VIII SA/Wa 781/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. i K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Syg. akt VIII SA/Wa 781/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2020 roku, poz. 65 dalej ustawa), po rozpatrzeniu odwołania M. W. i K. W. od decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w R. oznaczonej jako część działki ewidencyjnej [...] (obręb [...] Ż., art. 108), stanowiącej część dawnych działek o nr [...].[...],[...],[...],[...],[...] – uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł: odmówić zwrotu udziałów w nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] ( obręb [...] Ż., ark. [...]) stanowiącej część dawnych działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] odpowiednio na rzecz: - K. W. udziału 33/96 części nieruchomości, - M. W. udziału 30/96 części nieruchomości, - K. W. udziału 3/96 części nieruchomości, - J. W. udziału 3/90 części nieruchomości. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 roku M. W., K. W. i K. W. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości położonej w R. przy ul. S. stanowiącej dawne działki [...],[...],[...],[...],[...] nabyte pod budowę osiedla mieszkaniowego ,, [...] ‘’ od W. i S. małżonków D.. Przedmiotowe działki stanowią obecnie część działki o nr [...], która zgodnie z księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy R.. Zgodnie z dyspozycją art. 142 ust.2 ustawy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty w sprawach o zwrot nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc to pod uwagę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 roku wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Starostę Powiatu R.. Decyzją z dnia [...] maja 2020 roku Starosta R. odmówił zwrotu na rzecz M. W., K. W., K. W. oraz J. W. nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej część dawnych działek o numerach – [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu organ argumentował, iż zwrot wnioskowanej nieruchomości, która obecnie stanowi część działki o nr [...] jest niemożliwy ponieważ znajduje się ona w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] kwietnia 2008 roku o ustaleniu lokalizacji drogi – budowa południowej obwodnicy III etap w R. – od terenów [...] do ul. W. i ul. P. wraz z infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczenia i poza tymi liniami, utrzymanej w mocy ostateczną nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2008 roku. M. W. i K. W. w złożonym odwołaniu argumentowali, iż niedopuszczalnym jest różnicowanie sytuacji byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych na podstawie klasycznej umowy wywłaszczeniowej w porównaniu z sytuacją prawną byłych właścicieli( ich spadkobierców) powtórnie pozbawionych własności w drodze zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie ustalono, iż objęte wnioskiem działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] nabyte zostały aktem notarialnym nr rep. A [...] z dnia [...] marca 1987 roku na rzecz Skarbu Państwa od W. i S. małżonków D.. Przedmiotowe działki miały zostać przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w R., zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Nadzoru Urbanistyczno – Budowalnego Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] marca 1984 roku nr [...]. Byli właściciele tych działek zmarli, a ich spadkobiercami zostali z posiadanymi udziałami – K. M. W. [...], M. W. [...], M. N. [...], E. F. [...], Z. D. [...], Z. W. [...] i J. W. [...]. Wniosek o zwrot złożyli – K. M. W., M. W., K. Z. W. i J. W.. Z dokumentacji geodezyjnej –map - wynika, że objęte wnioskiem zwrotowym działki o numerach [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , [...] stanowiły w roku 2008 część działki [...], która w całości znalazła się w liniach rozgraniczenia inwestycji określanej jako ,, budowa obwodnicy południowej III etap w R. – od terenów [...] do ul. W. i ul. P. wraz z infrastrukturą techniczną w liniach rozgraniczenia i poza liniami’’. Obecnie stanowią część działki o numerze ewidencyjnym [...]. Lokalizacja powyższej inwestycji ustalona została decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2008 roku. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania dalej spec ustawa drogowa). Odmowa zwrotu nieruchomości została wydana w oparciu o przepis art. 2 pkt 11 ustawy. Organ przywołał stanowisko NSA z wyroku z dnia 13 maja 2016 roku, I OSK 1888/14, iż ,, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyklucza zwrot nieruchomości nią objętej , gdyż w myśl art. 12 ust.4 nieruchomości stają się bowiem własnością jednostki samorządu terytorialnego. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach.....’’. