VIII SA/Wa 761/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 6 917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 8 września 2023 r. nr. [...] Wojewoda M. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy lub Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty G. (dalej: organ I instancji ) z 1 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości G., oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Gminy i Miasta G. wnioskiem z 5 stycznia 2022 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w G. o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] G., jednostce ewidencyjnej [...] G. - miasto, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Przedmiotowa działka stała się własnością Gminy i Miasta G. na podstawie decyzji Starosty G. Nr [...] z 7 kwietnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ulicy W. — droga [...] oraz [...]wraz z niezbędną infrastrukturą na odcinku od ul. S. do ul. Z. w G.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja stała się ostateczna w dniu 26 maja 2021 r. Powyższą decyzją została objęta, między innymi, nieruchomość położona w gminie G. - miasto, obręb [...] G., oznaczona jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, która została wydzielona z działki numer [...], będącej w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych, własnością M.W.. Po przeprowadzeniu postępowania odszkodowawczego organ I instancji decyzją Nr [...] 11 sierpnia 2022 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 51 619 zł na rzecz skarżącego, za prawo własności rzeczonej nieruchomości, która zgodnie z wyżej przywołaną decyzją Starosty G. z 7 kwietnia 2021 r., stała się własnością Gminy G. oraz zobowiązał Burmistrza Gminy i Miasta G. do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna. Decyzją Nr [...] z 20 października 2022 r. Wojewoda uchylił przedmiotową decyzję odszkodowawczą w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na fakt przedłożenia przez stronę skarżącą w toku postępowania odwoławczego kontroperatu, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 kpa, organ I instancji winien mieć możliwość oceny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] z 1 czerwca 2023 r. organ I ustalił odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości 47 089 zł. W odwołaniu skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miało wpływ na wynik sprawy, między innymi: - art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 78 § 1 i § 2 kpa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie (niezastosowanie) przepisów, prowadzące do naruszenia zasady czynnego udziału skarżącego w każdym stadium postępowania w drodze wydania przedmiotowej decyzji bez uwzględnienia wniosku skarżącego o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 24 maja 2022 r. przez rzeczoznawczynie majątkową J. C. oraz operatu szacunkowego z 29 marca 2023 r. autorstwa rzeczoznawcy E.G.- obydwu dotyczących przedmiotowej nieruchomości, które przedstawiają rażąco zaniżoną, a wobec czego nieprawidłową, wycenę nieruchomości, a tym samym wydanie decyzji na podstawie niepełnego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, -art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn oraz art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez naruszenie zasady swobody oceny dowodów, ze względu na błędną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego, polegającą na przyznaniu waloru wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego z 29 marca 2023 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. G., podczas gdy operat ten zawiera liczne uchybienia natury merytorycznej oraz błędy logiczne, co w konsekwencji skutkowało wadliwą oceną kwestii wyceny nieruchomości oraz ustalenia wysokości odszkodowania w ramach wydanej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 130, art. 150 ust. 1 i ust. 2, art. 151 ust. 1 ugn, w związku z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów prowadzącą do przyjęcia, w oparciu o nienależycie sporządzony operat szacunkowy, rażąco zaniżonej wyceny nieruchomości. W dalszej części odwołania wniesiono o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 1 kpa, uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominiętego (nieuwzględnionego) przez organ I instancji, w tym w szczególności operatu szacunkowego z 19 września 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawczynię S.G.-W. oraz operatu szacunkowego z 14 grudnia 2022 r. autorstwa rzeczoznawczyni J.C., o wystąpienie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, celem weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie Starosty. