VIII SA/Wa 715/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowę oddala skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "GINB" lub "organ") z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] na podstawie którego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: "kpa"), po rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], odmawiającym wszczęcia na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. D. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...],[...] przy ul. R. w S. – GINB orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ podniósł, że przyczyną uzasadniającą jego wydanie było ustalenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 40/11 oddalił skargę J. K. (dalej także jako: "skarżący") na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wywiódł, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję winno wobec tego skutkować odmową wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Próby bowiem stwierdzenia nieważności tej decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Jednocześnie organ stwierdził, że analiza zarzutów podnoszonych przez J. K. wykazała, że są one w swej istocie tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. VIII SA/Wa 40/11 do których Sąd odniósł się w uzasadnieniu wyroku, bądź też nie podlegają ocenie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na zamknięty katalog przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności zarzut realizacji inwestycji z odstępstwami od projektu budowlanego w żadnym wypadku nie może podlegać ocenie w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę. Dla oceny decyzji o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 kpa, nie ma znaczenia to jak realizowano inwestycję, lecz to jak ją zaprojektowano. Sąd w powołanym wyroku odniósł się także do zarzutu położenia działki w strefie ochrony konserwatorskiej. Natomiast odnosząc się do zarzutu wydania ww. decyzji Wojewody [...] na podstawie sfałszowanego protokołu oględzin, organ stwierdził, iż okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 kpa. Jedynie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego sfałszowanie któregokolwiek dowodu znajdującego się w aktach sprawy na którym oparto sporną decyzję, okoliczność ta mogłaby w myśl art. 145 § 1 pkt 1 kpa stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Reasumując organ wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na tę decyzję, mieści się w kategoriach przedmiotowej przesłanki niedopuszczalności takiego żądania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] września 2016 r. wniósł J. K. W treści skargi mającej charakter opisowy, zarzucił organowi, że błędnie przyjął ocenę o niedopuszczalności wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...]. W szczególności skarżący stwierdził, że nie może zgodzić się z organem, że zarzut braku uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków rozpatrywał sąd administracyjny w powoływanym wyroku z dnia 23 listopada 2011 r. Ponadto skarżący podniósł zarzut braku ustosunkowania się organu do zarzutów dot. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane w związku z § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z brakiem w projekcie miejsc parkingowych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz stosownych kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd w pierwszej kolejności musiał stwierdzić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była kontrola kwestionowanej w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., jeżeli była ona już wcześniej poddana kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok oddalający skargę na postanowienie oznaczał, że zaskarżone postanowienie zostało mocą tego orzeczenia utrzymane w mocy, jako zgodne z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja/postanowienie nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny nie był prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 p.p.s.a. ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i in.). Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji i podmiotom mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Pamiętać należy, że sąd administracyjny nie był związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 kpa. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 468/07 (Lex 505294)) wyjaśnił, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego". Również w uchwale z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09) NSA wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. była przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. VIII SA/Wa 40/11 oddalił skargę J. K. na powyższe rozstrzygnięcie. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skarżący J. K. nie podniósł jakichkolwiek okoliczności czy przesłanek, które mogłyby z przyczyn obiektywnych nie zostać wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 40/11. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. niedopuszczalne było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku, wskazać ponownie należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/2009). Przedmiotem aktualnej kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została potwierdzona wyrokiem sądu administracyjnego. Zatem istota sprawy dotyczyła tego, czy organ administracji mógł rozpoznać żądanie, co do istoty, zbadać, czy wskazana przez skarżącego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też wobec prawomocnego oddalenia skargi na ww. decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji miał zamkniętą drogę do jej weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Reasumując, należy zgodzić się z prezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB wywodami. Taka ocena przedmiotowej sprawy jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.