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji gdy nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasta R. przed wydaniem decyzji nr [...] Prezydenta Miasta R. z dni [...] kwietnia 2008 roku, a więc nie stała się własnością Gminy Miasta R. na mocy przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 12 ust.4 spec ustawy drogowej. Z tego powodu stwierdzenie przez organ pierwszej instancji kolizji powyższego przepisu z art. 2 pkt 11 ustawy jako podstawy odmowy zwrotu była nieprawidłowa. Słusznie organ pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności spec ustawy drogowej. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw pierwszeństwo będą miały przepis spec ustawy drogowej. Istotą w niniejszej sprawie będzie miał przepis art. 11d ust.9 spec ustawy drogowej z którego wynika, że z dniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 11d ust.5( o wydaniu decyzji ZRID), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś czynność prawna( w tym również decyzja o zwrocie nieruchomości) dokonana z naruszeniem zakazu o którym mowa w art. 11d ust.9 jest nieważna( art. 11d ust.10). Jak wynika z przywołanych przepisów zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1987 roku stanowiącej obecnie część o numerze ewidencyjnym [...], która w dniu wydania decyzji ZRID stanowiła własność Gminy Miasta R. jest niemożliwy ponieważ zgodnie z przywołanymi przepisami prawa została wyłączona z obrotu prawnego. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z norma kolizyjną, zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy w myśl której ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym spec ustawy drogowej. Organ powołując się na stanowisko NSA z wyroku z dnia 13 maja 2016 roku, I OSK 1888/14 zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust.9 i 10 spec ustawy drogowej, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Przepisy art. 11d ust.9 w związku z ust. 5 spec ustawy drogowej wyznaczają moment, w którym możliwy jest obrót, a zatem zwrot nieruchomości, nie wskazując przy tym terminu końcowego. Należy zatem powyższą regulację interpretować w ten sposób, że zakaz ten obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postepowania do chwili wzruszenia( usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W obecnym stanie prawnym skoro objęta postępowaniem nieruchomość jest objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie jest możliwy jej zwrot poprzedniemu właścicielowi( spadkobiercom właściciela) niezależnie od spełniania przesłanek wskazanych w art. 136 ust.3 ustawy i niezależnie od tego w jaki sposób doprowadzono do takiego stanu rzeczy. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa ponieważ roszczenie o zwrot może odnosić się tylko do posiadanych przez wnioskodawców udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Osoby te nie są posiadaczami 100 % udziałów objętej wnioskiem nieruchomości. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli M. W. i K. W. zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku uzupełnili skargę podnosząc, iż składając wniosek zwrotowy nieprecyzyjnie sformułowali swoje żądanie. Chodziło im o zwrot całych działek, które zostały wywłaszczone o numerach [...] , [...] , [...] , [...] ,[...] , [...]. Nie chodziło, im o zwrot części tych działek, które weszły w skład obecnej działki ewidencyjnej o numerze [...]. Podnosili nadto, iż z kopii dokumentów z akt postępowania wynika, że działki objęte ich wnioskiem uległy licznym przekształceniom i podziałom. Informacje o przedmiotowych przekształceniach nie były im znane w momencie składania wniosku. Niewątpliwie ustalenie przebiegu przekształceń ma pierwszorzędne znaczenie na tej bowiem podstawie możliwe będzie zweryfikowanie, czy przedmiot decyzji wojewody jest tożsamy z przedmiotem ich wniosku. W zaskarżonej decyzji organ stwierdza jedynie fakt, że działki o numerach [...] , [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] wchodzą obecnie w skład działki o numerze ewidencyjnym [...], nie wyjaśniając jednak na podstawie jakich dowodów możliwe jest wyprowadzenie takiego wniosku. Organ w uzasadnieniu powinien jednoznacznie to wyjaśnić . Pominięcie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy stwarza podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących decyzji organu odwoławczego można zarzucić nieudowodnienie, że wywłaszczone działki zostały przekształcone w działkę nr [...]. Wskazywali, iż o ile w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wynika, że cała działka nr [...] ma zostać przeznaczona pod budowę drogi, o tyle z dokumentacji geodezyjnej z maja 2009 roku wynika inaczej. Ze zmian ewidencyjnych można wnioskować, że, że działka [...] została podzielona na trzy inne działki – [...] , [...] i [...] przy czym działka nr [...] miała podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Zatem między dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi( [...] kwietnia 2008 roku) a okresem sporządzania dokumentacji geodezyjnej geodety H. F.