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia 8 września 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową zastosowanie mają przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 162). Wskazał, iż operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 kpa, podlega ocenie przez organ administracji. Rozpoznając sprawę organ administracji, na podstawie art. 80 kpa, ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi się opierać na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Organ II instancji wskazał, iż dokonał analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – E. G., który stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania przez organ I instancji jako obligatoryjnego i najważniejszego dowodu w rozpatrywanej sprawie. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten został poddany wnikliwej i gruntownej ocenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy z 14 grudnia 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę J. C. w niniejszym postępowaniu odwoławczym nie podlega ocenie, o co wnioskował skarżący w odwołaniu, gdyż nie stanowił on podstawy ustalenia wysokości odszkodowania przez organ I instancji za przedmiotową nieruchomość. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie art. 154 ust. 1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym z 29 marca 2023 r., sporządzonym na potrzeby ustalenia odszkodowania za prawo własności wyżej opisanej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w południowo-wschodniej części miasta G., na terenie o niskim stopniu zurbanizowania przy ulicy W. (na dzień wydania decyzji ZRID droga gminna nieutwardzona). W sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdowała się pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz siedliskowa, a także tereny niezainwestowane - sady, grunty rolne. Nieruchomość ma kształt zbliżony do prostokąta, leży na terenach uzbrojonych w sieć energii elektrycznej, wodociągowej i gazowej. Na nieruchomości znajdowały się naniesienia budowlane - ogrodzenie z siatki drucianej na słupkach betonowych wraz z bramą metalową osadzoną na słupkach metalowych oraz nasadzenia - drzewa owocowe (14 sztuk jabłoni i jeden orzech). Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły ustalił, iż na dzień 7 kwietnia 2021 r., tj. dzień wydania decyzji zrid, szacowana nieruchomość położona była na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z 8 września 2008 r. i znajdowała się na terenie dróg publicznych klasy drogi lokalnej, w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem 14.KDL. Biegły wyjaśnił, iż dla potrzeb wyceny określono wartość odtworzeniową nieruchomości (oddzielnie określa się wartość gruntu i wartość jego części składowych). Przy określeniu wartości rynkowej gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 ugn. Do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu w/w nieruchomości, uwzględniając zakres dostępnych danych, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). Natomiast do określenia wartości odtworzeniowej części składowych wywłaszczonego gruntu biegły zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową z uwzględnieniem stopnia zużycia i kosztów dodatkowych. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach, zaś za koszt odtworzenia części składowych gruntu przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych o czym stanowi § 21 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 23 pkt 4 rozporządzenia, przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona. Technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe. Zgodnie z art. 134 ust. 2 i ust. 3 ugn, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości ustalone w decyzji zrid jest tożsame z jej przeznaczeniem wynikającym z ustaleń dokumentów planistycznych obowiązujących na przedmiotowym obszarze, dla potrzeb wyceny biegły dokonał analizy kształtowania się cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne położonych w powiecie g.. Na badanym rynku w okresie od marca 2021 r. do dnia wyceny zaobserwował jedynie cztery transakcje dotyczące kupna działek pod drogi publiczne, przy czym dwie z nich nie spełniały warunków podobieństwa z nieruchomością wycenianą, zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn, ponieważ dotyczyły nieruchomości położonych na terenach wiejskich. Tym samym, biegły, w celu utworzenia reprezentatywnej próbki nieruchomości porównawczych, rozszerzył czasowo oraz obszarowo badanie rynku. Ostatecznie dla potrzeb wyceny przyjął obszar rynku - miasto G. i M.M. w przedziale czasowym od grudnia 2020 roku do dnia wyceny i ustalił, iż w badanym okresie ceny działek przeznaczonych pod drogi publiczne, podobnych do wycenianej nieruchomości pod względem cech rynkowych, kształtowały się w przedziale cenowym od 100,00 zł/m2 do 180 zł/m2, zaś średnia cena na analizowanym rynku wynosiła 126,80 zł/m2. Z analizy całokształtu zbioru cen transakcyjnych uzyskanych dla nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz preferencji uczestników lokalnego rynku i podobnych rynków równoległych nieruchomości, własnego doświadczenia, wywiadów przeprowadzonych wśród rzeczoznawców majątkowych i pośredników w obrocie nieruchomości