 i 144 kc. Organ pierwszej instancji ustalając strony postępowania uznał, iż M. K. nie ma przymiotu strony. Powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, iż stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Stronami mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Zdaniem organu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, aby wynik postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie miał wpływ na jego prawa i obowiązki. Organ stwierdził, iż strefa oddziaływania planowanej inwestycji, zgodnie z koncepcją wnioskodawcy ograniczać się będzie do obszaru objętego wnioskiem nie będzie stwarzała uciążliwości dla terenu sąsiedniego. Organ odwoławczy również wystąpił do skarżącego o wykazanie swojego interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postepowania. Skarżący wskazał, iż opłaca podatek od nieruchomości – działki nr [...], a poza tym jest synem J. K., która jest ujawniona w ewidencji gruntów. Nadto swój interes wywodzi z bliskiego położenia działki nr [...] i działki nr [...] na której planowana jest inwestycja. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy J., iż skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie, a jedynie interes faktyczny. Jego zdaniem działka nr [...] nie graniczy z terenem inwestycji, a budowa budynku handlowo – usługowego o pow. Zabudowy 590 m ² nie będzie oddziaływać negatywnie na tereny położone w bliskim sąsiedztwie. Nadto organ podnosił, iż według wypisu z rejestru gruntów wynika, iż jedynym władającym przedmiotową działką jest J. K. Skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego fakt bycia współwłaścicielem tej działki. Samo opłacanie podatku od nieruchomości nie świadczy o tym prawie. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię poprzez uznanie, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków może być tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, a nie osoba wykazująca tytuł do korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy z żadnego z przepisów prawa nie wynika, że stroną może być tylko właściciel nieruchomości, co skutkowało nieprzyznaniem statusu strony osobie mającej i wykazującej istnienie jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie; - naruszenie art. 61 ust.1 ustawy poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ, iż stronami postepowania mogą być jedynie właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji, gdyż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działki położone dalej co skutkowało nieuwzględnieniem – zwiększeniem ruchu samochodowego na ulicy T. w przypadku realizacji inwestycji i zmiany sposobu przeznaczenia terenu. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania . W uzasadnieniu skargi odnośnie naruszenia art. 28 kpa wskazywał na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznające za dopuszczalne prawnie zaliczenia za stronę postepowania o warunki zabudowy, ze względu na okoliczności osobę legitymującą się innym prawem do nieruchomości niż własność – ograniczonym prawem rzeczowym, prawem obligacyjnym czy trwałym zarządem. Zdaniem skarżącego nie można z góry, bez żadnego uzasadnienia prawnego, wykluczać innych uprawnionych z tytułu posiadanych praw do nieruchomości jeżeli czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Brak jest wyraźnego przepisu prawa, który by wykluczał udział w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Już sam więc negatywny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w bliskiej odległości od terenu inwestycji świadczy o wykazaniu interesu prawnego, co potwierdza wyrok NSA z wyroku z dnia 21 września 2017, syg. akt II OSK 2235/16). Skarżący powołując się art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z którego wynika, iż jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób, który pozwoli na ocenę czy planowana inwestycja nie spowoduje wzrostu intensywności wykorzystania terenu. Podnosił, że w sąsiedztwie działki nr [...] brak jest nieruchomości na której istniałyby zabudowania, które powodowałyby aż tak intensywny sposób wykorzystania terenu. Zatem organ dopuszczając powstanie sklepu wielkopowierzchniowego automatycznie dopuścił wygenerowanie ruchu samochodowego przez cały dzień, co spowoduje zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, hałas oraz zagrożenie bezpieczeństwa. Nadto jego działka leży w obszarze analizowanym w bliskiej odległości od działek gdzie jest planowana przedmiotowa inwestycja. Od działki, która ma być terenem inwestycji do jego działki występuje tylko wąska działka o nr [...] co powoduje, że planowana inwestycja będzie ponad przeciętną miarę oddziaływać na jego nieruchomość oraz jego komfort życia. Jego zdaniem niewątpliwie zasięg planowanej inwestycji nie będzie zamykał się w granicach działki objętej wnioskiem, ale w sposób znaczący będzie wykraczał poza jej granice. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uznał, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być jedynie właściciele jedynie działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją. W tym zakresie skarżący odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego( wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 roku, II OSK 2266/17) gdzie sąd wskazywał, że ,, działki sąsiedniej nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość ‘’. Dodatkowo decyzją zmieniającą sposób przeznaczenia terenu naruszono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która powinna być uwzględniona przy wydawaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie przez organy administracji publicznej postępowanie wyjaśniające oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego zasługują na akceptacje. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest ocena stanowiska organów, iż skarżący M. K. nie powinien być stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w J. w postaci budowy budynku handlowo – usługowego branży ogólnospożywczej o pow. 590 m² wraz z infrastrukturą towarzyszącą( w tym miejsca parkingowe w ilości 19 sztuk, ciągi komunikacji pieszej i samochodowej, planowany zjazd publiczny, bilbord reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym zastosowanie zajmuje art. 28 kpa, który stanowi, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, ze tylko przepis prawa materialnego może stanowić podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową. Wskazano, iż cechami interesu prawnego, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 maja 2015 r., sygn. akt 2413/13; z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, z 12 grudnia 2009 r., II OSK 1880/08, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. O interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż doszło do naruszenia art. 28 kpa. Mimo bowiem faktu, że skarżący nie wskazał konkretnej normy prawnej, z której wywodzi swój interes prawny w rozpoznawanej sprawie, z przytoczonych okoliczności wynika, że opiera się on na treści art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.) Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Mając więc powyższe rozważania na względzie, nie sposób odmówić racji skarżącemu, że przeznaczenie obiektu położonego w nieznacznej odległości od jego działki na cele handlowo – usługowe o powierzchni zabudowy 590 m ² wraz z parkingiem na 19 miejsc może wpłynąć na sposób korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości. Wpływ ten polega na konieczności znoszenia uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości będą się mieściły w granicach norm. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że chociaż nieruchomość objęta inwestycją i nieruchomość skarżącego nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, to odległość między nimi jest niewielka, a działka położona pomiędzy nieruchomościami nie jest zabudowana. Brak jest więc jakiejkolwiek izolacji, która mogłaby umniejszyć powodowane przez inwestycję immisje. Należy zauważyć, iż organ w uzasadnieniu swojego stanowiska arbitralnie przyjmuje, iż takiego oddziaływania nie będzie, nie przytaczając żadnych argumentów w tym zakresie. Brak argumentacji w tym zakresie powoduje, iż zaskarżona decyzja wymyka się kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy orzekające począwszy od organu I instancji, kwestii przymiotu strony skarżącego nie rozpatrzyły prawidłowo. Nie można bowiem kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ograniczać wyłącznie do właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji. Jest to pogląd, który nie znajduje swego uzasadnienia w tak skrajnej postaci w literaturze przedmiotu ani w orzecznictwie (zob. Z. Niewiadomski: Zagospodarowanie przestrzenne. Ustawa. Komentarz, wyd. 4, s. 418); (wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 878/06; wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04). Poza tym, zanim organ dojdzie do wniosku, że dany podmiot nie ma przymiotu strony w sprawie, powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oparte na materiałach dowodowych, rozpatrzyć wszystkie aspekty sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że interes prawny w konkretnej sprawie wynika z innych praw niż prawo własności, czy też prawo użytkowania wieczystego. Tak więc podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należałoby poszukiwać wśród właścicieli, użytkowników wieczystych ewentualnie posiadających prawo z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Należy zauważyć, iż posiadanie nieruchomości( a zwłaszcza samoistne posiadanie) jest instytucją prawa rzeczowego i podlega ochronie prawnej. Fakt, iż skarżący nie uregulował swojego statusu prawnego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie może być podstawą do jego eliminowania z postepowania o warunki zabudowy. Należy zauważyć, iż swoim zachowaniem - posiadanie nieruchomości, ponoszenie danin publicznoprawnych od nieruchomości wskazują na cechy posiadania samoistnego, które dawałoby podstawy wszczęcia i prowadzenia postępowania o zasiedzenie. Z tych też względów w ocenie Sądu organ powinien jeszcze raz przeanalizować uprawnienia skarżącego do bycia stroną tego postępowania biorąc pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Sąd oczywiście nie oceniał merytorycznie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.