( maj 2009 roku) musiała nastąpić zmiana przebiegu drogi względem tej którą ustalono decyzją lokalizacyjną. W aktach brak jest informacji, aby organy podjęły działania mające wyjaśnić podstawy przekształcenia pierwotnych działek w działkę nr [...]. Zachodzi w sprawie również wątpliwość, czy działki będące przedmiotem wniosku zwrotowego rzeczywiście wchodzą obecnie w całości w skład działki nr [...], czy wchodzą jedynie w części. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Analizując zarzuty skargi według przedstawionych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, choć przedstawiana przez organy podstawa prawna decyzji nie do końca jest prawidłowa. Istotna kwestią w niniejszej sprawie jest ocena ustaleń, czy nieruchomości oznaczone jako działki o numerach [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] i [...] przejęte aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1987 roku na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego ,,[...]’’ mimo ich niewykorzystania na cel związany z wywłaszczeniem zaistniała przesłanka negatywna w związku z tym, że przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod budowę drogi publicznej. Zasadnie zatem organy uznały, powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zawierającą wykładnię systemową, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym - nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszały postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 136/08, (LEX nr 516045); wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, (LEX nr 1043965); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r sygn. akt II SA/Kr 1098/11 (LEX nr 966385). Drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą zmiany właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z załączonej dokumentacji geodezyjnej wynika, iż wywłaszczone działki o numerach ewidencyjnych – [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] , [...] stały się częścią działki ewidencyjnej nr 139/167, która była przeznaczona pod inwestycję drogową w całości - lokalizacja drogi powiatowej – budowa obwodnicy południowej III etap w R., co jednoznacznie wynika z decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2008 roku. Następnie doszło do podziału działki nr ew. [...] na działki [...] i [...] . Następnie działkę nr [...] podzielono na działki o numerach [...] , [...] i [...] . Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej – z mapy z projektem podziału wraz załącznikiem, sporządzanej przez geodetę uprawnionego H. F. w skład działki [...] wchodziły dawne działki o numerach [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , które były przedmiotem wywłaszczenia. Działka nr ew. [...] w zapisie ewidencyjnym posiada oznaczenie Bp, Ti – tereny przeznaczone pod zabudowę, inne tereny komunikacyjne. W związku z tym zarzuty podnoszone przez skarżących, iż nie ma dowodów, iż wywłaszczone działki weszły w skład działki ujętej w decyzji lokalizacyjnej tj. [...] nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Sekwencja zdarzeń kolejnych podziałów wskazuje, iż wywłaszczone działki wchodziły najpierw w skład działki [...], następnie w skład działki nr [...], a następnie w skład działki [...]. Zgodnie z art. 42 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( DZ.U z 2020 roku, poz. 2052) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Mapa, operat techniczny sporządzony przez funkcjonariusza publicznego – geodetę jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów. Jako, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (wyrok NSA z 11 października 2006 roku, I OSK 1331/05). W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie odwoływał się do przepisów art. 11d ust.9 spec ustawy drogowej, która w wersji na dzień [...] kwietnia 2008 roku nie zawierała przepisu wyżej wskazanego przez organ. Dopiero ustawą z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw( Dz.U z 2008 roku, nr 154, poz. 958) wprowadził między innymi rozdział 2a gdzie przy budowie drogi publicznej wydawano tylko jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tak więc powoływany przepis art. 11d ust.9 w dacie wydawania decyzji o lokalizacji drogi powiatowej nie obowiązywał. W przepisach przejściowych art. 6 ustawy z 25 lipca 2008 roku wskazano, iż dla przedsięwzięć drogowych dla których wydano decyzję lokalizacyjną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie w sytuacji gdy wywłaszczone nieruchomości zostały objęte decyzją lokalizacyjną drogi publicznej, która to decyzja pozostaje w obrocie prawnym wniosek o zwrot przedmiotowych nieruchomości nie mógł zostać uwzględniony. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie. .