oraz potencjalnych nabywców biegły ustalił, iż największy wpływ na cenę nieruchomości ma jej lokalizacja, sąsiedztwo oraz jakość drogi dojazdowej. Następnie, dla każdej z tych cech określił wpływ na ceny rynkowe, czyli wagę cechy. Przyjęto następujące wagi cech cenotwórczych: lokalizacja - 45%, sąsiedztwo - 45% i droga - 10%. Wycenianą nieruchomość oceniono w zakresie poszczególnych cech rynkowych jako: lokalizacja - dobra, sąsiedztwo - dostateczne oraz droga - zła. Po dokonaniu charakterystyki badanych nieruchomości podobnych do wycenianej, a także nieruchomości objętej postępowaniem odszkodowawczym oraz zestawieniu ich cech, określono wartość 1 m2 gruntu nieruchomości wycenianej na kwotę 105,80 zł, tym samym oszacował wartość rynkową gruntu nieruchomości położonej w gminie G. - miasto, obręb [...] G., oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha na kwotę 39 675 zł., a wartość odtworzeniową składników budowlanych i nasadzeń znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 4 779 zł oraz wartość odtworzeniową nasadzeń na kwotę 2 635 zł. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości stanowi sumę wartości jej gruntu i wartości odtworzeniowej jej części składowych. Wobec powyższego, według operatu szacunkowego z 29 marca 2023 r. wartość rynkowa prawa własności w/w nieruchomości według jej stanu na dzień 7 kwietnia 2021 r. i cen na 29 marca 2023 r. została oszacowana na kwotę 47 089 zł. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Wojewoda uznał, iż przeprowadzona przez organ I instancji szczegółowa i wnikliwa analiza sporządzonego w rozpatrywanej sprawie operatu szacunkowego z 29 marca 2023 r. nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nie uznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Organ odwoławczy odniósł się również do przedłożonego przez skarżącego operatu szacunkowego z 19 września 2022 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. G.- W., stwierdzając, iż określając wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegła stwierdziła, iż na obszarze miasta G. nie odnotowano wolnorynkowych transakcji działkami drogowymi, które mogłyby posłużyć do określenia wartości rzeczonej nieruchomości. Wobec powyższego rozszerzyła obszar analizy rynku poza rynek lokalny i objęła analizą miasta powiatowe województwa mazowieckiego. Na tak zdefiniowanym rynku odnotowała kilka umów dotyczących gruntów o przeznaczeniu drogowym, dla których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od około 20,00 do blisko 400,00 zł/m2 i stwierdziła, iż stroną kupującą zawieranych transakcji były jednostki samorządu terytorialnego lub GDDKiA, stąd zawarte w nich ceny gruntów nie stanowiły cen transakcyjnych o charakterze rynkowym. Tym samym, wobec niemożności określenia wartości wycenianego gruntu przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wartość rynkową prawa własności biegła określiła, zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Według organu odwoławczego to przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" nieruchomości i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest przywołany § 36 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie, organ zaznaczył, iż transakcje pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego czy GDDKiA a osobą fizyczną nie są tożsame z decyzjami administracyjnymi, co w swej opinii sugeruje biegła. Organ odwoławczy następnie wyjaśnił, iż w związku z powyższym w pierwszej kolejności do określenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową należy przyjąć ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a dopiero w wypadku ich braku ceny nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. W odniesieniu do wyceny tego typu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości drogowej nie ma swobody wyboru rynku i jego obszaru. Wynikający z powyżej przywołanego przepisu porządek ustalenia obszaru poddawanego analizie powoduje, iż gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Wojewoda podkreślił, iż zarówno ustawa z 21 sierpnia 1997 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie definiują pojęcia "rynku nieruchomości", posługując się sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości. W utrwalonym orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. W konsekwencji rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości drogowej, pozostając w zgodzie z regulacjami § 36 ust. 2 rozporządzenia powinien wyczerpać możliwość kierowania się transakcjami nie tylko z rynku lokalnego, ale także regionalnego. Jednocześnie, skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, o czym mowa w art. 151 ust. 1 ugn, to proces wyceny nieruchomości winien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, iż szczegółowa analiza operatu szacunkowego z 29 marca 2023 r. stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania oraz operatu z 19 września 2022 r. pozwala stwierdzić, iż biegła S.G.-W. - autorka operatu strony skarżącej, dokonała wyceny bez poprzedzenia jej wyczerpującą i szczegółową analizą rynku transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. Powyższe skutkuje uznaniem, operat szacunkowy z 19 września 2022 r, narusza obowiązujące przepisy prawa i nie może stanowić dowodu w rozpatrywanej sprawie. Istnienie możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wyłącza dokonywanie wyceny na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Wojewoda uznał odpowiadając na zarzuty strony z odwołania, a zarazem wniosek o wystąpienie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, celem weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, iż podważenie prawidłowości operatu może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o taką ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany przepis nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Podkreślił, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, jeżeli w ich ocenie operat szacunkowy nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była właśnie na mocy przywołanego przepisu art. 157 ugn. Organ odwoławczy wskazał, iż wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu operat szacunkowy z 29 marca 2023r., który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania został sporządzony w oparciu o przepisy ustawy ugn oraz rozporządzenie i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Ustalenia w nim zawarte zachowują wewnętrzną spójność i logikę, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została oszacowana w sposób prawidłowy. Tym samym, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 29 marca 2023 r. stanowi wiarygodny dowód dla wyceny wyżej opisanej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie, stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość zostało przeprowadzone przez organ I instancji nieprawidłowo. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 128 ust. 1 oraz art. 130 ust. 2 ugn, w związku art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy i przyjęcie, że sporządzony operat szacunkowy z 29 marca 2023 r. spełnia wymogi prawidłowej wyceny nieruchomości i określa wartość nieruchomości w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów; - art. 112 ust. 1, art. 128 ust 1, art. 130, art. 150 ust. 1 i ust. 2 ugn, w związku z § 21, § 36 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów prowadzącą do przyjęcia, w oparciu o nienależycie sporządzony operat szacunkowy, rażąco zaniżonej wyceny nieruchomości, w tym wadliwe przyjęcie cech nieruchomości porównywanych; - art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez jego niezastosowanie i brak powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości; oraz naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 75 § 1 i § 2 oraz art. 77 § 1 i § 2, art. 78, art. 79a, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa poprzez dopuszczenie utrzymania w obrocie decyzji Starosty opartej na operacie nie określającym wartości nieruchomości zgodnie z wymogami prawa, a pominięcie wniosku skarżącego o wystąpienie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, weryfikującego prawidłowość wykonania operatu dotyczącego nieruchomości i sporządzonego na zlecenie Starosty G. oraz pominięcie innych wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Starosty; - art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału i uniemożliwienie złożenia kontroperatu, którego pozyskanie sygnalizowano w odwołaniu i którego pozyskanie w obecnych warunkach rynkowych okazało się długotrwałe, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości obrony praw; - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b oraz art. 8 i art. 9 kpa poprzez przyjęcie wadliwego operatu jako podstawy orzekania, pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, nie rozstrzygnięcie wszystkich zarzutów odwołania, w tym art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego jako strony postępowania w zakresie tak wartości praw określonych operatem, konieczności zwiększenia o 5% wartości odszkodowania oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny operatu bez zasięgnięcia wiedzy eksperckiej. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że organ zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego tj. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa) i ustawy o gospodarce nieruchomościami (powoływanej jako u.g.n.). Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przepisami specustawy, dotychczasowym właścicielom nieruchomości przejętych pod drogę przysługuje odszkodowanie. Wynika to jednoznacznie z przytoczonych przez organ przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r., co czyni zbytecznym ponowne ich przytaczanie przez Sąd. W świetle tych przepisów jest również bezsporne, że wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie musi być poprzedzone operatem szacunkowym sporządzonym przez posiadającego odpowiednie uprawnienia rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi więc zawsze wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że choć operat rzeczoznawcy jest najważniejszym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to podlega on ocenie przez organ, jak każdy inny dowód, a zatem to do organu należy ocena wiarygodności tego operatu. Wprawdzie słusznie zauważa Wojewoda M., że dokonując tej oceny, organ nie kontroluje merytorycznej zawartości operatu, a jedynie ogranicza się do zbadania jej poprawności, przejrzystości, logiki, to jednak w sytuacji, gdy w świetle innych materiałów dowodowych wynik operatu może budzić wątpliwości, organ ma obowiązek – zgodnie z ogólnymi regułami dowodowymi - podjąć wszelkie czynności wyjaśniające zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Obowiązek ten wynika z przepisów art. 7 i 77 kpa. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona o czym stanowi wprost art. 80 kpa. Organ administracji publicznej realizując ten obowiązek powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Należy podkreślić, że niezrealizowanie przez organ administracji dyspozycji zawartej w cyt. art. 80 kpa, a więc rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia pełnego materiału dowodowego, stanowić będzie błąd proceduralny przekładający się na materialnoprawne rozstrzygniecie, będący zarazem podstawą do wzruszenia decyzji wydanej na podstawie takiej oceny materiału dowodowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego, celem ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość rozpatrywanej sprawie sporządzone zostały cztery operaty szacunkowe. Są to: operat sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. z 24 maja 2022 r., tzw. kontroperat złożony w toku postępowania międzyinstancyjnego przez Skarżącego, sporządzony przez rzeczoznawcę S. G. – W. z 19 września 2022 r., kolejny operat sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę J. C. z 14 grudnia 2022 r. i operat sporządzony również na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego E.G. z 29 marca 2023 r. Wszystkie operaty dotyczą ustalenia wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości G., oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. C.. Uwaga ta dotyczy tak operatu z 24 maja 2022 r., który aczkolwiek na datę procedowania przez organy stracił swą aktualność, niemniej jednak organ miał taki obowiązek, czemu nie sprostał, ale przede wszystkim operatu z 14 grudnia 2022 r. aktualnego w dacie wydawania decyzji. Zauważyć należy, iż Wojewoda wskazał w uzasadnieniu decyzji, że "...operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. dla wyżej opisanej nieruchomości w niniejszym postępowaniu odwoławczym nie podlega ocenie, o co wnioskował skarżący w odwołaniu, gdyż nie stanowił on podstawy do ustalenia odszkodowania przez organ I instancji za przedmiotową nieruchomość...". Brak powyższej oceny sporządzonego operatu szacunkowego powoduje, że Wojewoda nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, do obowiązków organów administracji publicznej należy podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, zgodnie z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy winien w toku postępowania odwoławczego rozpoznać sprawę od nowa, w jej całokształcie. Obowiązkom tym organ odwoławczy nie sprostał uchylając się od oceny wszystkich zalegających w sprawie dowodów, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie wskazać należy, iż w sytuacji gdy Strony postępowania, tak jak w tej sprawie miały, wątpliwości co do sporządzonych operatów szacunkowych i pytania do sporządzających je rzeczoznawców obowiązkiem organów jest wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości w pierwszej kolejności poprzez zwrócenie się do autorów operatów ze stosownymi pytaniami (vide: pismo Burmistrza Gminy i Miasta G. z 27 stycznia 2023 r., czy pismo Skarżącego z 12 maja 2023 r.), a dopiero niemożność usunięcia zaistniałych wątpliwości a w konsekwencji niemożność uznania operatu za wiarygodny dowód powinna skutkować zleceniem nowego opracowania na tę okoliczność. W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie wypowiedział się też w kwestii możliwości powiększenia odszkodowania o 5% w oparciu o art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co stanowi naruszenie art. 15 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie. Z uwagi na powyższe uchybienia odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w pkt II. wyroku na podstawie art. 200, 205 cyt. ustawy . Na zasądzoną kwotę 6917 zł składa się wpis (1500 zł + koszty zastępstwa procesowego 5400 zł + opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem jego zasad ogólnych, podejmując działania wynikające z przyznanych mu kompetencji w dążeniu do wyjaśnienia wszystkich przesłanek istotnych dla określenia wysokości należnego stronie odszkodowania.